摘要：本文认真梳理“十三五”民航机场规划建设项目的推进情况，分析“十三五”机场建设存在的问题和主要原因，结合交通强国、民航强国、高质量发展、四型机场建设等新形势和新需求带来的机遇和挑战，提出对“十四五”机场建设规划的思考和认识，并站在机场发展的角度审视机场建设规划的实施，提出“十四五”机场建设规划的重点领域，为“十四五”机场建设规划提供理论支撑。 

　　截止2018年底，62个机场建设项目已经竣工（含续建），85个机场建设项目正在建设或可研批复，62个机场项目已经立项，60个项目处于前期研究阶段，完成实施率达75%，远高于“十二五”机场建设规划的完成实施率55%。 

　　表1-1 “十三五”各地区机场建设规划中期评估实施情况 

地区 

新建 

改扩建 

迁建 

东北 

5/1/3/9 

3/7/5/2 

0/0/1/2 

华北 

6/0/6/0 

1/9/5/0 

1/0/1/1 

华东 

2/2/2/12 

7/19/10/2 

0/1/1/4 

中南 

7/3/4/0 

9/8/7/2 

1/1/0/0 

西南 

3/5/3/3 

5/17/6/7 

0/3/1/0 

西北 

3/0/0/6 

4/1/2/4 

0/2/1/0 

新疆 

3/0/2/6 

3/5/2/0 

0/1/0/0 

总计 

29/11/20/36 

32/66/37/17 

1/8/5/7 

　　注：表中*/*/*/*数字表示已完工/可研批复或在建/完成立项/前期研究（含续建）的机场建设项目个数 

　　从机场项目推进情况来看，全国机场建设项目总体推进进程符合预期。对于新建机场项目，华北、中南、西南推进情况良好，东北、华东、西北和新疆地区的推进速度仍需进一步加快；对于改扩建项目，华北、中南、西南、新建推进情况良好，东北、华东、西北的推进速度仍需进一步加快；鉴于行业对机场迁建项目的审慎态度，机场迁建项目速度较为缓慢。 

　　根据“十三五”机场建设中期评估的梳理和总结，认为“十三五”机场建设有以下几方面的问题：  

　　（一）部分重点建设项目进展较慢 

　　一是部分项目军民航协调难度大，军方审批流程复杂、周期延长，如沈阳机场新建二跑道、延吉机场迁建等项目。 

　　二是部分项目受地域、环境因素约束较大，前期研究工作进展缓慢，如新建珲春机场。 

　　三是地方政府财力有限，支线机场新建项目前期费用和建设投资压力较大，如新建桓仁机场项目。 

　　四是新建机场审批流程与环节较为复杂，涉及军方、行业管理部门、地方政府及地方政府规划、交通、国土、环保、供电、水利等多个部门，主体较多，审批进度难以准确控制。  

　　（二）各省市机场建设项目普遍存在资金紧缺问题 

　　一是地方民航配套资金难落地。例如西北地区经济总体较为落后，各省市扶贫任务重，在国家大力推进扶贫攻坚任务的形势下，地方财力更难以支撑民航发展的需求。大部分省市财力薄弱，在完成国家规划内的运输机场建设目标时，一方面配套资金难落实，另一方面对机场外配套的水、电、路等市政基础设施资金投入也难以实现，成为导致机场建设项目推进缓慢的一个重要原因。 

　　二是支线机场升级改造困难。支线机场不同程度上存在设施设备配备不足，站坪机位短缺等问题，有些设备按照行业规章、标准和要求必须配备但购置成本高，地方政府除中央预算内投资和民航建设基金补助外，还需自筹项目总投资的40%-60%左右（不包括场外配套工程）。地方财政有限，对民航建设项目支持能力不足，对于新建、迁建等大的工程尚勉强能够安排配套资金，对于机场改造建设、设备采购等中小项目，无力提供配套资金，一般由机场自行筹备配套资金，支线机场在亏损运营情况下，难以自筹资金，造成老旧设施设备更新改造和采购等项目很难及时推进实施。 

　　（三）军民合用机场建设项目推进难度进一步增大。 

　　一是审批手续更加复杂，程序推进困难。2018年军方对军队院校的机场开展军民合用出台了更加细化的规定，虽然军区长期支持民航发展，但地方执行的可操作性进一步降低。例如涉及到机坪改扩建，需要各地省政府给军区致函，省发改委文件满足不了规定要求，这使得地方工作成本更高、工作量更大。 

