如何防止地保差役乘机舞弊，侵冒帑项?王检心的办法是勉励自己和查赈委员亲力亲为，熟悉灾情，不给地保差役可乘之机。他称自己在灾情发生之后，叠次赴乡，对一切情况了如指掌，又会同委员周历履勘，使得地保没有机会施其伎俩，因为灾地调查很清楚，自然就不会有飞庄诡冒的弊端。查赈之时，一方面严谕书差地保“勉为良善”，一面对查赈委员做了严格培训，将查赈条款每位查赈委员各送一本“与之悉心讲论，户必亲到，人必面验，察其情形，当面给票，不假乡保之手”。王检心在委员查赈时进行抽查暗访。对于随委查赈的书差，一面宽给饭食，一面对“妄索恩票”的书役“解县惩办”。设厂放赈时候，对于厂书中“需索钱票、偷扣底串者”，于厂所枷号示众。此外，地保担负着维持本地治安之责，放赈时若有人“滋扰索闹”“定必根查闹事人住居坊分，严提该坊地保惩究”。[3]3743

除了以州县官为中心的日常行政组织进行的救灾活动外，此次仪征水灾救济，还有大量临时性救灾人员的参加。临时性的救灾人员主要包括三类:

其一是勘灾、查赈官员。是年的水灾波及江苏省大部分州县，按照规定，州县报灾后，清中央政府要求督抚应亲自前往灾区查赈放赈，以便减少办赈弊端，使灾民获得实利。但事实上，由于督抚事务繁忙，加上若遇灾区广阔，让其遍历灾区是不可能的。在督抚难以躬亲其事的情况下，选择和委托合适人选，代替督抚前往勘灾放赈就成为各省救灾中更为常见的一种现象。清代非常注重对勘灾、查赈官员的遴选和委派。顺治十六年，复准报灾地方，由抚按遴选廉明道府厅官履亩踏勘，不得徒委州县。[5]卷21 雍正六年，进一步明确地方勘灾的程序:州县地方被灾，该督抚一面题报情形，一面遴委妥员，会同该州县迅诣灾所，履亩确勘，将被灾分数按照区图村庄分别加结题报。一般来说，督抚应从知府、同知、通判内遴选勘灾查赈官员。此次仪征水灾，江苏省先后三次派官员前往勘灾，首次会勘，派试用从九品叶廷芬，第二次会勘，派江苏既补知府王梦龄，第三次会勘，委派江苏既补知府王梦龄、江苏即补知府王在仪前往。

其二是查赈委员。这类委员与督抚所委派复勘的厅印官不同，也被称为“协办官”。[6] 745协办官的人数，由州县官根据各村庄灾册计算，向知府申请委派相应人员，如果本府可以派出的佐杂等仍不够用，可以再享请督抚、布政使调发候补试用等官分办。[7] 521此次仪征水灾查赈委员的选派，按照扬州府规定的“如请十人，则省中请委六人，府中请委四人”的原则，在仪征的查赈委员有8人，其中包括候补县承谢时若，候补盐大使徐友庾，仪征县旧江司巡检李成荣、税局朱大受、署典史钱庆恩五人。另外县承方榆专管监督挑夫起卸仓谷，教谕杨孚民、训导茅本兰负责监放义谷。[3] 3758

其三是本地士绅及民人。办赈需要众多人手，此次救灾中，江苏省曾提倡各县在查赈时尽量延访绅眷协同地方官办赈，作为避免使用丁书青役的方式，因为“绅士为士民之首，耆老为一乡之望，同乡共井，较之官吏，耳目切近”，如果是没有绅耆的偏僻村庄，也可以令“庄田较多及识字安分人作为董事”。[3] 3762仪征县虽然没有延请绅董查赈，但在赈灾的其他环节和临时救灾机构中均聘请了绅耆、民人。比如，该县所成立的当牛局，即由绅董方震时、江本潞等11人负责，民人陈玉彪、殷起凤等6人专司局务。其中，绅董皆“品端识练”者“地方凡有公事，无不借资襄助”，帮办民人亦为“任劳任怨，实心经理”之人，因此，赈事结束后请求对绅董照例优奖，帮办民人破格请叙。[3] 3784另外，慈幼堂、暂栖所本身就是绅董公同捐资所设，运行经费也主要由“绅富捐施接济”，专为水灾成立的恤婴堂，也遴选绅董张符瑞登“专司其事”，“由县倡劝官捐，好义绅商愿捐者听”[3]3801 仪征水灾中士绅的广泛参与，充分反映了士绅在地方行政中的地位，以及在地方公共福利中发挥的不可或缺的作用。州县官也常常借助对士绅的依靠，作为防止胥吏乡保擅权的重要手段。

