2015年的七部门文件提出了单人户纳入低保政策，迈出了重要的一步，但是由于政策前缀过长，对于“生活困难”等条件没有清晰的界定，一些地方做出了细化规定，一些地方则没有很好地落地。民政部、中国残联在此期间做了很多调研、协商，考虑如何让政策更具有可操作性。

政策细化

2020年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革完善社会救助制度的意见》（以下简称“两办意见”），明确“对不符合低保条件的低收入家庭的重度残疾人、重病患者等完全丧失劳动能力和部分丧失劳动能力且无法依靠产业就业帮扶脱贫的人员，采取必要措施保障其基本生活”。

对于何为“必要措施”，同年6月民政部、财政部印发的《关于进一步做好困难群众基本生活保障工作的通知》中做了细化规定，即“对低收入家庭中的重残人员、重病患者等特殊困难人员，经本人申请，参照‘单人户’纳入低保。低收入家庭一般是指家庭人均收入高于当地城乡低保标准，但低于低保标准的1.5倍，且财产状况符合当地相关规定的低保边缘家庭；重残人员是指持有中华人民共和国残疾人证的一级、二级重度残疾人，有条件的地方可扩大到三级智力、精神残疾人”。

2021年6月，民政部修订并印发了《最低生活保障审核确认办法》，规定最低生活保障边缘家庭中持有中华人民共和国残疾人证的一级、二级重度残疾人和三级智力残疾人、三级精神残疾人可以单独提出低保申请。

以上两个文件的规定，将“单人户”低保政策细化到界限明确、方便操作的程度，将七部门文件中的“生活困难”，细化为“低于低保标准1.5倍的低收入家庭（后改为低保边缘家庭）”，重度残疾人包括了“持有中华人民共和国残疾人证的一级、二级重度残疾人和三级智力残疾人、三级精神残疾人”。在以上文件出台之后，各地在落实政策过程中几乎没有了政策理解方面的争议。

“单人户”低保政策在2020年基本定型，但由于《社会救助法》立法进程还在积极推进中，社会救助工作相关概念还在动态调整中，单人户低保政策也有一些变化和发展。2020年及以前政策表述一般使用“低收入家庭”，2021年之后包括近期印发的《通知》，均表述为“低保边缘家庭”。

政策发展

《通知》中再次重申了低保边缘家庭中的重度残疾人经本人申请，可按照“单人户”纳入低保范围。同时还提出了一个新的政策口子：成年无业重度残疾人可以参照“单人户”提出低保申请。这两个“单人户”规定的表达，程度上是不一样的。前者是可以纳入，因为残疾人所在的家庭本来就是核定过的低保边缘家庭；后者是可以提出申请，提出申请不等于直接纳入，因为没有对残疾人家庭经济状况提出要求，所以还得残疾人本人符合低保条件才行，例如有的成年无业重度残疾人个人名下有很多财产，或者有高额的信托基金，本人的财产不符合低保的标准，也无法纳入低保。

此外，《通知》中还规定，“依靠兄弟姐妹或者60周岁及以上老年人供养的成年无业重度残疾人，在评估认定其家庭经济状况时，兄弟姐妹或者60周岁及以上老年人给付的供养费用，可以视情适当豁免，符合条件的，纳入低保范围”，这个规定实际上更多是要缓解不符合低保条件、但长期照护负担严重的“以老养残”家庭的困难，也很符合现在国家应对人口老龄化的系列政策趋势。

在《通知》的落实中，“成年”“重度”都有明确标准，“以老养残”“无业”是需要残联系统重点去关注和统计的，目前关于“以老养残”的情况，中国残联2021年起专门在残疾人基本状况调查中增加了这项调查内容；关于“无业”，可以在残疾人实名制就业系统中进行排除性统计。政策的出台直接链接了残疾人个人权益，对残联系统的工作和数据系统提出进一步的精准要求。

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来源：中国残疾人杂志社

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