　　二是缺乏建设规范和依据，军方要求难落实。军民合用机场建设仍存在深厚的利益壁垒。军地双方在协调中，就建设内容、补偿额度、建设标准等问题缺乏统一的规范和依据，与军方的沟通协调层面高、难度大，一些地区军方提出的要求难以落实。 

　　根据存在的问题，本文认为“十四五”要坚持问题导向和目标导向相结合，扎实推动干支联动、区域协同、布局合理、有序建设的现代化机场网络体系。 

　　（一）新政策对机场建设规划提出新目标和新要求 

　　交通强国和民航强国对“十四五”机场建设规划提出了多层次、一体化的新要求，通过对两大战略的解读本文认为：一是机场建设规划不是对机场建设项目的罗列和梳理，不是单纯的要素配置，而是要从机场发展和运营的角度，全方位、全流程地思考机场建设与发展，是综合性、系统性的可持续发展规划。二是机场建设规划不只是满足新时期民航发展需求，而是要构筑多层级、一体化的综合交通枢纽体系的关键举措。三是机场建设规划不是就机场论机场，而是要结合世界级城市群、区域经济发展特征等因素，打造一批具有国际竞争力的国际枢纽机场，建设一批支撑区域经济发展的区域枢纽，大力支持支线机场发展，形成空间和功能布局合理的、多层次协调发展的机场体系，较好地发挥区域经济发展新动力源的作用。 

　　高质量发展和四型机场建设对“十四五”机场建设规划提出了高质量、高效率、开放共享的新要求，通过对两大战略的解读本文认为：一是机场建设规划不再是追求机场数量的持续提升，而是向机场发展的高质量和高效率转型。二是机场建设规划不再是要素支撑的粗放式发展，而是向“平安、智慧、绿色、人文”四型机场逐步进阶的集约式发展。 

　　（二）新需求对机场建设规划提出新机遇和新挑战 

　　一是经济产业空间的升级转型亟需构建现代化的机场网络体系。习近平总书记强调：民航是重要的战略产业，新机场是国家发展一个新的动力源。当前区域经济、产业、空间的转型升级亟需构建与国土空间规划、综合交通规划、城镇化发展格局相适应的构建现代化的机场网络体系。 

　　二是世界级城市群亟需构建系统、高效、协同的机场群。建设与京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝等世界级城市群相适应的机场群，如何统筹机场群的基础设施布局建设、统筹机场群地面综合交通设施的衔接，对实现机场群优势互补、高效协同发展提出新挑战。 

　　三是先行示范区和自由贸易区为机场建设规划提供了新机遇。深圳先行示范区对深圳机场在国际航空发展、航空货运发展、智慧机场建设等提供了重大发展机遇；海南自由贸易区的发展对海南建设具有世界影响力的国际旅游消费中心，构建现代基础设施体系，提升机场运营保障能力带来新机遇。 

　　四是高速增长的民航需求对机场建设提出更高要求。近年来，我国经济快速发展，民航运输规模高速增长，航空市场需求不断变化、新技术和新理念不断涌现，建设规模适当、保障有力、人民满意的机场基础设施是深化民航供给侧结构性改革的重要体现，是实现民航强国战略的重要支撑，也是推进新时代运输机场高质量发展、更好地满足人民群众对美好航空出行需要的内在要求。 

　　（三）对“十四五”机场建设方案的思考 

　　要充分考虑“十三五”机场建设未完成的项目，分析“十三五”机场建设项目建设进度和未完成的原因，优先将可行性较强的项目列入“十四五”续建，对受选址、环保条件等客观环境限制的项目可列入前期研究项目，此外，“十四五”机场建设规划还应遵循以下几点原则： 

　　一是坚持需求导向，提高新建机场的实施率。优先将已选址批复、选址等前期研究较为顺利以及具有重要战略意义的机场纳入“十四五”规划；新增机场布局数量适度向西部地区以及交通欠发达地区倾斜，并结合各省机场建设能力，统筹平衡新增机场数量。 

　　二是扩大基本航空服务覆盖范围。加强对重点贫困区、地面交通出行不便地区、革命老区、边疆少数民族集聚区等地区的基本航空运输服务覆盖，解决民航发展民航不平衡不充分的问题，促进老少边穷地区社会经济发展。 

