详细规划是“优化城乡空间结构、完善功能配置、激发发展活力的实施性政策工具”，近日，自然资源部出台了《关于加强国土空间详细规划工作的通知》（自然资发〔2023〕43号）（以下简称《通知》），对详细规划编制、管理和实施作出了总体部署，为详细规划相关工作指明了方向。

当前，我国处于转型发展期，城镇进入增存并举的发展阶段，国土空间规划体系和治理体系正在重构。为此，详细规划的理念、方法和管理水平都需要与时俱进。在此背景下，《通知》针对城镇开发边界内的存量空间与增量空间分别提出了详细规划的编管要求，非常及时且必要。详细规划编制和管理应以更加精准的响应、更加精心的谋划、更加精细的手段，促进存量空间更新提升、增量空间有序发展。

一

强化精准响应“人民城市”要求，助力国土空间高质量发展

一是统筹城乡功能布局。《通知》要求“以常住人口为基础，针对后疫情时代实际服务人口的全面发展需求，因地制宜优化功能布局”、“根据人口和高质量发展的实际需要，以规划单元统筹增量空间功能布局、整体优化空间结构，促进产城融合”。对此，南京开展了《总规传导下各单元详细规划编制要点研究》，构建国土空间规划传导体系，确定了刚弹结合、虚实相倚的传导方式，采用定性、定量、定位等不同的传导形式，确保总规确定的空间格局不走样，总规各组团的功能定位、人口规模、重要设施等在详细规划中得到落实。通过详细规划实现各类空间的统筹协调，关注产城融合和职住平衡，从源头上减少钟摆交通、公共服务不足等城市病的发生。实现生产空间、生活空间、生态空间各得其所。

二是构建社区生活圈。《通知》要求“按照《社区生活圈规划技术指南》，逐步形成多中心、组团式、网络化的空间结构，提高城市服务功能的均衡性、可达性和便利性”。对此，南京出台《南京市公共设施配套规划标准》《南京市乡村地区公共设施配套规划标准》《南京市15分钟生活圈规划设计导则》，建立“市级—地区级—居住社区—基层社区—居住街坊”五级公共服务网络，保障各类配套设施均衡布局和高质量发展。同时，在详细规划中按照人口和服务半径划定社区生活圈，有效引导各类公共空间和基本公共设施的高品质建设，营造方便舒适、韧性安全、包容共享、绿色集约、智慧凝聚、各具特色的宜居社区。

三是完善公共服务体系。《通知》要求“补齐就近就业和教育、健康、养老等公共服务设施短板，完善慢行系统和社区公共休闲空间布局，提升生态、安全和数字化等新型基础设施配置水平”。对此，南京通过详细规划不断优化公共服务能级，设施覆盖婴幼儿、儿童、青年、上班族、老人等各类人群，关注文化、教育、体育、卫生、医疗、养老、商业服务、社区服务、绿地广场、交通出行、安全韧性等公共设施的完整性和可达性，实现基本公共服务的全龄友好和全要素保障，同时注重社区的多样性、地方特色和成长性，着眼新、旧城区服务水平差异，统筹经济能力和资源条件，结合居民需求，分析发展阶段、人口特征、用地条件、环境因素等要素的影响，加强分类引导和差异管控，因地制宜地确定各类生活圈公共设施配置的功能和指标，提高居民生活幸福指数，打造一座“有温度的城市”。

二

突出精心谋划促精致发展，提高土地集约利用水平

一是强化 “城市画像”。《通知》要求“在详细规划中合理确定各规划单元范围内存量空间保留、改造、拆除范围，防止‘大拆大建’”。必须因地制宜，避免流水线式的“大手笔”规划。对此，南京建立了翔实的现状调查规则，“现状一张图”成果共包括 8 张图，分别为：土地利用现状图、“六线”现状图、规划审批信息图、产权信息图、用地潜力分析图、历史文化资源分布图、现状建筑质量图、现状建筑高度图。通过细致调查和分析，准确、系统、客观反映土地利用现状情况，关注产权人的发展意愿，在此基础上精准识别存量空间的保留、改造、拆除范围，避免“大拆大建”。

二是鼓励复合利用。《通知》明确鼓励“土地混合开发和空间复合利用，提升存量土地节约集约利用水平” 。为此，南京加强了复合用地的规划管控。采用增加商住、商办、居住社区中心等混合用地类型，在控制条文中明确用地复合功能及面积占比，以分层分图幅的形式表达竖向分层复合用地管控要求等等多种方式，引导用地复合利用。规划引导建设了一批市政综合体、社区服务综合体、轨道场站上盖物业等。

三是开发地下空间。《通知》要求“统筹地上地下，鼓励开发利用地下空间”。对此，南京坚持城市地下空间科学开发和高效利用。在详细规划中单列地下空间规划章节，明确地下空间开发利用分区。对于地下空间重点发展区和重要节点制定规划控制图则，引导地下公共空间重点发展区域、主导功能、竖向层数、地下公共人行系统及空间连通要求等，提出地上地下一体化设计引导要求，强化地上地下一体化发展，提高土地开发利用的整体效能。

四是城乡空间互动。《通知》要求“城乡融合和区域一体化发展”。南京在城乡结合部的增量空间建设中，一方面适当增加公共服务设施配套，发挥建设用地高强度开发的优势，辐射广大乡村地区，提高服务能级，节约集体建设用地；另一方面，加强美丽乡村建设，村庄结合民宿等建设，拓展城乡休闲旅游空间。城市建设用地、高速路旁的农用地，加强田园景观设计和建设，承担绿化防护空间的功能，节约城市建设用地。

三

关注精细规划方法多维运用，提升空间科学治理水平

一是重视城市设计。《通知》要求“强化对历史文化资源、地域景观资源的保护和合理利用”，“提升空间整体价值”。对此，应重视城市设计方法在详细规划中的运用。南京通过加强城市设计研究，细化特定地区详细规划编管的颗粒度，用绣花的功夫引导城市空间高品质建设，提升空间整体价值。

二是加强时序引导。《通知》要求“避免增量空间无序、低效”“严格控制增量空间开发的同时做好战略留白、加强开发保护管控”。南京详细规划在发展趋势调查和分析基础上，从时间维度和空间维度加强详细规划近期实施研究，引导建设时序。一方面对远期发展地区，做好战略留白，通过集约发展防止城市粗放扩张；另一方面，针对近期无法实施规划的存量产业用地，允许产权主体按现有产权功能，在原规划条件约定的控制指标范围内改造建设，提高土地利用效率。

三是合理划定单元。《通知》要求“以规划单元统筹增量空间功能布局”。规划单元是规划编制管理的技术工具，南京明确了单元划定和动态维护的规则，兼顾规划空间结构，保持城市功能分区的完整性；兼顾行政边界，便于规划实施和监督；兼顾自然地理边界和合理的规模要求，便于科学编制规划。通过规划单元统筹，以“定性、定量、定位”等多种形式，层层传导总规要求、优化城市空间布局。

总之，《通知》的出台，为详细规划编制管理指明了方向，南京将按照《通知》的要求，不断探索创新，编制能用、管用、好用的规划。

来源：南京市规划和自然资源局

新媒体编辑：赵志坤

初审：杜潇诣

审核：程秀娟