来源：李志轩

作者：赵永杰

一、旅游民宿的概念和行业分类

依据文化和旅游部颁布的推荐性行业标准《旅游民宿基本要求与评价》（LB/T065—2019）定义，旅游民宿是指利用当地民居等相关闲置资源，经营用客房不超过4层、建筑面积不超过800平方米，主人参与接待，为游客提供体验当地自然、文化与生产生活方式的小型住宿设施。根据所处地域不同，民宿分为城镇民宿和乡村民宿。

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按照《国民经济行业分类》（GB/T4754-2017）规定，住宿业指为旅行者提供短期留宿场所的活动，有些单位只提供住宿，也有些单位提供住宿、饮食、商务、娱乐一体的服务。具体包括旅游饭店、一般旅馆、其他住宿业。按照国家统计局发布的《生活性服务业统计分类（2019）》住宿业分为4类，分别是（1）0911旅游饭店。指按照国家有关规定评定的旅游饭店和具有同等质量、水平的饭店活动。（2）0912一般旅馆。指不具备评定旅游饭店和同等水平饭店条件的一般旅馆的活动。（3）0913民宿服务。指城乡居民及社会机构利用闲置房屋开展的住宿活动和短期出租公寓服务。（4）0914其他住宿服务。指夏（冬）令营及其他露营地服务、学生公寓住宿服务、车船住宿服务、分时度假住宿服务、分时住宿服务、其他未列明住宿服务。

旅游民宿虽然挂着”旅游”，但归根结底是民宿服务，属于住宿业的一种，不属于安全生产法范畴的旅游行业。

二、旅游民宿的安全生产责任划分

按照《安全生产法》“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的原则和该法第十条有关政府部门职能分工原则“应急管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。”有关部门和机构对旅游民宿的安全监管责任主要如下：

（一）商务部门作为商贸行业（包括住宿业和餐饮业）的主管部门，承担安全生产行业管理责任，牵头有关部门统筹推进旅游民宿安全生产工作，督促指导旅游民宿市场主体学习贯彻落实安全生产法等有关安全法律法规。

《餐饮业经营管理办法（试行）》（商务部、国家发改委令2014年第4号）第三条明确规定：“商务部负责全国餐饮行业管理工作，制定行业规划、政策和标准，开展行业统计，规范行业秩序。地方各级人民政府商务主管部门负责本行政区域内餐饮业行业管理工作。”商务部门作为商贸行业主管部门，承担商务服务业(含餐饮业、住宿业等生活服务业)的行业管理工作。商贸服务业，指的主要是与企业商务贸易活动以及老百姓的生活密切相关的批发业、零售业、住宿业、餐饮业、租赁业、商务服务业、居民服务业以及物流业、典当业、拍卖业和部分娱乐业等其他服务业。因此，住宿业主管部门是商务部门。以河北省商务厅官网公布的三定方案为例，该厅专设服务贸易和商务服务业处，承担全省商务服务业（含餐饮业、住宿业等生活服务业）行业的管理工作。以山西省2020年11月30日印发的《山西省管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全实施细则》规定住宿业的安全生产监管的牵头部门是省商务厅。再以《河北某市安全生产监管权责清单》为例，该清单第47条规定，市商务局负责商贸服务业安全生产管理，依据《餐饮业经营管理办法》（商务部、国家发展改革委令2014年第4号）等规定，指导商贸服务业安全管理，督促商贸服务企业贯彻执行安全生产法律法规，指导相关企业开展安全风险辨识管控和隐患排查治理。

