餐饮油烟污染监管主体早已明确？

四川省通江县环保局 刘永涛 吴洪

8月15日的中国环境报法治版刊登了《餐饮油烟污染监管主体到底是谁？》一文，反映某市生态环境部门同市城市管理部门在移交餐饮油烟污染的行政处罚权这项工作时的艰难，最后某市城市管理部门虽然同意承接这项工作，但同时提出诸多附加条件。

作者单位：四川省通江县环保局

笔者认为，某市城市管理部门提出的这些条件既缺乏法律及政策依据，同时也给今后的工作设置了不必要的障碍。笔者在基层生态环境部门管理餐饮服务行业长达近20年，也亲自办理了同县城市管理部门在移交餐饮油烟污染的行政处罚相对集中方面的交接工作，结合基层实际，谈谈自己的观点，仅供大家参考。

No.1

餐饮业产生油烟污染谁来处罚？

《大气污染防治法》第一百一十八条规定，违反本法规定，排放油烟的餐饮服务业经营者未安装油烟净化设施、不正常使用油烟净化设施或者未采取其他油烟净化措施，超过排放标准排放油烟的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正，处五千元以上五万元以下的罚款；拒不改正的，责令停业整治。

根据以上规定，从事餐饮服务业经营者违反了《大气污染防治法》的相关规定，则由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正违法行为，处以罚款。

No.2

县级以上地方人民政府确定的监督管理部门是谁？

《行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。

本条是对一个行政机关行使其他行政机关的行政处罚权的规定，即相对集中行政处罚权制度。

为了积极、稳妥地实施好《行政处罚法》的这一规定，国务院先后下发《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（国发〔1996〕13号）和《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）等文件，并授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。进一步明确提出了开展相对集中行政处罚权工作的具体原则、要求和程序。这些配套制度，是地方开展相对集中行政处罚权工作的重要依据。

国务院（国发〔2002〕17号）文件同时要求，各省、自治区、直辖市人民政府在城市管理领域可以集中行政处罚权的范围中，将环境保护管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权列入其中。

2015年12月24日，中共中央、国务院正式发布《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（以下简称《意见》），明确城市管理部门实施相对集中行政处罚权制度，对城市管理部门的职责、设置机构、综合执法都作出了明确的规定，并要求各地应科学划分城市管理部门与相关行政主管部门的工作职责，有关管理和执法职责划转城市管理部门后，原主管部门不再行使。

《意见》同时规定推进综合执法在环境保护管理方面具体范围是：社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等的行政处罚权。

为了规范城市管理执法工作，2017年1月24日，住房和城乡建设部颁布的《城市管理执法办法》（第34号部长令）第四条第三款规定，城市、县人民政府城市管理执法主管部门负责本行政区域内的城市管理执法工作。该办法第二十七条规定，城市管理执法人员开展执法活动，可以依法采取以下措施：（一）以勘验、拍照、录音、摄像等方式进行现场取证；（二）在现场设置警示标志；（三）询问案件当事人、证人等；（四）查阅、调取、复制有关文件资料等;（五）法律、法规规定的其他措施；

该办法第二十八条还规定，城市管理执法主管部门应当依法、全面、客观收集相关证据，规范建立城市管理执法档案并完整保存。

法定职责必须为。根据以上规定，笔者认为，《大气污染防治法》第一百一十八条中规定的“县级以上地方人民政府确定的监督管理部门”就是各级城市管理执法主管部门，也就是文章中所指的城市管理部门。所以，不管是责令餐饮服务业经营者改正违法行为，还是对其处以罚款，以及在执法时的取证工作，均是各级城市管理执法主管部门的法定职责。

No.3

餐饮业的行业主管部门应当是谁？

2014年9月22日，商务部与国家发展改革委共同颁布的《餐饮业经营管理办法（试行）》（以下简称《办法》）第三条规定，商务部负责全国餐饮行业管理工作，制定行业规划、政策和标准，开展行业统计，规范行业秩序。地方各级人民政府商务主管部门负责本行政区域内餐饮业行业管理工作。

也就是说，地方各级人民政府商务主管部门就是餐饮业的行业主管部门，而并非生态环境主管部门。

No.4

生态环境部门在餐饮行业管理方面的主要职责是什么？

《大气污染防治法》第五条规定，县级以上人民政府生态环境主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。

