近年来检察机关以检察建议的形式预防违法犯罪特别是职务犯罪在检察工作中被广泛应用,检察建议的诉讼监督功能加强,并有扩大发展趋势。2014年4月23日中央政法委书记孟建柱在全国检察机关队伍建设座谈会上指出:“检察机关作为国家法律监督机关,提高法律监督能力是坚持原则、敢于担当的必然要求……各级检察机关要善于发现和监督纠正有罪不纠、越权管辖、非法取证、超期羁押、裁判不公、违规减刑假释保外就医等突出问题,促进严格执法、公正执法,防止司法腐败。要进一步完善和规范检察建议和抗诉提出、受理、办理、反馈机制,加大对实体上有错误、程序上有瑕疵案件的监督纠正力度,维护好人民群众合法权益,推动涉法涉诉信访进一步走向法治轨道。”

　　检察建议与其他检察行为相比,在很大程度上尚处于探索阶段,检察建议制度本身始终存在法律依据和定位模糊,效力不确定、配套管理规定不足等缺陷,致使该制度一直存在理论质疑和实务争议,影响检察建议效果。为了准确界定检察建议的性质、范围和效力,笔者认为,必须澄清以下几个问题:

　　　一、检察建议是否仅具备法律监督功能： 

　　这一问题反映了理论上对检察建议的功能定位,是检察建议得以产生、存在和发展的基础,围绕这一问题学界曾提出了语义说、服务说、监督说、综合说等不同的主张。

　　持语义说的学者认为应当从语义解释的角度出发,即凡是检察机关提出的建议都可以称为检察建议。

　　持服务说观点的学者认为检察建议是检察机关落实检察环节综合治理责任的具体措施和方法,是服务和辅助检察机关实现法律监督目的的非诉讼检察活动方式,按照“公权法定”观点,不是检察机关的法定职权,也不是法定的履行检察机关法律监督职权的方式方法,这种观点认为检察建议同时适用于辅助法律监督目的实现,弥补法律监督手段的不足和服务社会、参与社会治理、预防腐败两种需要。

　　持监督说观点的学者认为检察机关的建议权是中国检察权中特有的一项功能性权力,也是法律监督不可或缺的一项权能。检察机关在履行法律监督职责的过程中,根据法律的授权,就已经发现的违法情况,向有关单位和个人发出建议,要求其纠正违法或者改进工作,以保障法律正确实施和防止违法情况再次发生的权力。这种观点认为检察建议是法律监督权的延伸和补充,带有监督属性。

　　综合说的观点就如《检察大辞典》“检察建议”词条写到的:“检察建议是人民检察院履行法律监督职责和参与社会治安综合治理的一种形式”。这种观点认为,检察建议应是促进法律正确实施和社会和谐稳定,包括社会治安综合治理和预防腐败,也包括对诉讼活动有进行监督的权力。参与社会治理,以检察建议的形式帮助被建议单位开展犯罪预防,同样是检察机关行使法律监督权的重要体现。

　　笔者认为,要对检察建议准确定位就必须结合检察建议制度的形成过程和检察职能来进行研判。

　　1、检察建议在检察制度建立之初就具有了法律监督的功能

　　我国的检察建议制度作为检察制度的组成部分,是在吸收前苏联检察机关的一般监督权的基础上,并在中国检察实践中建立和发展的。在“五四宪法”时期,检察建议被作为一般监督的手段,1954年《人民检察院组织法》中规定了检察机关的一般监督权,1954年底最高检下发的《1954年关于各地人民检察院试行一般监督制度的情况和意见》中明确指出了建议书作为检察机关纠正和防止违法的形式之一,并创立了检察建议书、抗议书等法律文书,检察建议书作为检察机关的监督手段初现端倪。

