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引言

本文根据【国际航线北亚区会员交流协调会】汇报发言整理，或有不足之处，供大家参考讨论。

1.2023 年是中国民航从疫情走向疫后恢复的阶段，2024 年民航将进入到新的一轮发展周期，将从 2023 年恢复式增长转变到自然性增长阶段，整个民航市场需求的进一步增长需要从经济产业结构升级以及居民可支配收入增长等方面形成新的内生性动力。从市场结构上来讲，国内市场对整体的推动作用将明显减弱，国际市场恢复将成为整个中国民航增长的重点。

2.2024 年全球民航还将以恢复为主题，但中国民航已经开始了新的发展周期。2024 年全民航旅客吞吐量将小幅超过 2019 年同期，另一方面中国民航处在转换发展动力的阶段，我们面临的是相较于 2019 年以前的总体缓慢增长、局部市场零增长的一个阶段。中国民航未来一段时间需要考虑的核心不是增长空间还有多大的问题，是既有的发展模式如何改变来适应新发展阶段的问题。

3.中国民航运输规模已达到相当高的规模，但进一步发展客观上面临一些问题，按照我自己的理解去总结，就是行业发展的成本较高，效益不强，因此民航发展要由追求速度规模向更加注重质量效益转变。那民航如何实现对历史发展惯性的改出，个人认为这个关键词是“全面深化民航改革”。

4.中国民航市场的迅速发展建立在制度改革的基础之上，中国民航推进的企业化、市场化改革，从制度上解决了中国民航发展面临的生产力短缺、资金短缺问题。在很长一段时间，比较落后的生产力不能满足日益增长的民航出行需求都是民航运输的最根本矛盾，扩大再生产一直是既往民航几轮改革的核心目标导向，航空公司的企业化和政企分离，地方航空公司的涌入和融资租赁逐步解决了机队规模的问题，机场的企业化和属地化逐步解决了机场建设的问题。但如今民航的核心矛盾正在发生转变，民航的生产能力仍然有短板，但生产力落后的矛盾突出程度显著降低，个人认为此前以推进生产力发展为核心导向的企业化、市场化改革红利已接近尾声。

5.中国民航的前几轮改革的根本目的都是解决当时民航发展所面临的核心矛盾，目前中国民航进一步发展面临着一些新的矛盾，进一步深化改革将是民航高质量发展的核心抓手。

6.已知民航市场目前面临的困境，也已知民航局深化改革的坚决意志，但在实际业务开展层面，如何处理好当前与长远的关系，例如在业务规划中，长期战略导向和短期效益目标往往不可兼得。面临未来变局，我们如何以尽可能小的成本，实现从当前到未来的平稳过渡，这是需要各位同仁共同思考并深度参与的问题。

7. 新一轮的全面深化民航改革不同于以往简单地推行政企分开、政资分开，而是事关管理体制改革，制度建设是新一轮改革的主线。现代制度的构建是共识的产物，并非由上而下或者由下而上单方面推进，制度的有效性取决于各个行业主体普遍遵循的共识，而不仅仅依赖于外部强加，因此共识的形成需要不同利益相关方的深度参与。

8. 在此前阶段，民航以快速发展作为基本共识，很多问题就可以得到解决；在新的发展阶段，行业也需要建立新的普遍共识。

01

2024 年中国民航市场展望

凡事预则立不预则废，做预测并不是为了预测本身，而是为了有所准备。宏观经济和政策环境对民航有极强的传导作用，因此如果大致把握宏观趋势，对民航的预测偏差就不会太大。 

对于宏观经济，我们从三个方面去展开。第一个方面是房地产，它是 GDP 的重要构成之一，随着近年来房地产施工周期延长，地产对经济的影响周期也被拉长，两年前的销售开工收缩对经济的影响将在 2024 年集中体现，所以 2024 年下半年预计将是地产产业链集中性拖累 GDP 增速的阶段，预计全年对 GDP 拖累将高于 2023 年，对 GDP 的拖累预计将达到 1.4 个百分点，但是好于对 2022 年的拖累程度。