二 救灾机构

清代从中央到地方都没有专门常设的救灾机构或组织。在救灾的很多环节中，州县多根据需要，设立“厂’、‘局”或“堂”等临时救灾机构。以“局”为例，清代州县办灾，往往专设一“局”，负责人称为总书，选定小心谨慎、谙熟文移且从未犯事之人充当，另外选择诚实勤敏者二十或三十人充当缮书，所有成员由州县开具花名、年貌、籍贯，申报上司存案。[6]801道光二十八年，仪征水灾的救济中，所设立的临时性救灾机构即包括赈捐局、当牛局、恤婴堂、收受蝻子局等。

赈捐局。清代州县多有为赈捐而设立的名之为“局”的组织。乾隆年间，浙江余姚荒旱，知县戴廷沐即在城隍庙设局，延请原任沐阳县知县黄璋及监生、贡生等13人为董事，令其持簿劝捐，乡民有急公好义者可自行赴局输捐，所捐米石由董事收存支放。[8] 82 - 85此次仪征水灾，扬州府先拨给商捐盐义仓谷5000石，这个数量仅为道光二十一年所拨的四分之一。官赈不足的情况下，于是年七月二十一日王检心在邑庙开局劝捐，并带头捐钱500千文。从七月十九日开始，到九月初六，发布劝捐告示四次，鼓励“绅商富户中深明大义、情殷桑梓、乐善好施者”积极捐输，捐输的内容，“或助银钱，或助稻谷”均可。九月下旬后，因为冬天即至，灾民御寒成为问题，所以又劝令绅商富户“或施棉衣以御严寒，或送医药以救疾病，或广收幼孩以免遗弃，或备棺硷几埋以免暴露”。[3]3751此次赈捐，虽然三番五次动员，但由于“富户田亦被淹，捐资未能踊跃”，捐输寥寥，劝捐两个多月后，虽有捐钱一万四千余串，但多未完缴。

当牛局。耕牛对于传统农业社会的重要性是不言而喻的。清人把保护耕牛看作是救灾的重要环节:‘有可耕之民，无可耕之具，饥馁何从得食，租税何从得有也?”①清代许多救荒书也都强调保护与借贷耕牛对救灾的重要性。陆曾禹《康济录》中列举当事之政二十，其中之一即为“贷牛种以急耕耘”，魏禧《救荒策》中先事之策有七，其中之一为重农，魏禧认为，赈贷牛种与兴屯田、修水利一样，皆是重农的具体内容。仪征水灾中，由于被水灾区无力养牛，灾民将耕牛贱卖宰杀，水退后又无力购买，致使田亩荒芜，因此，是年八月底，王检心遴选绅董，在北门外祈年观设当牛局“专当本境灾区之牛”，“捏冒贿嘱”者“牛只充公，原主保人重究”。到九月二十八日截止，收牛409只。次年二月，由当牛户缴本赎回。三月初四日，在所收之牛全数被赎完后撤局。

恤婴堂。因为水灾加重了溺女现象的严重，王检心依照无锡保婴局的规条，专门订立六条章程，道光二十九年正月，在南门内真武庙纺织局设立恤婴堂，遴选绅董张符瑞、帮办盛克昌等专司其事。恤婴堂赈恤的对象主要是孕妇、产妇和新生婴儿，若有“实在贫病奄奄，朝不谋夕，妇人怀孕足月，将次分娩，即将居住村庄、夫名、妇氏、现在子女数年岁、地保邻右姓名注册”，分产前、产后、产后一月、二月发给钱米。未生产前，给熟米一斗、钱二百文、青布一丈二尺、棉絮半斤，生产后，每月给熟米一斗、钱二百文。恤婴堂主要资金来自王检心的捐廉钱一百千文，幕友捐钱三十千文，计划恤婴200名。恤婴堂开办至是年闰四月麦熟之后结束，截至期满后，若婴儿父母“仍难支持，代送育婴堂收养”。[3] 3805

