第七条 建设单位应当在发包前完成项目审批、核准或者备案程序。采用工程总承包方式的企业投资项目，应当在核准或者备案后进行工程总承包项目发包。采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包；其中，按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成相应的投资决策审批后进行工程总承包项目发包。

一、建设单位应当在发包前完成项目审批、核准或者备案程序

审批、核准、备案分别是针对两类项目的，对应的也就存在两种性质的建设单位：

一类是审批制，指的是政府投资项目的发包人。政府投资项目使用的是国家财政预算资金，项目的投资建设采用的是审批制，具体由《政府投资条例》规定。《政府投资条例》第十一条规定：投资主管部门或者其他有关部门应当根据国民经济和社会发展规划、相关领域专项规划、产业政策等，对政府投资项目进行审查，作出是否批准的决定。

另一类是核准和备案制，指的是政府投资项目以外的民营投资项目。民营投资项目采用的是资金的核准和备案制，具体由《企业投资项目核准和备案管理条例》规定。《企业投资项目核准和备案管理条例》第三条规定：对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，实行核准管理。对前款规定以外的项目，实行备案管理。

虽然项目性质和投资主体有所不同，但作为EPC项目的发包人建设单位而言，项目发包前必须完成项目的前期审批、核准、备案手续。

二、企业投资项目，应当在核准或者备案后进行工程总承包项目发包

1、什么是企业投资项目？

办法第九条分别对”企业投资项目”和“政府投资项目”的发包阶段做出不同规定，所以条文所述的企业投资项目，是和政府投资项目并列分别规定的。

为表述方便，对企业投资项目以下简称“民营项目”。

2、为什么企业投资项目需要核准或备案？

民营项目有一定的特殊性，特殊在于对于涉及到国家安全、全国重大生产力布局等项目，国家实行的是核准管理制。

《企业投资项目核准和备案管理条例》第三条规定：对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，实行核准管理。具体项目范围以及核准机关、核准权限依照政府核准的投资项目目录执行。

3、哪些企业投资项目需要核准或备案？

国务院于2016年12年12日颁布了《关于发布政府核准的投资项目目录（2016年本）的通知》（下称“投资目录2016版”），其中分别规定了农业水利、能源、交通运输等共计12个类别。12个类别所涉及的投资项目，要按规定履行相关在线申报审批程序，提交《项目申请书》等申报文件。

核准机关收到申请后，从是否危害经济安全、生态安全等国家安全以及是否符合产业政策等方面审核，并做出核准或者不予核准的书面决定。

对投资目录2016版规定以外的项目，按照属地原则实行备案管理。

4、既然企业投资项目核准或备案后就能发包，对发包人业主方而言，是否还有前期工作深度的要求？

虽然条文并没有直接对前期工作的深度和范围做出明确性的规定，只要履行核准或者备案手续后就可以进入到发包的程序。不意味着对前期工作深度没有要求。笔者认为有以下几点理由：

理由一：《企业投资项目核准和备案管理条例》对业主前期工作有要求

根据国务院《企业投资项目核准和备案管理条例》第六条的规定：企业办理项目核准手续，应当向核准机关提交项目申请书；由国务院核准的项目，向国务院投资主管部门提交项目申请书。项目申请书应当包括下列内容：

（一）企业基本情况；

（二）项目情况，包括项目名称、建设地点、建设规模、建设内容等；

（三）项目利用资源情况分析以及对生态环境的影响分析；

（四）项目对经济和社会的影响分析。

企业应当对项目申请书内容的真实性负责。

法律、行政法规规定办理相关手续作为项目核准前置条件的，企业应当提交已经办理相关手续的证明文件。

从企业所提交的《项目申请书》应包含的内容来看，包括了建设规模、建设内容、建设地点等项目和企业的基本情况，以及对于生态、资源的利用和经济社会的分析影响。而这些基本的情况和分析影响都是业主方发包前应当完成的前期工作的重要内容。

理由二：《工程总承包管理办法》规定对业主前期工作有要求

办法第四条规定：工程总承包活动应当合理分担风险。

办法第十五条规定：建设单位和工程总承包单位应当加强风险管理，合理分担风险。

建设单位承担的风险主要包括：

（一）主要工程材料、设备、人工价格与招标时基期价相比，波动幅度超过合同约定幅度的部分；

（二）因国家法律法规政策变化引起的合同价格的变化；

（三）不可预见的地质条件造成的工程费用和工期的变化；

（四）因建设单位原因产生的工程费用和工期的变化；

（五）不可抗力造成的工程费用和工期的变化。

以上可以看出，办法不论从总则规定，还是具体操作的规定来看，首先都确定了发承包双方合理分担风险的原则，并且明确了因不可预见的地质条件造成的工期、费用变化的风险应由发包人承担。企业投资项目的，发包人在发包之前，应当提供完整的地质勘察资质，以使承包人充分预见地质风险。而地质勘察资料的提供，也是业主方前期应完成的重要工作内容。

理由三：工程总承包模式的传统理念和优势，对业主前期工作有要求

工程传统优势之一，就在于发包人可以实现总价的投资控制，而将工程的造价、工期、质量、安全风险转嫁由承包人承担。这就要求做为发包人的业主方，要就项目的规模、功能要求、地质条件等项目信息，进行充分的披露，使得承包人合理预见风险，从而在此基础上做出合理的报价，使得风险与报价相对等。

业主方如果提供的项目信息不完整、不齐全，承包人风险都无法预见，就无法对整个造价、安全、质量承担全部责任。

所以对于发包人前期工作的深度，应结合企业投资审批程序的相关规定，以及本办法的条文及EPC的传统理论来共同理解，不能简单推导出企业投资项目在履行审批备案手续后，业主方可以不考虑任何前期工作，径行发包。

