近年来，非法集资案件呈上升趋势，其犯罪手段也不断翻新，涉及金额高、涉及面广，严重影响了社会经济和金融秩序，损害了广大人民群众的根本利益。以维稳为宗旨，以追缴财产最大限度挽回受害人损失为目标的绩效评价机制，导致在案件处理中，对犯罪分子的刑事责任追究不是最重要的，而地方政府的意志，实质性地影响着对非法集资案件的定性与司法介入。为便于后续研究，笔者以一起跨区域的涉嫌非法集资案件的处置过程为样本展开探讨。

一、对于非法集资案件涉及资产较多，资产处置上存在以下问题及缺陷：

（一）涉及资产较多处置问题复杂，如何变现？

“跑路”的嫌疑人虽然在短期被抓，政府部门就具体案件进行登记统计“损失”，然后让债权人回家等待处理结果，但在数年之后拖而不决，无法兑现，债权人在观望一段时间后，出现因“承诺无法兑现”而频发上访事件。众多非法集资案件事后处理情况显示，在案件爆发初期，政府快速处置平息事态，但在集资人被公安机关“释放”后，却缺乏后续的有效处置措施，一旦集资者们自恃不必偿还债务，新的社会风险就会加速累积，自然又会带来新的风险和社会矛盾。

以曾某某案为例：信阳某投资有限公司截止目前的资产有：1、某小区7号楼门面房共2000平方，该门面为大产权，但是房产证还没有办下来。价值4000万元左右。2、某县铁矿有限责任公司名下的铁矿，矿区面积为：0.3594平方公里。(该矿手续为河南省国土资源厅办理，开采期限：2011年至2018年。法人：伍某某，占3％的股份，股东：杨某某，占97％的股份，实际两人都是挂名，该矿主要拥有者为赢冠公司。该矿当时投资6000余万元，现价值3.7亿)。3、剩下就是该公司贷款出去的资金，大概有1亿元左右，截至到今年5月份收回来1000余万的现金，还有2000佘万元的房产和酒，还剩下7000余万元。2015年金某某用某小区7号楼2000平米的门面房抵押给了该公司，签订的有《房屋抵债协议》。

（二）处非机制难以适应形势

现在的处非机制在中央层面是银监会牵头，地方层面是政府金融办牵头，的确曾经发挥很大作用，但是现在越来越力不从心了。且不说地方金融办人员少力量弱难以承担牵头责任，就算人多也于法于理不合。现阶段的非法集资处置与其说是金融问题，其实更主要是法律问题和稳定问题，办案处置中遇到的问题也主要是这两个方面，让一个金融部门，甚至一个非专业的金融协调部门来协调法律问题和维稳问题，必然缺乏法理基础和制度支撑，所以各地办案中普遍感觉处非机制运行不畅，支持不力，协调困难处置缓慢。实际上，个人觉得，复杂的社会问题处置的确离不开党委政府的牵头协调，但是似乎政法委牵头更合适一些，毕竟法律问题和维稳都是在政法委领导下的。

（三）目前关于处理非法集资资产的法律规定不完善

非法集资资产变现，发还其实类似于一个特殊的破产程序，但是当前的法律没有相应的制度安排，谁来管理，谁来变现，谁来发还，都缺乏制度性安排，有的是政府牵头处置，有的是公安机关处置，有的是法院发还，还有大量的各部门都在推，都不愿去处置，资产就在损耗，进展也很慢。实际上，现在的处非流程作为一个政策性文件，已经无法满足依法治国大背景下的法制需要，各部门普遍感到无法可依，也就难以担当，处置迟迟难以启动，即使启动也效率不高。追缴财产、责令退赔在刑事判决执行中的落实我国法律规定，被判处罚金的罪犯，期满不缴纳的，由法院强制缴纳; 没收财产的判决由法院执行，必要时可以会同公安机关执行。即生效判决中附加刑的执行，原则上由法院负责。对于公安机关查封、扣押、冻结的财物及其孳息的处理，我国《刑事诉讼法》第三编“审判”第234条规定，公安机关应当妥善保管，以供核查，并制作清单，随案移送，任何单位和个人不得挪用或者自行处理; 法院作出的判决应当对查封、扣押、冻结的财物及其孳息作出处理;判决生效以后，应当根据判决的规定进行处理，除依法返还被害人的以外，一律上缴国库。根据体系解释的原则，第234条规定的内容不属于“执行”的范畴，而属于“审判”环节中对公安机关暂扣财物的实体权利处分，但应由谁具体负责，未予明确。