　　2、具有社会综合治理,加强和创新社会治理的功能

　　社会治理是国家运用公权力,通过政治、经济、法律、行政、文化等手段,协调社会关系、化解社会矛盾、解决社会问题、处理社会事务、满足公众需求的具体行为方式。十年文革之后,同检察制度一样,被束之高阁的检察建议被恢复重建。在“七八宪法”时期,检察建议被作为社会治安综合治理的手段。1979年第二部《人民检察院组织法》取消了一般监督权的规定,检察建议的功能逐渐向社会综合治理和法律监督转化。检察建议率先是在刑事诉讼和监所检察工作中恢复使用;1981年,中共中央提出对社会治安实行综合治理的方针,由此,检察机关创造性地把“建议”引入到社会治理工作中。1983年上半年,最高检规定了检察建议书的基本格式。1985年后,检察建议作为一项重要内容每年向全国人大报告。至今,无论是中央还是地方,对于检察机关通过检察建议参与社会治理都表示充分肯定。目前,随着司法改革的推进,针对社会治理中存在的突出矛盾和问题,检察建议通过相应的法律、法规、政策予以调整,更加广泛地参与创新社会治理,比如以检察建议的形式规范行政行为,参与社区矫正,加强羁押场所的管理,监督强制医疗的决定和执行,弘扬社会正气等方面就是检察机关对监督方式的有益尝试,在参与创新社会治理中发挥了重要作用。

　　3、具有预防违法犯罪功能

　　实际上,预防违法犯罪的功能就是参与社会治理功能的延伸。1982年12月6日,原最高检检察长黄火青在第五届全国人民代表大会第五次全体会议上作最高检工作报告时,明确提出检察机关针对机关、企事业单位管理漏洞,运用“检察建议”帮助健全制度,预防违法犯罪,突出了检察建议预防违法犯罪的功能。1998年8月3日,中央社会治安综合治理委员会下发的《关于成员单位参与综合治理的职责任务的通知》赋予检察机关借助检察建议工作推动有关部门健全社会治安防范机制的工作任务,检察建议被广泛用于检察机关预防犯罪,特别是惩治贪污贿赂犯罪工作,充分发挥了预防违法犯罪的功能。从实践看,最高检曾就预防违法犯罪等问题先后与国家工商行政管理总局、海关总署、国家税务总局、卫生部、国家药品监督管理局、中国人民银行等部门联合下发通知,其中规定:“发案单位对检察建议提出的要求认真整改落实,并将落实情况及时回复检察机关,其上级机构要对检察建议的落实加强督促指导”,这表明以检察建议参与社会治理具有一定的实践效果,得到了行业主管机关的认可和支持。自2009年来,检察机关发出的检察建议相当大一部分是集中在预防职务犯罪领域的“预防建议”。

　　4、具有诉讼监督功能

　　1995年制定的《中华人民共和国检察官法》首次明确规定了检察建议制度。随后检察建议的适用范围被进一步扩大,包括刑事诉讼过程的检察建议如量刑检察建议,适用简易程序检察建议等;也包括行使诉讼监督权的检察建议,如涉及到侦查机关不严格执行羁押期限的建议、对人民法院审判活动中出现的一般不规范行为的建议等。上世纪90年代之后,检察建议逐渐成为民事行政再审抗诉的一种替代方式,即“再审检察建议”。2001年,最高检制定的《关于刑事抗诉工作的若干意见》和《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》,规定了检察建议正式作为法定监督方式的重要补充进入诉讼监督领域。2008年,中央决定进行新一轮的司法改革,(2008)19号文件明确提出检察建议作为完善法律监督措施的手段之一。2009年11月,最高检制定颁布《人民检察院检察建议工作规定(试行)》(以下简称《规定》),明确了检察建议的提出原则、发送对象、主要内容、适用范围、制发主体和程序、审批程序、备案管理以及跟踪落实等相关要求。2011年3月10日最高法、最高检《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》第七条确认了在民事诉讼法、行政诉讼法规定的抗诉方式基础上,检察机关有向人民法院提出再审检察建议的权力,同日,最高法、最高检还出台了《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》,这两个文件规定对于诉讼中的其他违法行为、抗诉案件再审庭审活动违法、执行活动违法的,以发“检察建议书”的方式监督,并赋予了“检察建议书”、“再审检察建议书”强制启动法院内部监督程序及向检察机关反馈处理结果的法律效力。2012年,修改后民诉法第208条、第209条第一次从立法层面确立了检察机关的检察建议权,较为详细地规定了民事再审检察建议的适用条件。进入21世纪后,最高检陆续出台了多个文件涉及到规范检察建议的适用,各级检察机关积极开展了检察建议工作。