本条是关于大气环境监督管理体制的规定。目前我国环境监督管理体制采取的是，统一监督管理与分级分部门监督管理相结合；统管部门与分管部门的执法地位平等的管理体制。

对此，笔者认为，这里的“统一监督管理”主要体现在方针、政策、法律、法规和标准等的统一上，不能另出多门，各行其是，具体工作由各部门按职能监管。也就是说，生态环境部门对餐饮行业实施管理的主要职责是“统一监督管理”。而其他有关部门（如城市管理部门）对餐饮业具体实施监督管理，包括责令餐饮行业当事人改正违法行为以及行政处罚等工作。

No.5

生态环境部门如何同城市管理部门加强配合？

根据中共中央国务院在城市管理相对集中行政处罚权工作的有关精神，近年来，各地市、县（区）均以政府或人大的名义出台了当地开展城市管理相对集中行政处罚权实施办法，并报省人民政府批准后实施。

各地出台的这些办法中也同时规定，城市管理部门在查处行政违法案件时，需要了解有关事项、查询相关资料或作技术鉴定的，有关部门应当配合。

笔者认为，在执法中，对于餐饮业中的油烟超标污染问题，当地生态环境部门具备监测条件的，可以进行现场监测确定是否超标。不具备监测条件的，且餐饮业也未安装油烟净化设施的，生态环境部门则通过书面函告城市管理部门可按照《饮食业油烟排放标准》（GB18483-2001）中的规定，其油烟作为无组织排放视同超标进行处理。

根据《城市管理执法办法》（第34号部长令）第二十四条规定，城市管理执法需要实施鉴定、检验、检测的，城市管理执法主管部门可以开展鉴定、检验、检测，或者按照有关规定委托第三方实施。对此，城市管理部门也可自行检测或按照有关规定委托第三方检测。

对于群众向生态环境部门举报餐饮业的油烟污染问题，当地生态环境部门则将信访投诉书面移交城市管理部门处理。

2

餐饮油烟污染监管主体早已明确是生态环境主管部门！

扬州大学城市管理研究中心主任王毅

（本文作者王毅是扬州大学城市管理研究中心主任、法学院教授，兼任住房和城乡建设部专家）

发布于《王毅城管》公众号（wycg6011）

近日，看到《中国环境报》今年8月29日刊登的四川省通江县环保局刘永涛、吴洪撰写的“餐饮油烟污染监管主体早已明确？”一文，感到很有必要“正本清源”，进一步明确：餐饮油烟污染监管主体是生态环境主管部门！

之所以说餐饮油烟污染监管主体是生态环境部门，是因为从以下五个方面来看，生态环境主管部门是餐饮油烟污染监管主体早已由法律作出规定，毋庸置疑。

01

一、我国现行法律关于大气污染监管主体的规定

（一）《中华人民共和国环境保护法》相关规定

1.《中华人民共和国环境保护法》第二条规定：“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”据此，餐饮油烟污染属于大气污染范围，应当由《中华人民共和国环境保护法》调整，也就是属于生态环境部门管理范围。

2.《中华人民共和国环境保护法》第十条规定“ 国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”作为我国环保领域最重要的“基本法”，已明确环境保护主管部门（今为生态环境主管部门）是包括大气污染（含餐饮油烟）在内的监管主体。

（二）《中华人民共和国大气污染防治法》相关规定

1.《中华人民共和国大气污染防治法》第五条第一款规定“县级以上人民政府生态环境主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。”本条中的“统一”从汉语词义解释来说，就是“整体的、一致的”意思。引申到本条款的法意就是由政府生态环境主管部门对所辖区域的大气污染防治实施“整体的、全部的、一致的”监督管理。由此可见，《中华人民共和国大气污染防治法》第五条对谁是大气污染（包括餐饮油烟污染）监管主体早已作出规定。

2.《中华人民共和国大气污染防治法》第五条第二款规定：“县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。”值得注意的是，本款中所说的“政府其他有关部门”，是指国家法律、法规规定的对大气污染防治负有实施监督管理责任的“政府其他有关部门”，而非负有法定职责的部门。目前，我们还没有查到由城市管理综合行政执法部门对大气污染防治实施监督管理的法律法规的规定。

02

二、中共中央（2015）37号文件关于集中行政处罚权的规定

该文件规定：“（七）推进综合执法。重点在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法。具体范围是：住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权；环境保护管理方面社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等的行政处罚权。”

本文件规定实施综合执法部门集中的是相关领域的“行政处罚权”，而不是集中的管理权。行政处罚权则是指国家赋予一定行政机关对违反行政管理秩序的行为，依法实施处罚的权利。处罚权的集中虽然与管理权分离，但由于行政处罚权是管理权中的一项权利，是整个管理链条中的末端，所以，管理权中的行政许可，行政审批，行政检查，监督管理等这些管理权利仍然还留在原来自然资源局、生态环境局，市场监管局等这些部门。因此，城管综合执法机关应当是专司行政处罚权的行政执法机关，而不是餐饮油烟污染监督管理的机关和主体。

