摘要：通用航空业是国家战略性新兴产业体系，是民航“两翼齐飞”的重要组成部分。“十三五”期间，国内各省市纷纷布局通航产业，成为推动行业发展的关键力量。本文立足陕西省通航产业发展实际，从陕西通航产业面临的发展问题出发，重点选取三个在国内具有重要影响力和典型意义的省份进行案例分析，提炼省域通航产业发展的关键要素，分析产业发展的演变过程，据此提出陕西通航产业发展的政策建议，以期为行业政府及国内其他省市发展通航产业提供参考。

一、陕西省通航产业发展现状及问题

截止2020年，陕西省现有通用及小型运输航空公司16家，取证通用机场数量7个（含2个A类通用机场，5个B类通用机场），在建及开展前期工作通用机场10余个。拥有通航产业园3家，其中阎良航空基地、西安航天基地依托蒲城、航天通用机场，已形成通航研发、制造、运营、维护一体化发展体系，成为区域通航产业集聚中心。此外，中国国际通用航空大会（西安航展）是经国务院批准的中国通用航空界规格最高、规模最大的专业化、国际性展会，自2009年起已成功举办五届，共计吸引上百万观众参加，成为陕西宣传通航发展政策、展示区域形象、加强招商引资、推动企业交流的重要平台和窗口。

总体上看，依托通用机场的建设推进，陕西省通航基础设施与产业发展形成了齐头并进、相互支撑、融合发展格局，但是也存在三方面问题：

1.通航发展缺乏统筹规划，发展机制有待完善。省内通用机场目前仍处于各地单独规划建设状态，缺乏全省一体化布局和网络化发展的统筹推进机制，干线、支线、通用机场间的资源难以得到有效协同配置。

2.地方财政支撑不足，机场建设较为缓慢。通用机场建设以县级政府为主力，各地政府财政压力较大，无力承担本地区通用机场投资，机场建设项目因缺乏资金支持而推进缓慢。

3.通航产业规模较小，带动作用不明显。陕西省通航产业发展仍处于初始阶段，通航产品供给及市场需求开发不足，消费氛围及消费习惯尚未形成，通航发展活力有待激活。

二、重点省份通航产业发展案例分析

围绕制约陕西省通航产业发展的关键问题，本文重点选取了四川、山西、浙江三家在国内具有重要影响力、典型代表性且与陕西存在一定关联性的省份进行案例分析，从各省的通航发展历程出发，聚焦产业发展规划、运作模式、市场主体发展情况，对比、分析、总结各省产业发展经验。

（一）各省通航产业发展历程

1.四川省通航产业发展历程

四川省是国内低空空域协同管理试点省份，构建了由省级人民政府牵头、军民航空管部门主导、社会力量参与的军民融合管理新模式，低空空域协同管理改革试点成效显著，在行业内取得了较好的影响力，是国内通航发展的先行省份，产业发展历程如下（表2-1）：

表2-1 四川省通航发展历程

时间

关键事件

2017年3月

制定了《全省通用机场建设规划》。

2017年11月

省委改革办深入调研四川通用航空产业，提出将通用航空打造为四川下一个万亿产业。

2017年12月

获批国家首个低空空域协同管理试点省份

2018年2月

组建成立四川省低空空域协同管理委员会办公室。

2018年12月

正式发布四川省低空空域协同管理试点首批空域，发布低空空域运行规则，实施安全首飞。

2019年3月

四川省目视飞行航图正式启用。

2019年5月

四川省政府与国家体育总局签署共建体育强省战略合作框架协议。

2019年7月

印发《四川省通用航空产业发展规划(2019—2025年)》。

2019年10月

四川低空试点第二阶段空域“川协5号空域”通过开航前检查。

2019年11月

自贡市获批全国范围内空域面积最大、高度最高的“川协5号”空域，并首次实现大型工业级无人机与有人机的同场飞行，成为四川省第二批低空空域协同管理试点。

2020年1月

四川通用航空产业技术创新联盟成立。

2020年6月

四川省十三届人大常委会第十九次会议第一次全体会议，听取了《四川省通用航空促进条例(草案)》的说明。

2020年7月

四川省十三届人大常委会第二十次会议再次研究《四川省通用航空促进条例（草案）》修改情况。

2.山西省通航产业发展历程

山西省是国家通用航空业发展示范省，2019年获批以来，山西省将“建设通航强省”作为重要战略发展举措，产业发展迅速，在行业内取得了一定的影响力，产业发展历程如下（表2-2）：