第二个方面是短期消费服务对经济的支撑，同时也是对民航市场的支撑，从整个 2023 年看，居民消费服务的恢复对 GDP 的增长起到了重要的贡献作用，尤其是在 2023 年第三季度，居民消费支出增长显著超预期，但是这样一种增长，更多属于是暑期报复性修复，从结构上来说，交通通信是最主要的构成。这样的结构对应到民航市场上，就体现为 2023 年民航市场的淡旺季波动进一步加剧，在暑运和较长节假日期间，旅客运输量整体远高于 2019 年同期，但是在淡季市场表现又非常冷淡，核心原因是在于旅游休闲类旅客在暑运期间需求集中释放。那么消费服务对 2024 年经济增长支撑的持续性，我们需要打一个问号，如果我们将 2023 年可支配收入和消费支出与 2019 年的预测趋势相比，可以发现收入和支出在 2023 年三季度有明显裂口，因此短期进一步增长可持续性存疑。

第三个方面是对于进出口业务的判断，对航空货运市场来说有更强的参考性。由于对美国经济 2024 年的判断是倒 U 字型，叠加美国从 2023 年底开始进入到补库存阶段，因此对美进出口业务在 2024 年上半年相对更好，下半年可能趋于走弱。总体上，根据申万宏源的判断，预计 2024 年出口增速大概是-3%至-4%。

在以上三个大方面基础上，预计 2024 年，整个中国 GDP 增长将在 4.5%~5%左右，还是显著高于全球整体的增长。

基于对整个宏观环境的判断，我们对 2024 年民航市场进行展望。2023 年是中国民航从疫情走向疫后恢复的阶段，2024 年民航将进入到新的一轮发展周期，将从 2023 年恢复式增长转变到自然性增长阶段，整个民航市场需求的进一步增长需要从经济产业结构升级以及居民可支配收入增长等方面形成新的内生性动力。从市场结构上来讲，国内市场对整体的推动作用将明显减弱，国际市场恢复将成为整个中国民航增长的重点。

简单说，我们认为 2024 年全球民航还将以恢复为主题，但中国民航已经开始了新的发展周期。2024 年全民航旅客吞吐量将小幅超过 2019 年同期，但另外一方面，我们也有需要解决的问题。随着中国经济的发展转型，中国民航也处在转换发展动力的阶段，我们面临的是相较于 2019 年以前的总体缓慢增长、局部市场零增长的一个阶段。这样的一个判断，既基于 2023 年民航市场的表现情况，也基于基本的市场经济规律。整个旅客出行市场的需求大小是由人口规模和人均出行意愿所决定的，民航作为综合交通运输体系的一个部分，民航和高铁的动态竞争决定了民航市场的需求大小。个人认为，中国民航未来一段时间需要考虑的核心不是增长空间还有多大的问题，是既有的发展模式如何改变来适应新发展阶段的问题，这个问题对航司和机场来说同样适用，但各自得出的结论必然不同。

02

中国民航发展回顾和长期展望

“民航进入发展新阶段”的论断是民航局在“十四五”发展规划中提出的。目前中国民航运输规模已达到相当高的规模，但进一步发展客观上面临一些问题，按照我自己的理解去总结，就是行业发展的成本较高，效益不强，因此民航发展要由追求速度规模向更加注重质量效益转变。那民航如何实现对历史发展惯性的改出？个人认为这个关键词是“全面深化民航改革”。

中国民航发展历史上有过几轮重大改革，每一轮改革都很好地解决了民航在当时所处阶段所面临的主要矛盾。为进一步说明“全面深化民航改革”之所以意义重大，我们需要把历史、现实和未来联系起来，也只有这样，我们才可能更好地考虑“未来民航发展走向”这个问题。