　　综上,检察建议具有法律监督和服务社会的双重功能,它既包含有法律监督的内容,又辅助法律监督和履行检察职能参与社会治理创新实践。检察建议的再度兴起源于社会治安综合治理的需要,近年来的检察工作实践表明检察建议越发带有诉讼监督的部分权力特征,弥补了检察权力的不足。检察建议作为检察机关履行法律监督职能的延伸与补充在拓宽监督渠道、创新监督方法、提高监督效率等方面体现出积极的政治效果和法律效果。检察建议制度在1979年刑诉法生效后将其范围扩展到整个诉讼阶段,结合不同时期的政策导向突出的功能重点有所不同,但是履行法律监督职能和履行综合治理职能无疑是其本质特征。

　　检察建议是检察职能的产物,它在功能发挥中与其所对应的检察职权起到了配合、辅助和补充作用,如在法律监督活动中,检察建议主要是辅助监督职权的行使;在综合治理活动中,检察建议主要是通过预防违法犯罪、延伸办案效果,服务社会。检察建议是检察机关在发挥侦、捕、诉等职能“硬手段”作用外,利用检察建议“软手段”的优势,延伸法律监督职能,发现社会治理中存在的不足和缺陷,及时提出具有法律属性的建设性的意见,进而推进创新社会治理的重要途径。在我国,检察机关根据人民检察院组织法及有关诉讼法的规定具体行使职务犯罪侦查权、审查批准逮捕权、公诉权,对刑事侦查、审判、执行的监督权以及对民事审判、行政诉讼的法律监督权等项职权,服务社会,参与创新社会治理的职能就属于“等项职权”的范畴,这与《中华人民共和国检察官法》关于检察官职责的规定是一致的。

　　　二、检察建议的范围是否仅限于非诉讼法律活动： 

　　《规定》中的检察建议属于非诉讼法律活动,主要是建议有关单位完善制度,加强管理,堵塞漏洞;应用于执法、司法机关时,则是建议其解决执法、司法活动中的倾向性、苗头性的一类问题。《规定》将检察建议的适用范围总结为六个类型:预防违法犯罪、督促改进管理监督工作、调节疏导民间纠纷、对相关人员给予表彰或处分、司法、执法机关改进工作规范性问题及其他检察建议。这种分类是以检察建议所起到的社会作用为标准,将纠正违法通知、检察意见以及检察机关发出的其他建议排除在检察建议之外。

　　从当前检察建议在实践中涉及的范围看,包括刑事立案、侦查、审判监督、刑罚执行和监管活动监督、民事行政审判监督,以及预防职务犯罪、参与社会治理等方面,对应的部门分别为侦监、公诉、监所、民行、反贪、反渎、预防、控申等。依据检察机关工作职能的不同可以将检察建议分为履行法律监督职能的检察建议和履行综合治理的检察建议。我国检察机关的法律监督职能,主要是诉讼法律监督,监督的范围主要限于刑法、民法和诉讼法等法律,法律监督类检察建议在诉讼活动外应用的情况,尚缺乏具体的法律条文依据,目前主要表现为监督行政执法活动的检察建议。法律监督类检察建议主要包括履行侦查监督类、履行审判监督类和履行刑罚执行监督类检察建议。对这一类诉讼过程检察机关一般通过法律明确规定的特定建议书、纠正违法通知书、检察意见的方式进行监督。

　　检察建议是检察机关扩大办案效果的一种形式,不是办案活动本身。如检察机关履行刑的事诉讼监督不包括审查逮捕、审查起诉工作本身,也不包括对诉讼活动之外实施的职务犯罪的侦查,所以审查逮捕、审查起诉、职务犯罪侦查活动本身不属于检察建议的范围。

　　检察机关发出的其他建议,如建议适用简易程序、建议延期审理等,是法律明确规定的特定建议,大都有特定的适用条件、适用程序、法律后果以及专门的法律文书,如“适用简易程序建议书”、“延期审理建议书”等,在名称上并不叫“检察建议书”。修改后的刑诉法第198条规定的因补充侦查延期审理、第208条规定的适用简易程序建议再次规定了这种特定的建议方式。