03

三、国家机构改革方案关于“统一负责生态环境监测和执法工作规定”

国家机构改革方案相关规定：“（二十五）组建生态环境部。保护环境是我国的基本国策，要像对待生命一样对待生态环境，实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式，着力解决突出环境问题。为整合分散的生态环境保护职责，统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责，加强环境污染治理，保障国家生态安全，建设美丽中国，将环境保护部的职责，国家发展和改革委员会的应对气候变化和减排职责，国土资源部的监督防止地下水污染职责，水利部的编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责，农业部的监督指导农业面源污染治理职责，国家海洋局的海洋环境保护职责，国务院南水北调工程建设委员会办公室的南水北调工程项目区环境保护职责整合，组建生态环境部，作为国务院组成部门。生态环境部对外保留国家核安全局牌子。”

“主要职责是，拟订并组织实施生态环境政策、规划和标准，统一负责生态环境监测和执法工作，监督管理污染防治、核与辐射安全，组织开展中央环境保护督察等。”

由此可见，国家机构改革方案明确规定由生态环境主管部门“统一负责生态环境监测和执法工作。”据此，在环境保护职能整合方面，《生态环境部职能配置、内设机构和人员编制规定》也明确规定“生态环境部要统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责，切实履行监管责任”。这说明：生态环境主管部门不但是餐饮油烟污染监管主体，而且是生态环境执法主体。

04

四、确立生态环境主管部门是餐饮油烟污染监管主体，符合职权法定原则

按照行政法职权法定原则，依据《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》相关规定，确立生态环境主管部门是餐饮油烟污染监管主体，符合职权法定原则。而刘永涛、吴洪撰写的“餐饮油烟污染监管主体早已明确？”一文中说各地城管综合执法部门是餐饮油烟污染监管主体，不能成立，没有法律依据，违背职权法定原则。

05

五、应当将城管执法部门已经集中的餐饮油烟污染的行政处罚权交还给生态环境主管部门

现在，城管执法体制改革后，各地生态环境主管部门噪声、油烟行政处罚权划转至城管部门后，由于行政许可（登记备案）、行政指导、行政管理、行政监督、技术认定（技术监测）等工作在环保部门，而生态环境主管部门片面地认为行政许可（登记备案）、行政指导、行政管理、行政监督、职责也随着行政处罚权的划转而转移到城管执法部门，因此，生态环境主管部门履职意愿大幅降低，其登记备案、行政指导、行政检查、监测监管职能基本放弃，对城管部门的执法工作采取隔岸观火的态度，任其孤军奋战、单打独斗，管理与执法严重脱节，未能形成合力，造成“源头治理缺位、末端以罚代管”的尴尬局面，改革后执法效能非但未能提升反而大幅下降，与改革初衷相悖，未能实现预期效果，噪声、油烟行政处罚权划转后违法行为未得到有效遏制。查其原因，主要是：

1.处罚权划转到城管执法部门后行政管理断链、职能边界划分不清，极易出现两部门相互脱节、相互推诿等现象，实践中的表现就是生态环境部门本应继续履行的监管职责大为松弛 ，力度大为下降，造成城管部门单打独斗的尴尬局面，造成执法效能低下。

2.划转的相关环保职能专业性较强，环保的行政处罚的一个重大的特点就是需要专业知识和技术鉴定才能认定，如认定噪音超标、空气污染等，需要相关专业的执法人员所能运作，如由非相关专业执法人员执法，极易出现执法效率低下的现象，实践中的表现就是生态环境部门技术检测部门长期推诿不肯鉴定，结果造成大量案件因取证问题不能立案查处，因此，由非环保专业人员执法只能是低效率、低水平的执法。

综上所述，针对餐饮油烟污染行政处罚权划转到城管执法部门后，几乎无法改变的餐饮油烟污染严重形势，因此，作者认为：现在城管综合行政执法已经不适合继续行使对餐饮油烟污染的行政处罚权。因此，依据《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》相关法律规定、依据《国家机构改革方案》相关规定、按照职权法定原则和对餐饮油烟污染执法的实践需要，应当将城管执法部门已经集中的餐饮油烟污染的行政处罚权交还给生态环境主管部门。

网友留言截图（一）

源于《生态环境执法实务》公众号

网友留言截图（二）

源于《王毅城管》公众号（wycg6011）

综合编辑：VOCs前沿

编辑 | VOCs前沿公众号（ID：vocs99）（转载注明）

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