实践中，法院一般会在刑事判决书中载明： 扣押在公安机关的财物由扣押机关发还被害人，其余赃款继续予以追缴；或者扣押的涉案财物以及被告人退出的违法所得，由扣押机关依法处理，对被告人的违法所得，继续予以追缴或者责令退赔。也有的法院判决书会载明：责令被告人退赔被害人尚未返还的投资款；责令被告人对各被害人的经济损失承担退赔责任。如何执行落实上述裁判内容？公安机关认为，根据我国《刑事诉讼法》规定，公安机关的职责范围限于妥善保管查封、扣押、冻结的涉案财物，并在案件移送检察院提起公诉时，制作详细的清单随案移送。至于对涉案财物的处理，属于法院执行生效判决的范畴，我国与公安机关的职责履行无关。法院则认为，刑事判决书中既然对公安机关扣押的财物作出由其返还受害人，并负责继续追缴被告人违法所得的处理决定，公安机关应当根据判决书的判决要求履行其职责。对于追缴财产和责令退赔是否属于法院执行的职责范畴，我国《刑事诉讼法》没有对此作规定。法律既然规定不明，那么，根据处置办在非法集资案件处置中对政府各部门的职责分工，公安机关将不得不承担起对非法集资案件被告人违法所得的追缴工作，以及财产追缴或者返还后，负责对受害人的财产发还或者损失退赔工作。一些法院在刑事判决书中则直接判定: 被告人的财产追缴与退赔受害人，均由公安机关负责。例如，南京市秦淮区法院裁判载明: 责令被告退出的违法所得，由公安机关按比例返还各被害人；南京市白下区法院裁判载明：责令被告人季某退出非法吸收公众存款的违法所得，并由南京市公安局秦淮分局按比例返还被害人。由于指明了负责返还被害人财产的公安机关名称，导致秦淮区公安分局办公场所屡遭非法集资被害人上门围堵追讨财产，并因情绪失控发生过激行为，严重影响了公安机关的正常办公秩序。南京市公安局向市政法委对法院在判决书中的表述提出异议，但未果。被害人根据法院判决书的表述得出以下结论: 负责办案的公安机关应当无限期承担起追缴非法集资犯罪人违法所得的责任，并负责通知及发还被害人，否则便属于行政不作。