（二）应急管理部门作为商贸行业（包括住宿业）安全生产直接监督执法部门对旅游民宿市场主体贯彻执行安全生产法等有关安全生产法律法规负执法监督责任。

众所周知，应急管理部门除了负责综合监管工作外，还专门负责冶金、有色、建材、机械、轻工、纺织、烟草、商贸等工商贸行业安全生产监管工作。国家应急管理部官网网站发布的三定方案中其主要职责明确：“负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理等。”应急管理部下设安全生产执法和工贸安全监督管理局，其主要职责中明确：“承担冶金、有色、建材、机械、轻工、纺织、烟草、商贸等工贸行业安全生产基础和执法工作”。按照2019年1月31日，应急管理部办公厅关于修订《冶金有色建材机械轻工纺织烟草商贸行业安全监管分类标准（试行）》的通知（应急厅〔2019〕17号）第八条规定，商贸行业主要包括：51批发业，52零售业，59装卸搬运和仓储业，61住宿业，62餐饮业等5大类的企业（不含消防、燃气的监管）。因此，住宿业作为商贸行业的重要组成部分，其安全生产监管职责由应急管理部门具体负责。以河北省应急管理厅三定方案为例，该厅职能第（十二）条规定，按照分级、属地原则，依法监督检查工矿商贸生产经营单位贯彻执行安全生产法律法规情况，及其安全生产条件和有关设备（特种设备除外）、材料、劳动防护用品的安全生产管理工作。负责监督管理工矿商贸行业省属企业和驻冀中央企业的安全生产工作。该厅专设工商贸行业安全监督管理处，专门负责冶金、有色、建材、机械、轻工、纺织、烟草、商贸等工商贸行业安全生产监管工作。再以河北某市应急管理局三定方案和内设机构设置职能为例，市应急管理局专设工商贸行业安全监督管理处，负责商贸等工商贸行业安全生产监管工作，拟订相关行业安全生产规程、标准，指导监督相关行业企业安全生产标准化、安全预防控制体系建设等工作。

（三）住建部门、消防救援机构和公安派出机构依照职权分工对旅游民宿市场主体消防安全工作负监管责任。

（四）市场管理部门对旅游民宿市场主体食品安全和特种设备安全工作负监管责任。

（五）卫生健康部门对旅游民宿市场主体卫生和传染病预防工作负监管责任。

（六）公安部门对旅游民宿市场主体治安工作负监管责任。

（七）文化广电和旅游部门指导星级旅游民宿等级评定机构加强旅游民宿等级评定和复核安全管理工作。

（八）自然资源和规划、生态环境、城管执法等部门按照各自职责和权限对旅游民宿市场主体有关业务安全工作负监管责任。

三、文化广电和旅游部门对旅游民宿安全管理的途径和措施。

为鼓励旅游民宿业发展，为游客提供便利高质服务，促进旅游有关产业发展，旅游部门指导旅游民宿评定机构按照旅游民宿等级评定管理办法和推荐性行业标准对一些具备优质服务水平的民宿依照评定程序评为相应等级的星级旅游民宿。文化广电和旅游部门应当加强旅游民宿评定机构业务工作的监督指导，指导旅游民宿等级评定机构加强旅游民宿等级评定和复核安全管理工作。严把星级旅游民宿的评定安全关口，拒绝不符合评定条件和标准的民宿参加星级评定活动。对已评星的旅游民宿依规定期开展复核工作，动态调整星级旅游名宿名单，对经复核丧失评定条件和标准的星级依规予以降级或摘星处理。

鉴于文旅部门既无法定监管依据，又非行业管理部门，更无监督执法权限，所以不对旅游民宿的安全生产工作负行业管理职责。

四、总结

综上，按照按照《国民经济行业分类》《生活性服务业统计分类（2019）》和《安全生产法》“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”原则，依据第十条有关政府部门职能分工规定和商务部《餐饮业经营管理办法（试行）》有关规定，结合各级商务部门、应急管理部门的“三定”方案和《国务院安全生产委员会成员单位安全生产工作任务分工》的规定，旅游民宿安全生产监管属于应急管理部门直接监管范围，商务部门负安全生产行业管理职责，消防、住建、市场监管、卫健委、公安等其他部门是旅游民宿行业相应业务领域的安全生产监管部门。文化广电和旅游部门指导星级旅游民宿等级评定机构加强星级旅游民宿等级评定和复核安全管理工作。