作者：周丽丽，河南省交通规划设计研究院股份有限公司，战略发展研究院，河南省枢纽经济与产业发展研究中心

编辑：周丽丽｜校核：杨阳｜审核：龙志刚

研究背景

随着我国城镇化进程的发展，城市更新的需求日益增加。2019年底我国开始强调了“城市更新”这一概念。2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中明确提出实施城市更新行动。这些都标志着我国的城市更新受到广泛关注，开启了城市更新发展的新阶段。本文对河南省城市更新的发展历程及其特点进行分析，总结其存在的问题，并提出实施城市更新的若干建议，以期为推动存量时代高质量城市更新提供参考。

河南省城市更新历程

河南省城市更新历程大致经历了三个阶段，各个阶段均具由省会郑州市为引导，其他地市陆续跟进的特点。

第一阶段（2004-2017）

房地产带动模式下粗犷式快速更新

本阶段河南省城市更新呈现与城市快速发展周期高度吻合、政商联盟追逐租差，以城中村、旧工厂、棚户区等点状更新为空间特征，改造模式均采用拆除重建等特点。

（1）试点改造

2003年发布《郑州市城中村改造规定（试行）》、2004年发布《郑州市城中村改造规划土地拆迁管理办法》等城中村改造专项文件，确立了郑州市城中村改造的基本框架。

郑州以金水区西史赵村城中村改造项目（普罗旺世）为开端，开启了郑州市城中村拆迁改造的更新历程，随后又确立了燕庄等17个村组的改造试点。

（2）城改加速

2007年6月，政府发布《郑州市人民政府关于印发进一步规范城中村改造的若干规定的通知》郑政文〔2007〕103号，此文件将此前4年的城改经验制度化和规范化。

郑州的城中村改造开始大规模启动，正商、建业、升龙、绿都、亚新、和昌、名门、正弘、康桥、金城、豫发、裕华等房企开始纷纷入场，多个城中村在社会资本的助力下，被拆除重建；康桥介入二七区的路寨村城改，打造成为现在的康桥金域上郡项目，民安改造刘南岗村，打造成为现在的橡树玫瑰城社区。

（3）全面冲刺

2011年11月7日《郑州市城中村改造管理办法》258号文正式发布，对郑州市的城中村改造工作进行更加深入的细化，提供更加优惠的改造政策，吸引社会资本投入郑州市的城中村改造项目，为城改大规模铺开奠定了政策基础。

2012年批复金水区杲村等城中村改造共20个，2013年启动大孟砦等12个城中村改造，2014年启动枣庄等10个城中村改造；管城区3年内启动十八里河村（永威城）、站马屯村（绿都澜湾）等7个城中村改造；惠济区3年内启动剩余的11个城中村改造。

经历了4年多的城改运动，郑州市的城中村几乎全部被更新改造。2017年后郑州市政府不再审批新的城中村改造项目，郑州市四环内的城中村基本全部纳入改造范围，三环内城改项目基本全部改造完毕。

在此阶段中，其它地市也纷纷效仿郑州，以拆迁为主要方式获得土地储备，采取政商结合方式推动城市更新。如洛阳市推动涧西区浅井头村、南村等城中村改造均采用拆除重建式更新模式。

第二阶段（2017-2021）

转型提质模式下有机更新

不同于第一阶段大拆大建的改造模式，第二阶段更注重有机更新，强调文化遗产保护与利用，同时推动老旧小区有机更新。

（1）推动文化遗产保护利用

2018年10月，中办、国办印发《关于加强文物保护利用改革的若干意见》，次年11月河省政府发布《河南省加强文物保护利用改革实施方案》，明确结合我省实际，并借鉴其他省市经验，聚焦文物工作的重点难点问题，着力解决文物保护利用不平衡，文物资源促进经济社会发展作用发挥不充分等发展瓶颈。

在此阶段，郑州市推动了以郑州二砂文化创意产业园、芝麻街公园里双创园、郑州市磨街文创园、油化厂创意园等为代表的基于老旧厂区改造的城市更新。除了工业遗产的保护和利用，郑州市还进行了如阜民里历史风貌片区的更新改造。这些更新改造提升了城市公共空间的品质，强化了城市的文化属性。

改造模式多样，如芝麻街由采用政府主导，市场运作模式进行保护性更新，该项目由郑煤机集团100%自持，其作为投资、实施和运营主体，自始至终未出售。如阜民里因项目开发成本较高，投资回收期较长，加上城市更新情况复杂，因此实行由政府负责统筹推进，国有企业作为投融资主体，综合运用各种融资产品，拉长债务链条，并立足长期投资收益和长远社会效益，实行企业化、公司化运作管理模式。开发商取得商业经营性建设用地的土地权，进行二级开发，商业建筑出租收入、艺术展览门票收入、商业活动中心收入、配套停车场收入等用于还银行贷款。