表2-2 山西省通航发展历程

时间

关键事件

2018年6月

发布《山西省通用机场布局规划(2018—2030年)。

2018年10月

发布《山西省通用航空业发展规划(2018-2035年)》。

2018年12月

组建山西通用航空集团有限公司。

2019年1月

获批国家通用航空业发展示范省。

2019年4月

山西通用航空首飞，全省域4条短途运输航线和3个低空旅游项目同步开始飞行。

2019年9月

民航华北地区管理局向山西省大同轻型飞机制造有限公司颁发了C42E轻型运动飞机生产许可证，成为山西省飞机制造工厂获得的第一个生产许可证。

2019年10月

2019尧城（太原）国际通用航空飞行大会成功举办。

2019年11月

国内首条省会间短途运输航线在太原和石家庄之间顺利开航。

2019年12月

山西首家航空航天学院、航空航天研究院落户太原理工大学。

2020年9月

举办2020尧城（太原）国际通用航空飞行大会。

2021年1月

山西省通用航空联盟成立。

3.浙江省通航产业发展历程

浙江省民营经济活力较强，通航产业发展势头良好，形成了通航+影视、通航+短运、通航+制造等一批在国内比较有代表性的通航业态，涌现了横店、建德、万丰等一批通航特色发展模式，产业发展历程如下（表2-3）：

表2-3 浙江省通航发展历程

时间

关键事件

2015年9月

发布《浙江省通用机场发展规划》。

2017年2月

发改委印发《2017-2018年浙江省通用机场建设推进计划》，重点推进17个通用机场项目目标。

2017年7月

出台《关于加快通用航空业发展的实施意见》，就构建通用机场网络、培育通用航空市场、壮大通用航空产业等事项提出指导意见。

2018年3月

印发实施《关于加快推进2018－2019年通用机场重点项目建设的通知》。

2020年3月

印发《浙江省通用机场布局规划（2020-2035年）（修编）》。

2020年7月

浙江省发布关于2020年度加快推进通用机场重点项目建设的通知，深入实施《浙江省通用机场布局规划（2020-2035年）（修编）》。

2021年3月

修订《浙江省交通运输发展专项资金管理办法》，明确对通用机场建设、运营及短途运输的补助标准

（二）案例共性分析

从上述三个省份的通航产业发展案例来看，共同呈现以下几个特点：

1.高度重视产业发展。山西省委、省政府高度重视通用航空业发展，主要领导亲自推动产业布局发展，全省各级单位围绕“建设通用航空强省”目标，出台多项举措，通常产业发展迈出坚实步伐。四川省由省政府牵头，联合西部战区，大力推动低空空域协同运行试点，不断总结试点经验，全国率先出台首部通用航空的地方性法规，以立法的形式明确通航产业发展。浙江省在通用机场规划部署、投资建设方面不余遗力，不仅制定机场布局规划，而且明确具体投资数额，定期对规划目标进行督导落实。出台专项资金管理办法，对通用机场建设、运营进行补贴。

2.加强产业统筹规划。三个省份均比较重视顶层设计，制定了完善的通用机场布局规划和产业发展规划或实施意见，明确了产业发展目标及实施路径，实现了全省通航产业发展的统筹规划、一体推进，为产业发展奠定了坚实的基础。