（四）追缴财产、责令退赔在非法集资案件判决执行中的应有之义

有学者认为，我国《刑法》规定了追缴和责令退赔的实体法处分，但我国《刑事诉讼法》没有从程序上对此规定配套的保全措施，导致法院作出的追缴和责令退赔判决难以执行，因此得出我国《刑事诉讼法》中“追缴”的性质属于一种财产保全性扣押。另有学者认为，追缴犯罪分子违法所得一切财物不属于刑法规定的刑罚类型，不是刑事责任的承担方式，也不是公诉机关的公诉请求事项，即刑事司法权无权及至追缴，为此建议将《刑法》第64条规定的追缴和没收作为“特定没收”，并入“没收财产”附加刑中。笔者认为，《刑法》中规定的“追缴”与《刑事诉讼法》中的“没收财产”含义接近，即通过追查并勒令犯罪分子缴回非法所得的财物收归国有。那么，如果以“没收财产”来理解《刑事诉讼法》中的“追缴”含义，则判决后行使追缴权的机关应当是审判法院，公安机关为会同协助执行部门。但在司法实践中，根据对裁判文书的资料查询结果显示，对非法集资犯罪的刑罚适用，除少数法院对被告人处以罚金外，没有一例判决适用没收财产附加刑。即法院判决书中的追缴财产的含义，司法实践中是作为落实退赔受害人损失的措施和手段来理解和执行。“责令退赔”的退赔义务人应为被告人，但法院在刑事判决书中的表述，往往被理解为是法院责令公安机关追缴犯罪分子的财产，并负责退赔受害人。我国《民事诉讼法》第224条规定，刑事判决、裁定中的财产部分，由一审法院或者与一审法院同级的被执行的财产所在地法院执行。最高人民法院《关于刑事裁判涉财产部分执行的若干规定》( 法释〔2014〕13号) 规定，刑事裁判涉财产部分的执行，包括责令退赔、处置随案移送的赃款赃物等事项的执行。判处被告人责令退赔的，对于侦查机关已经采取的查封、扣押、冻结，法院应当在期限届满前时续行查封、扣押、冻结，或者在执行中直接裁定处置。刑事裁判涉财产部分的裁判内容，应当明确、具体，判处追缴或者责令退赔的，应当明确追缴或者退赔的金额或财物的名称、数量等相关情况。根据该司法解释规定，追缴、责令退赔和对侦查机关已经采取查封、扣押、冻结措施的涉案财产处置，一审法院应为具体负责的执行机构。然而，以上规定在实践中很难得到贯彻执行。例如，根据《非法集资适用法律意见》第8条规定，跨区域非法集资案件，可以由不同地区的公安机关、检察院、法院分别处理，但应当按照统一制定的方案处置涉案财物。即对涉案财物的处置既不是由法院来主导，也不是由公安机关来自行处分，而是由防范、处置非法集资的牵头省份的处置办负责制定涉案资产的统一处置方案，各地的公安机关具体负责落实。笔者认为，即使如此，仍无法从根本上解决非法集资案件判决中的执行难题。如前所述，非法集资案件民刑交织，而民事裁判与刑事裁判涉及的案件定性、诉讼规则、财产保全及执行等法律规定均有着很大差别，此外如何从制度上保障各地的法院、公安机关在办案过程中信息沟通流畅、协调合作顺利也很难实现。

二、对于非法集资案件处置机制的完善建议：

（一）应实行司法主导、行政配合的案件处置模式

一方面，在非法集资案件的查处、定性以及涉案资产处置上，应确立司法机关的主导地位。非法集资案件的处置主要是法律问题，以司法机关为主导，可以充分发挥其专业优势，切实保障法律适用的准确和程序的合法。另一方面，由于司法的被动性、有限性等缺点，非法集资犯罪案件的处理需要行政部门的全力配合与执行。非法集资犯罪活动往往涉及人数众多，资金流向复杂，取证困难，消耗资源量大，费时长，面对情绪激动的众多债权人，司法机关的运作效率无法满足现实要求，快速寻找被告人、查封涉案资产，这需要行政部门通力支持，需要银行、金融机构、工商部门等机构及时、协同作战方能在非法集资人隐匿前全面追缴相关财产；而且，非法集资犯罪案件容易造成社会矛盾，在个别情况下甚至引大规模群体事件，仅凭司法部门难以控制这种局面，而行政部门在这方面具有资源和经验方面的优势。

