摘要

改革开放后，中国从计划经济向市场经济转型，党的十四大提出了建立市场经济的目标。此后，生产要素自由流动、市场化程度提高，国企改革、国有土地出让制度、住房货币化改革等纷纷出台，由此，房地产市场快速发展，也演绎出了“土地财政”。伴随90年代末以来经济发展变迁和产业结构变革，中国区域经济发生重大变化，人口从农村流向城市，从中西部流向东部，从三四线城市流向一线城市或省会城市，持续的城镇化与人口流动带来大量的住房需求，带动房地产市场快速发展，房地产相关税收、土地出让收入持续高增。“土地财政”历经二十余年发展，已成为地方政府财政收入的重要来源之一，推动了中国城镇化进程，也产生了房价高企、地方产业结构转型不彻底等问题。

伴随我国经济中长期发展逻辑从房地产繁荣转向科技制造强国，坚持“房住不炒”、推动房地产市场平稳健康发展，2021年三季度以来，土地市场逐步降温，多地土地出让收入增速下行引发关注。本文对1998-2021年分省份土地出让收入排名变化特征进行解读，并进一步探讨土地财政未来向何处去。

2021年土地出让收入排名前十的省份：江苏（12789亿元）、浙江（10372亿元）、广东（7861亿元）、山东（7137亿元）、四川（4441亿元）、湖南（3603亿元）、上海（3528亿元）、湖北（3445亿元）、安徽（3243亿元）、福建（3193亿元）。

风险提示：部分省份2021年国有土地出让收入数据暂未披露，可能对排名产生一定影响

正文

一、1998-2021年分省份土地出让收入排名变化特征

随着房地产市场快速发展，我国土地出让收入快速上升。“土地财政”历经二十余年发展，已成为地方政府财政收入的重要来源之一。2009年全国土地出让收入规模为1.4万亿，相当于GDP的4.1%，2021年达到8.7万亿元，相当于GDP的7.6%，占比较2009年提高近1倍。从更广义的角度来看，“土地财政”包括土地使用权出让收入、房地产业相关税收等，是地方财政收入的重要来源之一。本文受限于数据可得性，主要探讨1998-2021年分省份土地出让收入变化的情况。

经济与财政是一体两面的关系，经济发展水平较高的省份土地财政规模一般较高。东部地区多数省份土地出让收入规模领跑全国。东部沿海省市经济发展水平较高，人口持续流入，房地产行业热度较高，土地市场较为活跃，需求旺盛。江苏省自2008年起基本稳居土地出让收入第一，1998-2008年也未出前四。浙江省自1998年以来土地出让收入规模始终位居全国前列，在互联网线上经济的带动下，浙江发展再添新动力、人口快速流入，2016年起浙江土地出让收入规模大幅提升并稳居全国前二。广东省作为我国经济发展的排头兵，1999年土地出让收入达全国规模的27%，2000年后土地出让收入排名始终位列前十，近年稳居前四。山东省土地出让收入自2002年后基本保持在前四。北京、上海受制于土地资源约束，溢价较高，且受到政策调控影响较大，历年土地出让收入排名存在一定波动。

得益于“中部崛起”区域战略实施，中部省份经济增长强劲，工业化、城镇化进程加快，基建、房地产的快速发展对土地资源需求较迫切，中部地区多数省份土地出让收入排名上升较快。河南、安徽、江西、湖北、湖南等中部省份近十年土地出让收入增长较快，其中安徽土地出让收入排名2003-2019年均位列前十，河南、湖北、湖南三省排名上升幅度较大，2021年分别位列第11、第8和第6名，较2009年提高3、7和14个名次。

西部地区省份土地出让收入情况差异较大。GDP水平较高的省份如四川省，土地出让收入规模较大，自2000年起排名稳居全国前十。贵州、广西两省区近年新型城镇化和基础设施建设布局加快，对供地节奏有一定的带动作用。这三个省区财政收入对土地出让收入依赖程度比较高。其他多数西部地区省份受制于经济发展水平，土地市场不够活跃，更依赖于转移支付而非土地出让收入。

东北地区省份历年土地出让收入排名相对靠后，辽宁在2008-2012年率先推动棚改形成“辽宁模式”，土地出让收入在此期间排名靠前。改革开放后东北地区由于传统经济结构转型升级任务较重、市场活力不足、人口流失比较严重，经济增速逐渐与东部沿海省份拉开差距。1998年以来，黑龙江、吉林土地出让收入规模相近，排名靠后，主要依靠哈尔滨、长春两个核心城市拉动，财政对土地出让收入的依赖程度不高。作为东北工业基地之一的辽宁，面对资源枯竭和体制转型的挑战，辽宁依靠沈阳、大连双城驱动经济，带动土地出让收入在1998-2007年排名位居前十。2008年起辽宁省大力开展棚户区改造的“高潮期”，“辽宁模式”下大规模棚改的实施提升经济发展潜力和土地使用权价值，同时棚改项目负债也主要依靠土地出让收入偿还。2010-2012年辽宁土地出让收入位居全国前四，财政收入对土地出让收入依赖程度高。2013年后，“新常态下”辽宁省经济增速下行、土地市场萎缩，土地出让收入排名由前十名一路下滑到第20名左右。