3.推动机场布局建设。通用机场作为产业链的中游基础平台设施，具有承上启下的重要作用，是支撑产业发展的关键环节。可以看出，各省普遍重视通用机场布局发展，将其作为通航产业发展的重要支撑以及产业资源的重要聚集地，带动通航制造、旅游、娱乐等各项业务发展。同时注重发挥已有支线机场作用，山西、浙江省均明确提出推动支线机场与通用机场协同互补，充分发挥已有支线机场的资源效能，推动通航产业快速发展。

4.重视产业发展主体。三个省份均具有明确的通航运作主体，山西省与中航工业合资组建山西通航发展集团，四川省川航集团与五粮液组建四川通航集团，浙江省机场集团成立浙江省通用航空产业发展有限公司，定位都是省级通航产业发展运作平台，负责统筹全省通航产业发展。三个省份普遍注重内外结合做强产业主体，一方面扶持本土龙头企业做大做强，另一方面营造良好发展环境，吸引通航企业落地，借助外力实现产业快速发展。

5.布局全产业链发展。三个省份均选择通航产业全产业链发展，系统性布局通航研发、设计、制造、运营等产业链各个环节。同时，结合自身实际，选准着力点，注重发挥比较优势，巩固增强产业发展优势。

（三）差异性分析

三个省份在产业基础、资源禀赋、经济基础等方面存在着明显的不同，在三个省份的产业发展路径的选择上也表现出了较大的差异性：

四川省依托低空空域协同运行试点，聚焦推动低空空域开放，形成的良好产业发展环境，集聚通航制造、通用机场、通航公司、无人机等产业发展资源，带动产业整体快速发展，逐步发展成为全国通航发展标杆。在产业的选择上，重注发挥四川省在通航产业上比较优势，以无人机为抓手，将无人机产业定位为航空产业持续增长的新动能，加快培育无人机产业，打造无人机全产业链发展体系。

山西省通航产业基础相对薄弱，经济发展面临转型升级挑战，但行政推动力度最大，将通航产业作为重点培育的战略性新兴产业，举全省之力，组建全省通航产业发展平台，整合省内产业资源，以旅游业为突破点，开通短途运输以及低空旅游航线，快速打开产业发展局面。同时，注重吸引外部资源弥补自身不足，积极与央企及专业院校智库合作，引入外部通航产业落地项目，逐步补齐通航产业发展短板。

浙江省经济实力雄厚，民营企业实力强劲，产业资源整合能力较强，在产业发展方面，呈现出国企与民企齐头并进的通航发展局面。依托长三角地区经济优势以及民营企业资源优势，浙江省聚焦通用机场建设以及产业并购整合，通过消化吸收国际通航先进制造技术，推动通用机场与制造、旅游、影视等产业融合发展，打造各具特色、协同互补的航空小镇，推动通航产业链上下游一体化发展。

（四）案例总结

总结三个省份在通航产业发展上取得的成就，从省域通航产业发展结构要素的角度出发，基于各省的共性及差异性分析，本文提炼出推动省域通航产业发展的关键要素如下：

1.政策资源。政策资源对于各省的通航发展是加分项，政策资源的推动带来了一定的先试先行优势，容易在行业形成示范效应，四川以及山西省均显著受益于通航发展试点政策。但政策资源并非决定性变量，从浙江通航发展来看，对试点政策的依赖性并不强，更多依靠的是有为政府和充满活力的市场主体。

2.有为政府。政府在产业发展过程中起着至关重要的作用，政府的重视程度直接影响到通航产业发展规划的制定以及各项补贴政策的出台，直接影响作用于通航基础设施及市场主体，是产业发展初期推动省域通航发展的关键性力量，这点在山西省案例上表现得较为明显。

3.基础设施（通用机场）。通用机场是产业上下游发展的衔接主体，也是政府推动通航产业发展的重要抓手，通航制造、运营等各项业务均离不开通用机场的有效支持。通用机场网络的搭建将进一步推动通航产业想着更大规模、更广范围发展。