（二）对涉案资产的处置应贯彻合法性、公开性和经济性原则

首先，应明确对非法集资案件的涉案资产只能由法院依法处置。根据《刑事诉讼法》的有关规定，对刑事案件的涉案资产，应当移送人民法院，由法院依据生效判决进行处置。为此，应作出以下规定：一是规定所有涉案资产必须移送人民法院。二是对于某些容易损耗的资产，为了最大限度地保障资产价值而确有必要及时处理的，也应由法院依照法定程序进行处理，并规定凡是需要变更所有权的，必须以人民法院的生效裁判文书为依据。三是在处置过程中，要注重依法评估、拍卖涉案财产。近几年，媒体曝光多起司法拍卖腐败案件，如评估价畸低、买受人为关系户等。评估和拍卖是处理非法集资犯罪案件的关键环节，它直接关系到受害人挽回损失的大小，通常也是案件利害关系人信访、闹访的关键点。因此，依法评估、拍卖是处理非法集资犯罪案件的重中之重，最终目的应是使涉案财得到依法处置，并最大程度地实现财产的价值，以切实保护涉案当事人的合法权益。其次，对涉案资产的处置应公开、公正，充分保障包括被告人、被害人在内所有利害关系人参与处理财产的权利。在当前司法实践中，对涉案资产的处置大多采取闭门操作的方式，当事人及其他利害关系人既无权参与，也难以了解处置价格的形成、处置进度等具体情况，这种做法极易引起社会对处置公正性的质疑。实际上，在非法集资案件中，债权人、涉案公司股东、嫌疑人家属均与案件处理结果有直接利害关系，参与涉案资产处理是其应有的权利。目前，有的地方采用短信平台等方式向利害关系人通报涉案资产的处置进展情况，并设立咨询窗口，为参与人、债权人等利害关系人解答法律问题，这种方式值得借鉴、推广。 再次，应以最大程度地实现资产保值、增值为旨，采取合理方式处置涉案资产。当前，对非法集资案件的处置方式主要是拍卖，这种一刀切的操作方式尽管便于操作和及时变现，但无法实现资产利益的最大化。实际上，除了拍卖之外，还有资产重组、债转股、破产清算等多种方式，有的方式更能实现资产价值的最大化，从而最大程度地挽回集资者的损失。因此，在处置涉案资产时，应以资产保值、增值为宗旨，根据资产本身的具体情况选择不同的处置方式，而不宜一律采用拍卖方式。最后，应设立有效的监督和救济机制。在目前行政主导模式下，涉案资产往往交由专案组处置，但专案组的成员来源于人民银行、公安、工商行政部门等各个单位，没有固定的组织模式，难以受到有效监督，利害关系人无法向专案组表达自己的诉求和意愿。在涉案资产的处理侵害个别主体合法权利的情况下，利害关系人也无有效途径表达自己的意见。为此，应建立资产处置的司法审查制度和救济制度，将资产处置置于法律监督之下，并给予利害关系人参与处置过程、就处置过程中出现的违法情况提出申诉的权利，及时纠正违法行为，保障对非法集资涉案资产处置的合法与公正。

（三）法院主导模式

指由法院根据生效裁判文书，依法对非法集资的涉案资产进行处置，并对集资款进行清退。根据1996年《刑事诉讼法》明确规定：“公安机关、人民检察院和人民法院对于扣押、冻结犯罪嫌疑人、被告人的财物及其孳息，应当妥善保管，以供核查。”最高人民法院关于刑事诉讼法的司法解释、最高人民检察院相关检察规则等均有类似规定。根据上述规定，凡是由检察院提起公诉的案件，原则上应当将涉案财物移交给人民法院，由法院在刑事判决中作出处理结论，在判决生效后将赃款、赃物还被害人或者上交国库等。从实践情况来看，在进入刑事程序的非法集资案件中，由行政机关对涉案财产进行处置并不多见，大多是在法院判决发生法律效力后，由法院进行涉案资产的处置、集资款的清退。以集资诈骗案件为例，法院会根据起诉指控的集资参与人的姓名、人数、集资数额等情况，确定被害人的范围、损失数额；对已扣押、查封的财产如房产、汽车、股票等，依照公开拍卖程序依法拍卖，然后以生效判决为依据，按照已扣押、冻结财产的数额与被害人损失数额的比例进行集资款的清退。

（四）是亟需完善健全法律对于非法集资案件涉及资产处置的规定，规范处置工作，保护受害人权益以及资产及时处置盘活。非法集资案件的处置，是指在集资诈骗、非法吸收公众存款等非法集资案件案发后，如何查处、认定性质及处理涉案资产、清退集资款等善后事宜的问题。实践表明，目前的非法集资的处置模式存在较大的缺陷，亟需完善。

非法集资犯罪规制目的，在于维护与确保金融秩序的安全与平稳运行，因此，受害人的财产损失是否能挽回，或者非法集资人是否将所吸收的资金实际用于生产经营，或者非罪化处理是否更具经济合理性，皆不应当在罪刑法定的因素之外予以考虑。中国台湾地区“银行法”第125条对于非银行而非法收受公众存款的，除规定较重的徒刑外，其最大特点是处以高额的罚金，一旦罪名成立，即可并科新台币1000万元以上2亿元以下罚金：犯罪所得达新台币1亿元以上的，则可处以新台币2500万元以上5亿元以下罚金；如果犯罪所得利益超过罚金最高额时，可以在所得利益的范围内加重罚金。根据中国台湾地区一贯的立法模式，金融犯罪的犯罪所得不但是没收对象，同时也构成刑罚加重事由。相比之下，我国《刑法》第176条和第192条对构成非法吸收公众存款罪或者集资诈骗罪的，仅规定并处或者单处2万元以上20万元以下的罚金; 对数额巨大或者有其他严重情节的，规定处5万元以上50万元以下的罚金。那么，一个没有高额罚金和没收财产刑罚的犯罪规制模式，以及虽然把向社会公众非法吸收的资金规定为属于违法所得，但在司法实践中，却将尽可能地返还集资参与人的财产损失作为衡量案件处置社会效果的做法，显然与非法集资犯罪创设的初衷，渐行渐远。