（2）推动老旧小区有机更新

2019年10月省政府召开全省百城建设提质工程暨文明城市创建工作第八次推进会，明确把老旧小区改造作为下一步全省百城提质重点任务进行安排部署。10月28日，省政府常务会议审议并原则通过《河南省人民政府办公厅关于推进城镇老旧小区改造提质的指导意见》，确了实施城镇老旧小区改造提质工作的总体要求、改造范围、改造内容和主要任务。一改往日单一粗犷的拆迁模式，以留改为主要方式。

河南省老旧小区综合改造工作于2019年正式起步，在此阶段的更新活动中，以郑州市为引领，多地市均大力推动老旧小区改造。郑州市2019-2023年全市实施老旧小区改造项目2392个；洛阳市2020年老旧小区改造惠及居民4.2万户，2021年实施老旧小区改造610个；开封市2020-2021年共实施老旧小区改造525个；驻马店市2021年共完成城镇老旧小区改造3.1万户。较为典型的包括郑州市管城区陇海北三街社区老旧小区改造、二七区祥云里小区改造、郑州市工人新村老旧小区改造等。

老旧小区改造中，在组织模式方面，包括成立临时党委，由党组织牵头“领着干”，下设多个党组织，分别对应社区、共建单位、职能部门、施工单位、监督单位，逐户上门，多方协同，协调解决各种问题。或者通过“群众自治共管”、成立楼院管家委员会等，引进具有先进管理经验的物业公司，将老旧楼院连片打包管理。资金来源方面，河南省老旧小区改造项目的资金来源主要有中央政府补助资金、地方政府专项债券、政府财政投资、居民出资、管线单位出资、银行融资等。更新内容方面，一方面进行包括高压线强弱电入地、雨污分流、地下管网建设等改造；增加党群服务站、日间照料中心等公共服务设施完善小区功能配套，拆除违建等物质空间的提升改造，另一方面，着力软环境的提升改造，积极引入物业，建立长效管理机制；同时强化数字赋能，探索建立适应数字化时代特征的社区管理服务体系，搭建智慧服务平台，构筑现代化科技管理模式。

第三阶段（2021至今）

顶层政策机制完善下高质量更新

（1）总结经验、分析问题河南省各城市前两阶段的更新存在着以下特点和问题。一是缺乏宏观层次的更新规划的系统引领，更新活动受政策和利益影响大，更新节奏快速，更新类型相对单一，存在“就项目论项目”的特点，未能充分体现城市发展战略意图、未能聚焦重点区域推进。偏重单个项目经济平衡，缺乏整个城市的全局统筹。缺乏全市“一盘棋、算大账”的思维，缺少对城市发展平衡性的考量。二是以政府主导为主，多元化参与程度不足。如拆除重建类项目一般是由政府征拆迁以后，以净地进入一级土地市场，通过招拍挂推向市场开发。功能整治类项目由政府组织牵头，实施操作也是各级政府推进。三是对城市结构优化战略引导不足。政策设计以促进项目实施为主，缺乏空间分异和成片实施的考虑；已实施项目改造功能以居住为主，带来大量人口集聚，增大公共服务压力。

（2）推进省市两级城市更新政策体系更新迭代

旧有的更新政策体系着重于解决某一类更新类型或更新项目而制定的，缺乏对城市整体空间的考虑。新形势下，需要持续从省市两级层面完善政策体系。

在省级层面：河南省人民政府办公厅印发《关于实施城市更新行动的指导意见》的指导意见，正在起草《河南省城市更新条例》，制定了一系列的配套政策如《关于进一步加强和规范规划管理工作的通知》、《关于金融支持城市更新的意见》、《关于引入社会资本参与老旧小区改造的意见》等，制定了一部分标准规范，如《河南省城市体检技术指南（试行）》、《河南省城市更新规划编制导则（试行）》等。

在市级层面：以郑州市为例，发布了法规《郑州市城市更新条例》、一系列配套政策如《郑州市城市更新实施办法》、《加强部分低效资源盘活类更新项目入库管理》《郑州市工业用地弹性出让实施细则（试行）》等；其他地市也纷纷出台相关政策文件，三门峡市印发了《三门峡市城市更新提质三年行动工作方案》、洛阳市发布《关于推动城市有机更新实现高质量发展的实施意见（试行）》、商丘市出台《商丘市人民政府关于城市更新工作的实施意见》、焦作市出台了《焦作市人民政府办公室关于加快推进城市更新的实施意见》。

（3）推动城市更新骨架建立

新形势下，城市更新需要提高战略高度，需要强化全市一盘棋的要求，强化规划引领，统筹生产、生活、生态空间布局，落实城市发展战略，以更新为抓手，促进重点项目落地。在城市体检工作方面：郑州市在2022和2023年度开展了城市体检工作，2024年度体检工作也正在进行；商丘市完成了2023年度的城市体检工作，2024年度体检工作也正在展开；开封市组织了2023年度城市体检；濮阳市进行了2023年度城市体检工作。在专项规划编制方面，《郑州市城市更新专项规划（2023-2035）》已编制完成，《焦作市城市更新专项规划》正在编制中，《济源城市更新专项规划(2021-2035年)》正在编制中，《商丘城市更新专项规划(2024-2035年)》启动编制，《平顶山市城市更新专项规划和三年行动计划方案》正在编制中。