　　纠正违法通知书又称纠正违法意见,是2008年《全国检察机关贯彻民事诉讼法座谈会纪要》中明确的监督方式,是人民检察院根据诉讼法的明确规定,对立案、侦查、审判、执行等活动中发生的具体违法行为提出的纠正意见。发纠正违法通知书属于诉讼监督活动,只能在诉讼程序中对侦查、审判、执行等机关适用,纠正违法通知书具有明确的法律效力。修改后的刑诉法第115条规定了检察机关在行使侦查监督权时,对不严格执行羁押期限的五种违法行为可以提出纠正违法意见、第47条规定了辩护人、诉讼代表人认为司法人员阻碍其依法行使诉讼权利提出申诉或控告的,检察院经审查情况属实,应当通知有关机关予以纠正、第55条规定了检察机关对侦查人员以非法方法收集证据的行为可以进行调查核实,对于确有以非法方法收集证据情况的,应当提出纠正意见、第263条规定了人民检察院对减刑或假释裁定不当的有权提出书面纠正意见,人民法院应当在收到纠正意见后一个月以内重新组成合议庭进行审理,作出最终裁定、第203条规定了对审理活动中的违法行为有权提出纠正意见、第265条规定了对刑罚执行中的违法行为有权提出纠正违法通知等。

　　检察意见在刑诉法修订前是第142条第3款明确规定的一种形式,修改的刑诉法修订在第173条,对不起诉人需要给予行政处罚、行政处分或没收违法所得的,人民检察院应当提出检察意见,这是刑诉法修改前法学界认同的并用于作唯一例举说明的检察意见,修改后又出现了多条检察意见,如第240条规定的最高检可以对最高法复核死刑案件发表监督意见、第255条规定的对监狱、看守所提出暂予监外执行的同步监督书面意见、第256条规定的对暂予监外执行决定不当的有权提出书面意见、第262条规定的对执行机关提出的减刑、假释建议书,人民检察院可以向人民法院提出书面意见。检察意见的制作依据与检察建议不同,修改后的刑诉法以及人民检察院关于制作和使用的内部规定作了不同表述,最高检制定的《人民检察院刑事诉讼法律文书格式样本》(2013版)中也对检察意见适用的格式和内容作了专门规定。

　　随着《规定》的出台,高检对正确适用检察建议与纠正违法通知、检察意见以及检察机关发出的其他种类的建议作了指导性回答,但在实践中检察建议在适用范围上与纠正违法、检察意见、法律明确规定的特许建议等监督手段有混同的现象,仍存在名称或适用上的重合。

　　一是与检察意见易混淆。修改后的刑诉法第173条规定的人民检察院对被不起诉人提出行政处罚、行政处分等的检察意见,也属于《规定》中在办案过程中发现应对有关人员或行为给予处分、行政处罚的检察建议的情形。同样是没收非法所得,刑诉法规定适用的是检察意见,而《人民检察院刑事诉讼规则》规定的是适用检察建议。

　　二是与纠正违法易混淆。对侦查和审判活动中的违法行为,应当用纠正违法的手段予以监督,但检察机关在实践中也经常采用检察建议的方式。修改的民事讼诉法规定的工作检察建议,对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,检察机关有权提出检察建议,而不是纠正违法。

　　三是与特别建议易混淆。检察建议与法律规定的检察机关的特别建议在名称上有重叠,不易区分。就如“适用简易程序建议书”、“延期审理建议书”因在司法实践中大量、经常运用,而被固定为专门名称和格式,但本质上就是检察机关在侦查监督、审判监督中提出的建议,与其他监督类建议有一致性。修改后的刑诉法中还有多条增加和修改涉及到这些监督手段的运用,如新增加的第93条规定了在羁押必要性审查中,检察机关对逮捕后的犯罪嫌疑人、被告人不是非要继续羁押的,应当建议释放或变更强制措施,继而检察系统形成了“继续羁押必要性审查意见书”、“羁押必要性审查建议书”的文书格式;第279条规定了对达成和解协议的可以建议法院从宽处罚的建议,这一建议权的使用尚未规定专门的文书格式,只是在检察机关的量刑建议中发表,这类建议与适用简易程序等检察机关特定建议尚有不同。

　　四是检察意见与纠正违法意见易混淆。修改后的刑诉法吸收了司法改革的内容,明确了检察机关对减刑、假释裁定意见书的效力,要求执行机关将减刑、假释建议书副本抄送人民检察院,第262条规定人民检察院对减刑、假释建议书可以向人民法院提出书面意见,第263条规定人民检察院对减刑或假释裁定不当的有权提出书面纠正意见。