4.市场主体（通航企业）。产业链上的各个通航企业是开拓业务、整合资源、创造价值的最终力量。有为政府以及基础设施最终都是服务于通航企业，通过通航企业主体的发展壮大带动产业的逐步发展。

从推动省域通航产业发展的作用效果来看，可将政策资源归结为外生性因素，政府、基础设施、市场主体归结为内生性因素（图2-1）。

图2-1 省域通航产业发展关键要素模型

从各因素间的关系及其演变来看，某一阶段推动省域通航产业发展的力量并非是一成不变的，而是动态变化的。在产业发展初期，省级单位要积极申请并注重利用好政策资源，充分发挥政府主导作用，推动基础设施建设，大力培育市场主体。而在产业发展具备一定基础后，则要在保持原有政策的基础上，进一步注重培育市场主体，激发市场创新活力，依靠市场驱动、消费拉动带动产业整体发展。

图2-2 省域通航产业发展演变过程

三、陕西省通航产业发展政策建议

基于案例研究结论，结合陕西省通航产业发展基础及资源禀赋，对陕西省通航产业发展建议如下：

（一）加强通航产业发展组织领导

1.建立陕西通用航空产业发展领导协调机制。

由省级部门牵头，行业政府及通航市场主体等单位参与，统筹全省通用航空产业发展，定期召开工作协调会，研究解决通航产业发展过程中的重大问题。

2.出台陕西通航产业发展规划和实施意见

研究制定陕西通航产业发展规划，明确陕西通用机场布局规划和产业发展目标路径，逐年进行分解落实。出台陕西通航产业发展实施意见，明确相关支持政策，推动规划有效落实。

（二）加大通用机场建设专项资金支持

鉴于通用机场建设主体主要为县级政府，地方政府财政实力有限，存在建设资金不足的实际困难，建议根据财政事权划分，明确各级政府对省内通用机场等航空基础设施领域的投资补助额度。参考浙江省资金补贴办法，制定出台陕西通航专项资金支持政策。

（三）积极培育通航市场主体

1.打造通航产业发展龙头企业

发挥陕西航空产业资源优势，在通航制造、运营以及无人机技术领域打造多个龙头企业，培育一批重点通航科技企业，推进通航企业资本上市。通过市场化运作、专业化运营、资本化发展，推动陕西通航产业快速发展。

2.探索组建陕西通航产业发展基金

建议省政府牵头，省内航空领域重点企业参与，共同组建通航产业发展投资基金，围绕通航产业链，引导社会资本投资通用机场、无人机研发等重点项目，培育壮大陕西通航产业，增强陕西通航产业发展实力。

（四）积极开展通航产业发展试点项目

根据民航局与陕西省合作协议，民航局支持陕西通用航空企业在医疗救援、短途运输、通航全域旅游、无人机物流配送、应急救援等服务民生领域开展试点。建议尽快开展试点项目，对申请开展省内短途运输、医疗救援航线的试点通用机场运营单位和通航企业给予政策支持和资金补贴，促进提升市场供给质量，激发市场消费活力。

四、结论与展望

本文从陕西省通航发展面临的问题出发，通过分析国内其他省份通航发展历程，总结通航产业发展的共性与差异性，提炼影响通航产业发展的关键要素，并据此提出陕西通航发展的政策建议。本文的贡献在于提出省域通航产业发展的因素模型及潜在演变机理，研究结果具有一定的普遍性，不仅可为陕西省制定通航产业发展政策提供一定参考，也可为行业政府研究观察省域通航产业发展及制定产业扶持政策提供一定借鉴。需指出的是，由于样本数量的偏少且案例素材大都来源于网络，本文在研究过程的严谨性上可能还存在一定不足。另外国内通航产业整体处于起步期，产业研究的时间跨度相对较短，对于产业发展过程中的关键驱动变量及演变机理的深入探究是未来研究的一个重要方向。（作者：杨毅）