①中国第一历史档案馆藏:宫中朱批奏折，内政贩济，朝年贩济《清代灾贩档案专题史料》第26盘，第1348页。

收买蝻子局。由于水灾将低洼处所淹浸，道光二十八年冬天灾区又逢一冬无雪，次年春天，因为担心蝻子萌动，仪征县专门设局收买蝻子，民间若缴得蝻子一斗，给钱三百六十文。此举可以调动灾民的积极性，也可以防止出现飞蝻之患:老百姓“视此事为利薮，而不虑为畏途，众力奋兴，似不致有飞蝻之事”，另外也可以吸收尽量多的人参与防灾，搜挖蝻子“非特少壮丁男易于为力，即老弱幼稚亦无不能为”。[3] 3808

除此之外，一些常设的慈善机构，在此次救灾中也受到官府的重视，发挥了救灾职能。这些救灾机构具体来说有:

暂栖所。仪征县本来设有栖留所，但是年久荒废，此次赈灾中经捐资设屋，改名为暂栖所，收养“本境无依贫民及留易过往有病一时无处安身者，给予药饵口粮，病痊愿去者，给资听便”。因为担心大水之后有大疫“老病贫民及穷途孤客，贫病颠连，谅必更多”，此类人也可以由暂栖所收养。到十一月底，暂栖所收养贫民42人。[3] 3799 - 3800

慈幼堂。仪征县平时设有慈幼堂，每年冬天收养幼孩300名，另外有常年收受的恤孤义学幼童40名。道光二十八年冬天，因为堂内施田被淹无收，经费支细，由县里从盐义仓谷内拨谷四百石，用来充作经费。

普泽局。由于水灾导致地近水滨者经波浪冲击，多有棺木漂流。普泽局平时负责抬葬无力棺枢，掩埋暴露枯骨。此次赈灾中，普泽局董被批评以经费无出为理由，“虚应故事，名实不符，甚非为善之道”，[3] 3766经由赈局拨给二百千文经费，令绅董雇人周历灾区，检埋棺枢枯骨，不可违例火化，每五天具报一次。

总体来看，仪征水灾赈济既注意和加强发挥平时慈善机构、救灾机构的功能，又能根据救灾的具体特点，设立临时性救灾机构，选用绅士、民人等参与救灾管理，从而有助于提高救灾效率。不过，从中也可以看出，常设的救济机构由于缺乏官方经费的支持，多半经费短细，运作不良，说明清代社会保障体系远不够完善。

三 救灾章程

清人一直强调立法对救灾的重要性，所谓“救荒总期尽善，而立法不厌周i详” 。《周礼·大司徒》所列的荒政十二条长期以来被后世奉为救荒圭臬，其具体内容为散利、薄征、缓刑、弛力、舍禁、去几、告礼、杀哀、蕃乐、多昏、索鬼神、除盗贼。乾隆朝会典也列举荒政十二条，分别为救灾、拯饥、平粜、贷粟、

蠲赋、缓征、通商、劝输、严奏报之期、辨灾伤之等、兴土功、反流亡。乾隆会典列举的荒政十二条基本体现了清代中央政府救灾的主旨和基本的法律规章。此次水灾赈济中，王检心称其也严格按照荒政十二条来办赈，同时力求灵活变通:“事不师古则违法，事尽师古则违行”，[3] 3731比如把禁买灾民赈票视为“除盗贼”，把设局当牛视为“散利薄征”等。