2021年土地出让收入排名前十的省市：江苏（12789亿元）、浙江（10372亿元）、广东（7861亿元）、山东（7137亿元）、四川（4441亿元）、湖南（3603亿元）、上海（3528亿元）、湖北（3445亿元）、安徽（3243亿元）、福建（3193亿元）。

二、我国地方政府“土地财政”的过往与未来

总体来看，“土地财政”在我国经济发展历程中发挥了积极的作用，也产生了一系列问题。土地财政补充了地方财力，推动了城镇化进程、形成了大量基础设施建设，但也间接推升了房价，以土地抵押、注资城投公司，间接推动了融资平台和政府债务。土地财政的实现依赖于房地产市场化改革，分税制和住房市场化改革都只是促成因素之一。政绩考核机制才是问题的关键，激励机制决定行为，引发了地方政府隐性债务和土地财政等连锁反应；如果没有分税制，只要存在GDP考核，仍会产生资金饥渴和不足。

第一，土地公有制和有偿使用制度是“土地财政”的基础。改革开放前土地使用采取单一无偿划拨方式。1988年《宪法》修正案中明确“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。随后《土地管理法》内容也进行相应调整。经过多年探索、试点，1998年修订的《土地管理法实施条例》正式明确了国有土地有偿使用制度的内容。2004年经营性用地招拍挂出让制度全面推行，土地使用权市场制度建设基本成型。

第二，分税制确实导致财政收入初次分配中地方收入占比低、支出占比高，但是经过转移支付的二次分配后地方占比大幅上升，而中央通过掌控一定财政资源加强宏观调控实现区域均衡是必要的。1994年分税制改革后，中央、地方财政初次分配收支情况对比发生根本性变化，财政初次分配中中央收入占比大于地方，地方财政初次分配中扩大的收支缺口由中央以转移支付的方式解决。分税制改革改变了财政包干制下中央财政困难的局面，解决了“两个比重（财政收入占GDP比重、中央财政收入占全国财政收入比重）下降”问题，提高中央宏观调控能力，是持续推进财税体制改革的重要一环。但分税制改革初期，中央和地方财权事权划分合理性欠缺，地方政府支出责任较重，中央对地方转移支付制度亟需完善，甚至出现“跑部钱进”情况。分税制改革后，土地出让收入全部划归地方，成为地方政府较为有力的财政收入来源。

第三，土地财政的实现依赖于房地产市场化改革，分税制只是促成因素之一。“房改”前，我国采用单一福利分房制度。1988年，深圳颁布《深圳经济特区住房制度改革方案》，在全国率先发起住房制度改革，提出“补贴提租、鼓励买房”，住房分配货币化进程由此开启。1998年，国务院出台《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，提出的各项政策包括提薪降息鼓励消费、完善住房供应体系、开展住房抵押贷款、放开住房二级市场、支持住房企业发展等核心内容，将我国住房建设与分配推向商品化与市场化。

第四，土地出让收入管理体制改革推动了“土地财政”进一步规范。2007年之前，土地出让收入先纳入预算外专户管理，再将扣除成本性支出后的余额缴入地方国库，纳入地方政府性基金预算管理。2007年土地出让收入管理制度改革后，全部土地出让收入缴入地方国库，纳入地方政府性基金预算，实行“收支两条线”管理，专款专用。2015年，新预算法将政府性基金预算正式纳入我国政府预算体系，土地出让收入预算编制和执行公开接受人大监督。2022年，原由自然资源部门负责的土地出让收入征收工作划归税务部门，土地出让收入征收环节进一步得到规范。

第五，政绩考核机制才是导致出现“土地财政”问题的关键，激励机制决定行为，引发了地方政府隐性债务和土地财政等连锁反应；如果没有分税制，只要存在GDP考核，仍会产生资金饥渴和不足。政绩考核机制在很大程度上决定了地方政府行为。我国在经济高速增长时期长期实施GDP目标考核机制，有利于调动地方政府发展经济的积极性，但是也带来了环境破坏、债务高企等一系列问题。即使没有分税制，GDP考核仍会导致地方政府的投资饥渴和资金饥渴，土地财政能够同时影响地方政府拉动投资、财政增收两个方面，更容易受到GDP目标考核压力下地方政府的青睐。

未来土地财政向何处去？要结合国家战略、经济产业结构转型及财税改革趋势综合判断。土地财政作为时代的产物也必将伴随时代的变迁而发生相应变化，共同富裕和高质量发展要求房地产繁荣的时代转向科技和制造强国的时代，对应的财政收入、支出结构都将发生变化。土地资源的有限性及人口增速下行也将从供需推动土地市场逐步下台阶，土地财政转型势在必行。未来，经济增速下行带来财政收入增速下行，支出刚性压力加大，且隐性筹资方式逐步被清理，地方财政收支形势更加紧张，未来土地财政的转型应在财税体制改革、产业结构转型重塑税基和财政结构、优化债务和支出结构、政策协调四大维度上发力。