在这个部分，我先汇报三个观点，再提出一个困惑，也许有不严谨之处，请大家批评指正。

第一，我国民航业历史上的几次重大调整改革都与我国的经济变革和发展周期有较为明显的对应关系。

新中国成立以后，因为军民航发展关联程度很高，民航很长一段时间归军队领导。在 1949 年到 1954 年之间，主要由军委民航局管理民用航空，这个期间，1950 年抗美援朝战争后，中苏合作加密，苏联开始投资援建中国，在此期间还成立了中苏民航公司，但运营时间并不长，之后民航管理又尝试了军队建制，再后来成为国务院直属局。

1958 年前后，苏联对中国的投资中断，中国为了维持高投资和增长，继续推进工业化发展，中央提出“调动两个积极性”，开始给地方放权，1958 年到 1959 年，地方财政支出占比从 29%涨到 55.7%，这个阶段后来被称为大跃进。也是在这个期间，民航管理先是移交给了交通部的民航总局，实施四级管理体制，同时进行权力下放，地方办民航的热情高涨，但是与实力不符，于是在 1961 年重新收回权力，1962 年重新成为国务院直属局。

之后文革期间，为了保持民航的稳定和正常运转，民航管理重新回归到解放军建制。

1978~1980 年前后民航进行了真正意义上的第 1 轮体制重大改革，改革开放总设计师邓小平亲自谋划和推动，基本实现了民航的军政分管和企业化，这个时期与 1978 年十一届三中全会时间基本重合，我国拉开了改革开放序幕。

1984 年到 1992 年左右，中国民航实现了第 2 轮重大改革，主要是实现了政企分离，航空公司机场和服务保障系统分设，民航局以西南地区为试点先后逐步推进了 6 个地区的改革，以地区管理局为基础组建了 6 个航空公司，与此同时，在放开市场的大背景之下，在民航局直属的九大航空公司之外，中央和地方合资或独资建设了大量航空运输企业，包括上海航空、武汉航空、四川航空、海南航空、深圳航空、山东航空等。结合着经济发展来看，这个阶段也是中国社会投资消费激情高涨的一个阶段，政府大量印发货币，经济发展速度高涨，进而诱发了 1988 年到 1990 年左右的恶性通胀，在 1993 年到 94 年左右，财政金融和外汇三大赤字同时爆发，这个经济过热阶段总结为“四热四高四紧一乱” ，其中四紧包括交通运输紧张、能源紧张重要、原料紧张、资金紧张。为了应对三大赤字和应对经济过热，1994 年政府提出了一些举措，其中包括分税制改革，提高了中央的税收占比，降低地方税收占比。为了促进民航运输生产能力的提高和扩大再生产，缓解交通运输紧张，在中央财力有限的情况下，中央发挥地方积极性合办或独立开办航空公司，航空公司迅速增加，航空公司通过融资租赁的方式，运输机队实现了迅速的更新，规模也迅速增长。

民航的第 3 轮重大改革应该是在 2000 年到 2004 年左右，也是在中国入世前后，重点体现为三个方面，一是实施航空公司的重组，将原民航总局直属的九家航空企业整合成三家航空公司集团，重组后的航空公司集团与民航总局脱钩移交国资委管理；第二是实施机场属地化改革，机场移交地方管理，可以理解为中央的又一次权力下放，尽管在上一个阶段，主要机场已经基本实现企业化运作，但机场建设和管理主要仍然由中央负责，同样由于中央的财力有限，而机场融资能力和渠道不及航空公司，因此进一步发挥地方政府的积极性去解决机场建设滞后的问题；第三是继续深化市场化改革，鼓励民营资本进入民航业，奥凯、春秋、吉祥等一大批民营航空公司在这个阶段成立。

2012 年，《国务院关于促进民航业发展的若干意见》出台，2013 年，民航局重新开始审批新设航空公司，在经济持续高速增长和国内资本有所积累的背景下，各界对民航的投资热情不减，于是新的一批航空公司成立。