　　为了发挥检察建议的积极作用,在实践中易于操作,笔者建议重新界定检察建议的范围,将法律特别规定的检察机关的建议、检察意见、纠正违法通知、综合治理的检察建议进行重新分类,将检察建议按照履行法律监督职能的检察建议与履行综合治理的检察建议进行整合,将特别建议和纠正违法通知、检察意见的监督类建议统一定位于检察建议,统称检察建议;将综合治理的建议定位于检察意见。这样区分具有以下理由和优势:

　　一是有利于检察建议性质和内涵的统一界定。《规定》第一条将检察建议定位于检察机关参与社会治理的形式和手段。而修订的民诉法又将检察建议作为检察机关法律监督权的表现形式,《人民检察院民事诉讼监督规则》还详细规定了再审检察建议书、监督审判人员违法行为用检察建议书、监督执行活动用检察建议书、建议改进工作用检察建议书4种文书类型以及适用的情形和程序。无疑,重新分类整合促进了检察建议在民事、刑事等领域性质的统一。

　　二是可增强检察建议作为法律监督方式的一致性、可操作性和容纳力。检察机关适用特别建议和监督类建议在性质和法律效果上是一致的,仅以适用范围和发送对象不同划分为不同称谓的监督方式没有实质性的意义,还会造成适用上的困扰。就以修改后的刑诉法针对诉讼监督制度的司法改革进行的立法修改为例,每一新增法条都有特定意义和目的,有的法条的增加兼具多种意义,如第55条、255条、256条增加了检察机关诉讼监督的手段;第93条明确了诉讼监督的效力;第115条首次建立了对各种违法行为监督处理机制;第47条完善了检察机关诉讼监督特别是侦查监督的程序,第93条、第256条既增加了诉讼监督的手段,又明确了效力。这些都是发生在侦查、审判和刑罚执行监督过程中,均具有监督建议的性质,但法条字面显示有的属于法律特别规定,有的适用纠正违法意见,有的适用检察意见,刻意分类适用不同的监督文书没有必要,所以,在整合中可均统称为检察建议书,取消纠正违法通知书。

　　三是实现名称和内容的统一。纠正违法通知书从字面上讲就是检察机关针对违法行为提出的意见,从根本上说具有检察建议的性质。修改后的刑诉法第240条、255条、256条、262条增加了检察意见可以作为检察机关对死刑复核案件、对确认暂予监外执行决定或批准和减刑、假释裁定意见书的效力的监督方式,将这种数量有限的检察意见合并同类项到检察建议中更能体现科学分类。

　　四是从立法技术上看,事实行为千头万绪、适用情形复杂多样,立法上无力做到一一描述,还存在法律没有明确可以适用纠正违法、检察意见的空白地带,例如刑诉法修改虽然完善了检察机关的诉讼监督制度,但是对有些问题的修改还较为原则,诉讼监督范围还不能覆盖全部诉讼活动,对有些诉讼活动缺乏具体的监督手段,有待进一步细化和完善。况且法律很难将司法实践中需要的监督形式列举穷尽,还可能出现新的监督类型。通过整合不需要对现行立法进行大量调整,根据立法的目的和宗旨就可以达到充分履行检察职责的效果,并为监督类立法的发展预留空间。

　　五是将综合治理的建议定位于检察意见,一方面将检察机关的监督权和建议权依行使职权加以明确区分,简单易行,既方便了实务操作,又避免了理论上对现行检察建议性质上的争议;另一方面调整后的检察意见作为检察机关服务社会的形式,决定了其适用范围的广泛性和内容的灵活性,不需要立法逐一例举进行确认,可有效体现效率和效果的有机结合。

　　六是可以统一设计一致的后置程序。后置程序的设计要体现一定的执行力,体现所有检察建议必须达到的效果。检察建议根据其功能的不同也有强弱之分,比如综合治理类的建议效果相对较弱,纠正违法类的建议就属于强势监督。从检察建议的制约效果来看,整合后看起来是将刚性监督的纠正违法合并到了柔性监督,但实际上刚性与柔性的区别主要在于法律如何规定其执行力,这也是我们在下文要讨论的问题。实践中的所谓的刚性纠正违法,法律也没有对法律后果作出明确规定,大多限制为检察机关提出的纠正意见不被接受的,应当向上一级检察机关报告,并抄报上一级被建议机关。建议效果大多取决于被建议单位是否自愿接受,实践中重复以纠正违法的形式要求违法单位就同一问题进行纠正的现象并不少见,刚性与柔性监督之间没有明确的界限。《规定》第七条明确了检察建议书应当报上一级人民检察院备案,同时抄送被建议单位的上级主管机关。进行整合后,所有检察建议的审批程序一致,恰恰与整体检察建议期待的效果不谋而合。因此,迫不及待要解决的是增强检察建议整体效力。