除了会典、则例及省例等地方性法规关于救灾的规定之外，清代还有许多因地制宜、因时而设的灾赈章程。道光十一年，江苏水灾，江苏布政使林则徐曾经订立筹计章程，内容包括倡率劝捐以周贫乏，资送流民以免羁累，收养老病以免流徙，收养幼孩以免遗弃，劝谕业户以养农佃，硷葬尸棺以免暴露，多设粜厂以平市价，变通煮赈以资熟食，捐给絮袄以御寒冬，劝施籽种以便种植，禁止烧锅以裕谷食事，收养耕牛以备春耕等。道光二十八年，江苏省被水州县甚多，江苏省将此条款抄发被灾各州县，令“逐条确核仿办”。[3]3753除了逐一对照筹计章程办赈，仪征县还注重因地制宜，比如针对水灾后的瘟疫，捐资配送祛寒去湿丸，疏通交通要道，对被淹没的城厢内外道路，捐资租借搭盖盐厂工人木跳‘往来称便”，被灾地区男女婚嫁不免耽搁，女子“迁移露面”，会使“奸徒易起邪心，牙侩更生贪恋”，因此，鼓励和支持灾民迅速完婚，节俭办婚礼‘嫁衣等项，即以旧有之物，浆洗为之”[3] 3755“男家勿索妆奁，女家勿争财礼”，目的是维持地方风气‘既正人伦，又养廉耻”。[4] 3774

另外，十月份办理大赈之时，江苏省又将林则徐道光十一年订立的《查贩章程》刊发多本，交给查贩委员，《查赈章程》被称为“办赈篇规”，系林则徐针对当时办赈积弊所设立。林则徐认为，江苏官场积弊已久，以致“良民以灾为苦，书保豪棍以灾为幸，相率浮开冒领，习为生涯，稍不随愿，即倚众滋事，锢结成风，牢不可破”①，办赈过程中，“挨查户口之际最为紧要关键”，因此，林则徐“汇核各属所享，参以闻见”，订立查赈章程十条“刊刷颁行，共相遵守”。此十条分别为:官员吏役均须免其赔累以清办赈之源；各衙门陋规宜尽行裁革；书役地保宜责令委员严

①中国第一历史档案馆藏:宫中朱批奏折，内政贩济，朝年贩济《清代灾贩档案专题史料》第26盘，第1348页。

加约束；印委各员宜令互相稽查;应赈不应赈之人宜详细区别以防争论;严禁灾头以戢刁风;棚栖灾民宜附庄给赈以示体恤;闻赈归来宜明立限制以防重冒;领银易钱须择价善之区设法购运;赏票名目应严行革除。除了《查赈章程》外，道光二十八年，江苏省还新刊印了《查灾切要》，因其“切中时弊”，仪征县也交给委员随时翻阅。[3]3759

江苏省的救灾章程成为仪征水灾赈济的重要条文法规。除此之外，针对救灾的各个环节，仪征县还设定了多种临时性章程，如办理恤婴堂章程、收当更牛章程二十条(后来又续定章程六条)、散放义谷章程、捐恤户口章程等等。作为临时性救灾法规的救灾章程，主要因时制宜，针对某次救灾活动而制定，救灾章程是对中央法规的具体阐释和补充，体现了清代救灾立法的灵活性，从而能够更好地发挥救灾法规对救灾实践的指导作用和保障作用。

四 清代州县救灾机制的评价

（一）“一人政府”的鲜活体现

清代州县政府的职能非常具体而繁杂，但所有这些职能都只有州县官一人负责，其下属们大都只扮演着无关紧要的角色。瞿同祖先生因此将这一特点称为“一人政府”。救灾的主要环节，如报灾、勘灾、查赈、散赈等，都需要州县官进行细致的工作。州县官的能力、品质往往在很大程度上决定着救灾的成败。“荒祲出于天灾，补救则全资人力”。[1]卷110:418 王检心应该是一个颇为勤勉和有治理能力的官员。水灾发生后，他担心堤坝不坚，亲往督筑，书吏“止之曰:差催可矣”，但他坚持亲自前往督催，使得“民鼓舞奋兴，昼夜修理”，另外，他还亲自驾着小船，打捞尸体，发放席片馍饼，请求发放仓谷和正赈银两，数次发动劝捐，到城隍庙祈晴，施医施药，发放棉衣，从鼓励多婚、设立暂栖所、恤婴堂等多方面保护妇女、儿童、老弱残疾人等弱势群体。此外，王检心既能将上级的救灾政策执行下去，还注重因地制宜，灵活机动地制定救灾规章，并运用于救灾实践。他曾谈到，扬州知府曾经问他:“汝所享，吾皆能批。果能以一行之否?”他回答说:“已行方敢禀，未行不敢禀也。”[3] 3732 《真州救荒录》刊行的直接原因，是因为道光二十九年水灾依然严重，王检心是时已经离任仪征，因救荒者“多艳称余真州事，且索稿本传抄”，所以才编成刊行。这也说明其救灾经验在当时产生了一定的影响。王检心的救灾活动也得到了扬州府的赞赏，称其“能将荒政次第举行，可称循吏，定邀上考”。[3]37950由此来看，清代州县官中不乏秉公办事、殚精竭虑的贤能之员，他们对赈灾进程的良性运作发挥了积极的作用。