（五）非法集资案件涉案财物的区分认定和处理

当非法集资类犯罪案件犯罪分子的财产被司法机关查封、扣押、冻结后, 其在民事法律关系中的债权人提出就被查封、扣押、冻结的财物实现债权的申请。非法集资类犯罪之外的普通民事债权能否和集资参与人基于犯罪行为遭受损失后享有的集资款返还请求权,一同参与在案查扣财物的分配和受偿, 研究该问题, 我们必须首先确定在案查扣财产的性质。侦查机关在办理非法集资案件中，为了最大限度地挽回损失, 往往在第一时间将涉案公司、犯罪嫌疑人的全部财产查封、扣押、冻结,并没有将犯罪分子的合法财产和涉案的赃款、赃物进行区分。但是当刑事案件进入了审判阶段，法院对在案查封、扣押、冻结的财物进行处理时, 就必须按照最高人民法院《新刑事诉讼法解释》第364条规定：“调查财物的权属情况。因为在案查封、扣押、冻结的财物的性质直接影响了对其处理的原则。”根据《新刑事诉讼法解释》第366条、369条规定：“查封、扣押、冻结的财物 ,确属违法所得或者依法应当追缴的其他涉案财物的，应当判决返还被害人或者没收上缴国库，判决返还被害人但其没有认领的财物应上缴国库；属于被告人合法所有的，应当在赔偿被害人损失,执行财产刑后及时返还被告人。”也就是说，,当被查封、扣押、冻结的财物属于违法所得时，非法集资案件的被害人对财物享有绝对的受偿权，即使被害人没有认领或者受偿后仍有剩余，也是要上缴国库，而不会发还被告人，因此也不可能作为被告人的合法财产由其民事债权人分配和受偿。但是当被查封、扣押、冻结的财物属于刑事被告人的合法财产时,对该财产的处理不适用追缴、责令退赔和返还被害人的方式。如果被害人因犯罪行为人身被侵犯、财物被毁坏时，可以通过提出附带民事诉讼对被告人的合法财产享有损害赔偿请求权，与案外民事债权同在民事法律关系层面，在不涉及担保物权的情况下，根据民法中普通债权平等性原则，二者平等地对刑事被告人的合法财产享有受偿权。当然，非法集资类犯罪案件的被害人遭受损失一般是由于被告人非法占有、处置其财产, 根据《新刑事诉讼法解释》第139条的规定：“应当通过法院对被告人非法占有、处置的被害人财产予以追缴或责令退赔的方式弥补损失，不能提起附带民事诉讼。”

（六）商法清算程序

按照商法的原理，如果是公司涉案，其涉案财产的清算应当按照商法清算程序进行。我国《公司法》第183条规定，公司因依法被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销而解散的，应当在解散事由出现之日起15日内成立清算组，开始清算。该法第184条规定了清算组在清算期间的职权。其后的法条规定了清算程序，包括对公司财产的处置，也包括通知与公告债权人、处理与清算有关的公司未了结的业务等内容。该法第18条规定，清算组发现公司财产不足清偿债务的，应当依法向人民法院申请宣告破产。第190条规定，公司被依法宣告破产的，依照有关企业破产的法律实施破产清算。我国《企业破产法》规定了破产清算程序，该程序当然是企业的财产清算程序。如果是自然人涉案而出现资不抵债的情况，按照商法原理，其涉案财产也应当按照清算程序予以处理，适用自然人破产清算程序对其财产进行清算。我国现行法没有建立自然人破产制度，这一路径还只能停留于理论之上。尽管现行法存在三套相关程序，行政处置程序与刑事诉讼程序成为涉案财产的处置程序。于此，形成了以审判前处置为主、以审判处置为补充的局面。