　　　三、检察建议在效力属性上是否应具有强制力： 

　　检察建议是否应具有强制效力,亦即检察建议是否应具有法定的执行效力?这是法学界论述中质疑已久的问题。围绕这一问题,曾经提出了四种不同的学说。一是“无强制力说”。有观点认为检察建议就是“建议”,本身不具有约束力。持这种主张的人认为检察建议不具有强制执行力,就“建议”本身的“词义”看,仅是“提出自己的主张”,至于“主张”是否被采纳主要依靠被建议单位自觉、自愿落实来实施,没有刚性要求。检察建议不属于公权力,按照“公权法定”的原则,检察建议不是检察机关的法定职权,也不是法定的履行检察机关法律监督职责的方式方法,因此检察建议天生就缺乏法理基础。二是“有强制力说”。这种学说认为检察建议的效力是当然之理。持这种主张的人认为检察建议具有法律监督的性质,检察机关的建议权应当成为法律赋予检察机关履行法律监督职责的一项基本权力,应当具有国家权力的一般特征。检察建议在诉讼活动中具有执行效力,在非诉讼活动中具有较强的指导效力。三是“弱强制力说”。这种学说认为,检察建议要成为一种国家权力,应当具有最基本的强制性。但同时作为建议性的法律监督权的行使方式,检察建议应当是强制力较弱的一种权力,也可看作是柔性拘束力。这种拘束力表现在对检察机关发出的检察建议,相关单位和个人应当在一定的期限内予以合理的书面答复,但如果不予答复或落实整改的,检察机关只能通过向其上级主管机关反映有关情况或向新闻舆论公开有关事实等方式予以督促,使其采纳落实,而并非像对于罪犯判决的拘束力那样,具有强制执行的效力。四是区分说,这种学说认为检察建议具有两重性,检察机关在履行法律监督职能时的检察建议具有公权力的性质,具有强制力;在履行社会综合治理职能时是扮演一般社会公共组织的角色,是履行服务功能,而不是法律监督职责,因此这一类检察建议不具有公权力属性,故不具有强制执行力。

　　以上四种学说,归纳起来就是否定说和肯定说,只有第一种学说持否定态度,认为检察建议无强制力,后三种学说均属肯定说,认为检察建议具有强制力,只是在强制力的程度和范围上观点不尽相同。笔者认为检察建议应当具有两个特点:

　　一是检察建议应当具有强制力。虽然是一种建议,从字义上分析,建议只是对受方的一种希望,但前缀“检察”后,检察建议就不同于社会上一般单位对单位提出的建议,检察机关行使法律监督权的当然性决定其能启动相应的程序,应有检察机关的强制性权力作为保障。如果检察建议是没有强制力的法律行为,则与作为社会主体的宪法性权利的建议权无异,检察建议之所以与普通公民、组织的建议权不同,区别就在于其主体特殊,效力特殊,程序特殊,否则也没有必要规定严格的提出程序、制发主体、审批程序、要求统一的建议书格式等,而目前检察建议制度缺乏的就是强制力,这不仅仅是检察建议制度存在的问题,也是整个法律监督制度的通病。法律监督职能的完整发挥,有赖于检察机关的职权配置是否能够满足完成法律监督任务的需求,检察建议实质上是法律监督权构成要素之一的“督促纠正”在权力行使方式上的重要体现,检察建议以权力的方式既作用于纠正违法和制裁违法上,还作用于预防违法、宣传法制、维护法制权威上。所以“检察”建议作为国家公权力的行使方式,效果必然具有强制性,不能由被建议者随意决定是否采纳。