(二)层层监督体系下的州县救灾

清代救灾体系中，皇帝与督抚、州县等形成了逐级负责制度。雍正帝即言:“若督抚不得其人，朕之过也;有司不得其人，则督抚之过也。至地方百姓不能为之遂生复性，捍患御灾，则其过专在有司也。”[1]卷59:902 州县官处于知府、督抚的监督之下，无权做出重大的决策，几乎赈灾中所有事情都要向上级官员汇报，取得同意后才能进行处理。此外临时救灾官员与州县官也形成了严格的互相监督制度。仪征水灾赈济中，从查勘水灾，到请放仓谷，拨放和散放正赈银两，施放棉衣、药丸，收当耕牛，事事均需要请禀。仅正赈事宜，《真州救荒录》所收仪征县致扬州府和江苏布政司的禀文就有24件。层层监督的救灾体制是督促州县官办真的重要手段，若办灾不力，州县官会受到罚棒、降级调用、革职、革职永不叙用等不同程度的行政处罚。比如，以报灾为例，“州县官迟报逾限一月以内者，罚棒六月;逾限一月以外者，降一级调用;二月以外者，降二级调用;三月以外者，革职”。督抚司道府官以州县报到日为始，如有逾限者，照此例处分。以上规定“永着为例”。[1]卷288:366从另一方面来讲，层层监督的救灾体制使州县权力极小，而担负的责任却极大，这显然不能够调动地方官对救灾的主动性。从财政体制来看，清代州县存留制度拮据而僵死，不仅数额“奇廉”，而且不预留丝毫机动财力。[12] 312仪征救灾中，暂栖所、恤婴堂等临时救灾机构所需要银两皆由知县劝捐而来，没有相对的财政自主权，容易使州县救灾明知救灾贵速、却又只能陷入拘泥文法、无钱可赈的两难境遇。

(三)常规性与临时性相结合的救灾机制

从救灾人员、救灾机构、救灾章程来看，清代州县救灾机制常规性与临时性相结合的特点非常明显。临时性救灾人员、救灾机构的设立，体现了清代救灾因地制宜、因时制宜的灵活性。临时性救灾人员的派出，有助于克服基层官僚组织人员之不足，避免胥吏乡保从中擅权。由于临时救灾人员专门负责救灾，也可以使州县官有时间继续关注其他日常性事务。临时性救灾机构的设立，也有助于避免冗官冗费导致的人事和财政的负担。作为临时性救灾法规的救灾章程，主要因时制宜，针对某次救灾活动而制定，是对中央法规的具体阐释和补充，体现了清代救灾立法的灵活性，从而能够更好地发挥救灾法规对救灾实践的指导作用和保障作用。但是，受清代行政体系本身的制约，这样的救灾体制本身也充满种种弊病。从救灾立法及实施来看，有清一代，基本没有一部专门的常设的救灾条例或法典出现。也就是说，指导和规范国家与地方救灾活动的救灾法规大都需要从综合性法典、则例中找寻。此外，整个救灾程序的良性运转，需要各级救灾人员保持敬业精神和廉洁奉公的品质。就查赈委员而言，由于委员层次庞杂，素质参差，事实上会在很大程度上影响赈济的效果，导致对地方及民间的扰累。所谓“有治法尤贵有治人”，一旦荒政不得其人，则任何严章峻法不过如同一纸空文而已。

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转自《山西大学学报（哲学社会科学版）》第38卷第6期。返回搜狐，查看更多