可以看出，在 2013 年之前的民航几轮重大改革和航空公司成立热潮，与我国的经济发展周期和变革历程之间呈现出了比较清晰的脉络关联。

第二，中国民航市场的迅速发展建立在制度改革的基础之上，2000 年至今的中国民航的高速发展都得益于民航此前几轮重大改革的红利，但已处于这一波红利的尾声。

实际上，在中国民航实现政企分离后，民航局的职能转为市场管理、宏观调控等为主。而宏观调控的目的可以概括为 4 个方面，一是保证安全，二是促进发展，三是稳定价格，四是保证效益，在促进生产能力提升的同时，既要市场竞争活力，又要避免过度竞争。客观上来说，这样的宏观调控难以兼顾，不易平衡。民航局的宏观调控方式主要包括企业市场准入，航线经营许可，机队配额规划，运价管理等。

中国民航推进的企业化、市场化改革，从制度上解决了中国民航发展面临的生产力短缺、资金短缺问题，我认为这是企业化和市场化改革的最核心意义之一。在很长一段时间，比较落后的生产力不能满足日益增长的民航出行需求都是民航运输的最根本矛盾，在交通运输总体紧张的阶段，扩大再生产一直是既往民航几轮改革的核心目标导向，航空公司的企业化和政企分离，地方航空公司的涌入和融资租赁逐步解决了机队规模的问题，机场的企业化和属地化逐步解决了机场建设的问题。但如今民航的核心矛盾正在发生转变，民航的生产能力仍然有短板，但生产力落后的矛盾突出程度显著降低，因此，个人认为此前以推进生产力发展为核心导向的企业化、市场化改革红利已接近尾声。

第三，中国民航的前几轮改革的根本目的都是解决当时民航发展所面临的核心矛盾，目前中国民航进一步发展面临着一些新的矛盾，进一步深化改革将是民航高质量发展的核心抓手。

《全面深化民航改革行动计划》明确了 3 大类、20 项重点改革任务。其中，聚焦党中央、国务院深化改革部署中涉及民航的任务共 8 项，包括：民航“放管服”改革、国家空管体制改革、大部制改革、民航公安管理体制调整、民航局属国有企业改革、航空运输业与航空制造业融合发展、航空碳减排市场机制建立等方面；聚焦民航主责主业的任务共 8 项，包括：安全监管模式创新、资源配置优化、智慧民航建设、机场建设管理机制完善、机场运营管理模式转型、外航安全监管体系建设、中小机场空管服务模式创新、民航服务领域数字化转型等方面；聚焦行业管理机制创新的任务共 4 项，包括：民航运行协同机制完善、通航监管模式改革、西藏区局改革、局属事业单位改革等方面。

中国民航未来变革的方向是什么，其实基本都被涵盖在上述任务当中，其中一些任务已经推进落地，例如西藏区局改革。而其他的很多任务将对各航空公司和机场生产经营产生直接影响，例如空管体制改革、大部制改革、航空运输业与航空制造业融合发展、资源配置优化等等。

但个人能力有限，给各位汇报的内容只能点到为止，更多的是对既往改革的回顾和现状的概括，而关于未来，我本人仍然存在诸多困惑。我们已知民航市场目前面临的困境，也已知民航局深化改革的坚决意志，但在实际业务开展层面，如何处理好当前与长远的关系，例如在业务规划中，长期战略导向和短期效益目标往往不可兼得。

往更宏观的层面说，面临未来变局，我们如何以尽可能小的成本，实现从当前到未来的平稳过渡，这是需要各位同仁共同思考并深度参与的问题。新一轮的全面深化民航改革不同于以往简单地推行政企分开、政资分开，而是事关管理体制改革，制度建设是新一轮改革的主线。但是，现代制度的构建是共识的产物，并非由上而下或者由下而上单方面推进，制度的有效性取决于各个行业主体普遍遵循的共识，而不仅仅依赖于外部强加，因此共识的形成需要不同利益相关方的深度参与。在此前的阶段，民航以快速发展作为基本共识，很多问题就可以得到解决；在新的发展阶段，行业也需要建立新的普遍共识，这是一个复杂的问题，也是我今天所阐述的主要困惑，请各位前辈和专家不吝赐教。

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