　　二是检察建议是一种行使方式柔和的公权力。检察建议制度能成为法律监督和参与社会创新治理的一种工作机制,很大程度上取决于柔性问责特征。检察建议与批捕权、抗诉权等直接的法律监督权相比,检察建议具有弱权性,它不是一种强硬的追究相关单位或人员法律责任的监督手段,而是检察机关对被建议单位存在的具体问题以及应当承担的改正义务的一种具有法律效力的建议。检察建议属于一种相对柔和的公权力,是因为它在实现检察机关与其他社会主体互动中主要依靠被建议对象的自觉、自愿、自主决定来发挥作用,使被建议对象启动相应的整改程序,预防和纠正违法犯罪行为的发生。检察建议充分尊重对方的主体地位,在公权力的协调、督促和引导下,以“提醒”的方式引发对方的自觉行动,以其特殊的影响力得到被建议对象的高度重视和积极回应是其弱权力性的价值功能的优势所在。随着国家法治建议和检察民主的推进,检察机关在执法办案所产生的法律关系中,更多地需要对话、合作和预防。在这种发展趋势下,作为一种方式柔和的公权力行使方式,检察建议应当得到更为广泛的应用。

　　大多数学者论述过检察建议在效力上有权威性、法律性、法定性,但是缺乏法律依据。虽然2012年修改后的民诉法首次明确了检察机关具有制发检察建议权力并赋予相关调查权,但是检察建议在刑诉法中的法律地位却尚未得到明确认可,事实上司法实践中因刑事案件制发的检察建议数量远多于民事案件相关检察建议。目前检察建议的效力仍处于不确定状态,最高检及其所属部门制发的检察建议相关规定并不都得到最高法的认同,公安机关、刑罚执行机关对监督类检察建议的反应也不是很积极,在向其他有关单位发出的综合治理类的检察建议中也有类似的境遇,因不被重视而使之成为一纸空文。之所以产生检察建议的采纳情况在很大程度上还依赖于被建议单位、部门的认识或态度的状况,根本原因还是在于检察建议制度缺乏法律强制执行力,表现在强制力缺乏法律保障;程序规定不完善;程序效力模糊;法律后果不确定;建议内容粗浅;跟踪监督不及时等方面。要解决这些问题,笔者认为加强法律规制和工作机制建议是有效途径。

　　1、加强检察建议强制力的法律规制。一是要完善实体立法。要通过立法将检察建议权明确写入《人民检察院组织法》、《行政诉讼法》等基本法,赋予检察建议强制执行力,做到四个明确,明确法律性质的立法,明确制发依据的立法,明确适用范围的立法,明确强制措施的立法。二是要规范程序立法。检察机关内部应尽快制定出检察建议的操作规范,规范检察建议的提起、审批、备案、督促等工作流程的配套程序,要通过规范程序立法逐步完善检察建议程序规定欠缺、程序效力保障不够、法律后果不确定的不足。要对被建议单位收到检察建议之后的落实程序进行法律规定,对被建议单位无正当理由不理睬检察建议的情况设立惩罚性后果,如对导致严重后果的,建议主管部门通报批评;建议上级党组织处以党纪政纪处分;建议纪检监察机关进行违法、违纪审查,并严肃追究直接责任人员的相关责任。三是要统一行文方式。检察建议不得以口头的方式提出,必须以书面的方式提出,严格按照统一的形式、格式和内容制作,写明提出建议的根据、理由和具体内容,以人民检察院的名义送达有关单位,统一加盖发文检察机关的公章。

　　2、细化检察建议强制力的工作机制。一是要建立异议处理机制和撤销、变更机制。赋予被建议单位异议救济权,规定被建议单位在遭遇建议不当时有要求复议或提请复核的权利,二是要建立双向回复和定期反馈机制,加强与被监督方的跟踪与联系。三是要建立专家咨询制度等质量保障机制。设立严格的审批程序,加强内部防控;探索检察建议繁简分流制度,建立重要检察建议素材研判及制发前调研工作机制;建立专家咨询制度,增强检察建议的科学性、客观性和准确性。四是要建全约谈回访督办报备机制。建立检察建议约谈与跟踪回访紧密结合、定期向同级人大及其常委会报备与人大常委会跟踪督促紧密结合的创新性工作机制。五是要引入人民检察监督员对检察建议落实情况的监督检查机制。六是要建立检察建议作为监督性法律文书的公开机制。将隐性的监督逐步稳妥地纳入向社会公开的监督,以公开促公正。七是要改进检察建议的考评机制。建立健全科学的考评体系,在开展检察建议工作考评时,不仅要考核检察建议工作任务完成情况,还要结合检察建议质量、被建议单位采纳程度、社会评价等因素进行综合考评,并引入第三方评估。

　　(作者系湖北省钟祥市检察院检察长)