　　三是加强新建机场的前期研究。充分考虑地方建设机场的积极性，研究通用机场升级支线机场的需求和必要性，遵循全国机场布局规划的原则，适度增加开展前期研究的新建机场数量，完成机场选址，做好场址保护。 

　　一是改扩建机场要注意前瞻性、先进性，适度超前，避免密集改扩建，把市场需求强烈但运行标准低的支线机场改扩建优先安排。 

　　二是注重机场周边区域土地控制。机场建设规划要统一规划、分步有序推进，在机场用地外围划定保护区或限制区，为机场远期发展做好规划，对机场周边区域土地进行控制或保留。 

　　三是高度认识军民融合的重大意义，坚持战略思维、全局思维和创新思维。一方面在新建机场项目中评估考虑军事国防需求，预留设施用地；另一方面对于既有军民融合机场，尤其地理位置特殊区域的军民合用机场，需研究军民航协同发展的有利方案，如第二跑道建设，以更好支撑军事国防需求，提高战时多跑道系统的抗打击能力，同时也将提升军民航运行的安全裕度。 

　　一是以地方迁建需求为基础。对机场迁建需求进行需求调研，对存在军民航运行矛盾、与城市发展矛盾、机场发展受限、存在各类安全隐患等运行矛盾的机场列为重点迁建对象。 

　　二是深入分析迁建原因，制定迁建标准，严控机场迁建。 

　　三是考虑新场址的选择难度。新场址选址难度相对小的机场且迁建原因符合迁建标准的优先列入“十四五”规划。 

　　（一）提升国际枢纽机场的国际竞争力 

　　国际枢纽机场进入快速增长阶段，乌鲁木齐、昆明、哈尔滨、成都、重庆等国际航空枢纽规划要在“十四五”重点落地实施；深圳、乌鲁木齐、长春等国际枢纽机场进入多条跑道、多个航站楼的规划建设阶段，“十四五”期间多个枢纽机场也将面临多条跑道、多个航站楼的大规模改扩建阶段，因此，在“十四五”机场建设时，在提升基础设施综合保障能力和运行效率的同时，尽量做到集约化建设，为全面提升国际竞争力提供基础支撑。 

　　（二）全过程贯彻四型机场建设新理念 

　　在《中国民航四型机场建设行动纲要（2020-2035年）》的指导下，在把握“因地制宜、因场施策”的原则下，探索在运输机场新建、迁建、改扩建全过程贯彻四型机场的理念，推动机场的高质量发展。 

　　（三）加强与航线网络规划的空地协同 

　　航线网络规划是我国“十四五”民航发展规划新增的专项研究，因此，机场建设规划要与“十四五”新增的航线网络规划密切对接，结合航空网络规划的分层次、多中心、网络化节点布局规划，坚持需求导向和问题导向，提出与航空网络规划相适应的机场基础设施建设方案。 

　　（四）推动区域一市（区）多场的协同 

　　区域一市（区）多场的协同发展是区域经济活动协调发展的重要任务之一。随着区域经济发展和民航机场密度的不断增大，世界级机场群、一区多场、一市两场等一市（区）多场的发展模式逐步凸显，如何从区域内机场关键资源保障能力协同、机场综合交通协同、航班时刻协同等方面问题是十四五机场建设规划的重点问题。 

　　（五）构建以机场为核心的综合交通运输体系 

　　按照交通强国和民航强国对综合交通运输体系建设要求，统筹机场与各种交通运输方式协调发展，合理进行机场布局。加强与其他交通行业的规划衔接，做好机场与铁路、公路等方式的中转换乘，在机场建设过程中考虑为其他方式接入预留空间。（作者：梁英慧  中国民航工程咨询有限公司） 

　　[1]中共中央 国务院.交通强国建设纲要[Z].2019 

　　[2]中国民用航空局.新时代民航强国建设行动纲要[Z].2018  

　　[3]李连成.从综合运输体系理论视角看我国交通运输业的发展[J].综合运输,2013,29(4):82-85.  

　　[4]唐益仲，刘琦，王继华.主基地航空公司与枢纽机场在航空枢纽建设中的关系研究[J].航空公司,2013,335(4):31-36.  

　　[5]彭辉，赵建华，靳朝阳.基于集散效用和运输一体化枢纽布局优化模型[J].长安大学学报（社会科学版）,2012,14(3):37-41.  

　　[6]彭辉，朱力争．综合交通运输系统及规划[M]．成都：西南交通大学出版社，2006．