同样，作为承包人而言，在企业投资项目的业主方前期信息不齐全、不完整的情况下，要充分地意识到项目所带来的履约风险。现在整个市场属于发包人市场，即僧多粥少，业务难接。承包人也要合理评估风险，放弃“不管黑猫白猫，抓到老鼠就是好猫”的观念。

三、政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程发包

1、什么叫政府投资项目？

那什么又叫预算安排的资金？

《中华人民共和国预算法》第三条 规定：国家实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。《中华人民共和国预算法》第五条规定：预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。故，凡是使用五级四类预算资金进行固定资产投资建设的项目，就是政府投资项目。

2、什么叫初步设计？

《建设工程勘察设计管理条例》第二十六条规定：编制建设工程勘察文件，应当真实、准确，满足建设工程规划、选址、设计、岩土治理和施工的需要。编制方案设计文件，应当满足编制初步设计文件和控制概算的需要。编制初步设计文件，应当满足编制施工招标文件、主要设备材料订货和编制施工图设计文件的需要。编制施工图设计文件，应当满足设备材料采购、非标准设备制作和施工的需要，并注明建设工程合理使用年限。

以上规定可以看出，建筑工程一般应分为工程勘察、方案设计、初步设计和施工图设计四个阶段。初步设计文件应由有相应资质的设计单位提供，初步设计文件包括说明、资料和图纸等部分，初步设计文件应当满足编制施工招标文件、主要设备材料订货和编制施工图设计文件的需要。建筑工程初步设计文件的质量、内容和深度要符合相关规定，又如建设部《关于批准通知》(建设〔1992〕102号)规定。

3、政府投资项目为什么应当在初步设计审批完成后才能发包？

政府投资项目发包阶段的规定，与意见一稿和二稿变化较大，意见一稿和二稿规定，在可行性研究、方案设计或者初步设计完成后，内容要求明确的即可发包。也就是可行性研究、方案设计、初步设计三个阶段，任意完成一个阶段就具备了发包的前提条件之一。而定稿规定原则上必须要初步设计完成后才能发包。如此规定主要是为了符合上位法2019年7月1日实施的《政府投资条例》的规定。《政府投资条例》第九条规定:政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目(以下统称政府投资项目)，项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批。

可见，政府投资项目的报批流程规定，从编制项目建议书，到可行性研究报告，再到初步设计，是环环相连，前后相递进的步骤。同时，《政府投资条例》第十一条规定：经投资主管部门或者其他有关部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据。

初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。

《政府投资条例》第二十三条规定：政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。

从规定可以看出，先由可行性研究报告确定投资估算，再到初步设计来确定投资概算，而投资概算又是控制政府投资项目总投资的依据。

如果依据初步设计确定的投资概算，超出了依据可行性研究报告确定的投资估算总额10%的，项目单位就要向投资主管部门报告，以确定是否要重新报送可行性研究报告。

所以投资概算做为控制政府投资项目总投资的依据，在投资概算未确定之前，项目的投资总额就无法固定。如果把投资总额比作水源，项目比作游泳池，一个用水源、用水量都没有确定的游泳池，建多大、如何建，是无从谈起的。此时如就游泳池建设直接发包，源头上就出了问题。

只有待初步设计完成后，投资概算确定了，用水源、用水量的问题解决了，游泳池的建设才具备可行性。这就是为什么政府项目要初步设计完成后才能发包的原因所在。

4、为什么要“应在初设审批完成后”前加上“原则上”三字？该如何理解“原则上”的含义？

政府投资项目的发包阶段，以初设审批完成后进行发包为原则。鉴于现实状况的突发性、复杂性，而政府又承担着各项社会管理职能，一刀切地规定初设审批完成后才进行发包，会使得政府在面临突发紧急状态，而又需要采用EPC模式去解决突发紧急状态下的工程建设问题时，就会面临缺少法律依据无法可依的尴尬状态。

最好的例证就是2020度发生的新冠病毒疫情，武汉封城抗疫，短时间内要建成火神山等隔离医院。毫无疑问这是使用国有资金投资建设的项目，涉及到设计、施工、采购等方方面面，EPC模式工期、质量、安全的优势将得以尽显。

此时办法如前所述，要等到初步设计完成后才进行发包，显然是疫情防控紧迫性所不允许的。所以加了“原则性”三字的规定后，政府在紧急状态下的发包，就有了依据从容应对，而不必受制于初设完成才发包的规定。

四、按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成相应的投资决策审批后进行工程总承包项目发包

1、哪些政府投资项目可以简化报批和审批程序？

条例2019年7月1日实施后，各省市结合各地情况出台相应的简化报批和审批程序的政府文件。以江西省赣州市为例，在2019年8月20日公布了《关于简化部分政府投资项目报批文件和审批程序的通知》，针对条例第十三条所列的四类政府投资项目，报送材料和审批程序都做出了简化规定。其中对于条例规定的“建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目”规定为项目总投资应小于400万元。简化程序为只审批项目建议书,不再审批项目可行性研究报告、初步设计及概算。

另外，湖北武汉新冠肺炎期间为抗击疫情建设的“火神山”、“雷神山”等医院，就是本条规定的“公共卫生事件”，这类项目的报批文件和审批程序就要简化。

2、如何理解完成投资决策审批后即可发包？

以江西省赣州市《关于简化部分政府投资项目报批文件和审批程序的通知》的规定举例：对于总投资小于400万元的内容单一、投资较小、方案简单的项目，只要完成项目建议书的审批,不再要求审批项目可行性研究报告、初步设计及概算。也就是说小规模项目，只要政府主管部门完成对项目建议书的审批，即可理解为投资决策的完成，完成后项目即可发包。