（4）持续推动城市更新数据库与更新专项规划的衔接

郑州市建立了“三库一单”（“三库”即城市更新项目库、城市更新储备项目库、城市更新种子项目库，“一单”即城市更新项目推进任务清单）的系统化项目管理模式。通过城市更新数据库的建立，有效推动城市更新进程，高效管理城市更新的数据资源。其他地市尚未构建城市更新数据库。

（5）持续推动城市更新实践该阶段河南省以郑州、洛阳、开封为代表，推出了一批典型的城市更新项目。郑州市2023年推出多批城市更新项目。如二七区棉纺东路南城市更新项目、管城区杨庄片区城市更新项目、管城区安徐庄片区城市更新项目、管城区中博片区城市更新项目、惠济区天地湾商业广场城市更新项目、郑东新区通号电化科创大厦城市更新项目、登封市大冶片区“产景城”一体化城市更新项目等。洛阳市积极谋划城市更新项目，如春都食品厂的更新改造、洛龙区龙瑞片区更新项目、老城区莲花寺片区更新项目、关林片区城市更新改造项目、宫城北区唐宫路市场改造提升工程、一拖704厂改造利用项目、永泰门遗址保护提升工程、天街遗址保护提升工程、苏式建筑群保护利用等。除此之外，许昌、商丘、平顶山、南阳、新乡等省内城市都积极探索城市更新，先后推出多个更新项目。

新阶段河南省城市更新存在的问题

城市更新的工作框架和体系尚未完善

（1）城市更新政策体系不完善

省级层面：目前省级层面仅出台《河南省人民政府办公厅关于实施城市更新行动的指导意见》和《河南省城市体检工作实施方案》，市级层面：河南省政策体系构建较早和较完备的郑州市，其他地市的政策体系构建均尚处于起步阶段。以郑州市为例，目前已出台的支持政策多为宏观指导型文件，缺少对操作层面的具体要求，顶层法律规章，中层实施细则，底层技术导则和操作标准仍有待健全。如实施主体最为关注的土地性质调整、建筑用途变更、容积率转移与奖励等方面缺乏可执行可落地的政策细则和操作指引。同时城市更新还未彻底从“开发方式”转为“运营模式”，配套政策创新不足。配套政策主要集中在项目流程管理、工程监督、后续管理等“建管”方面，缺乏“投融运”环节关于投融资模式、土地供应、规划调整、产业发展、运营管理等关键的配套政策。

（2）工作合力未得到凸显

城市更新是一项涉及全社会面的系统性工程，需要各级政府、各专业职能部门积极行动，共同参与。市级层面，仍以郑州市为例，目前郑州市城市更新仅是以城建部门、资源规划部门参与为主，相关职能部门的缺位使得郑州市在更新政策制定、项目推动中难以形成一盘棋局面，影响工作推进效率和质量。区级层面，牵头部门单打独斗现象明显，出现入库项目质量不高、管理和服务水平跟不上等问题。街道、社区参与城市更新的积极性不高，宣传发动、纠纷调节、主动谋划的作用未能发挥。平台公司层面，市级平台公司的参与度不高，未能发挥引领带动作用，区级平台公司受限于融资担保能力问题，所获融资规模有限，项目推动乏力。

（3）城市规划计划体系尚未完善

新形势下，城市更新需要提高战略高度，强化规划引领，统筹生产、生活、生态空间布局，落实城市发展战略。河南省多个地市的城市更新专项规划处于正在编制或尚未开始编制的状态，城市体检也有多个地市尚未进行，无法有效的统筹指导整个城市的发展。

（4）多城市更新数据库建设尚未建设

除了郑州市等城市更新活动较早的城市建立了详尽的系统化项目管理模式外，我省大部分地市由于城市更新活动较少、专项规划尚未编制完成等原因，城市更新数据库尚未建立完善，入库流程尚未梳理完善，系统建设处于初级阶段，无法有效引导城市的更新时序和更新流程。

项目层面城市更新存在多重难题

（1）存量空间空间环境条件复杂，利益协调与规划管理难度大

除了郑州市等城市更新活动较早的城市建立了详尽的系统化项目管理模式外，我省大部分地市由于城市更新活动较少、专项规划尚未编制完成等原因，城市更新数据库尚未建立完善，入库流程尚未梳理完善，系统建设处于初级阶段，无法有效引导城市的更新时序和更新流程。

存量阶段的城市更新，涉及已有建成空间上多样化的、分散化的产权和物权，推进城市更新势必涉及对原有空间布局的调整，触及已有的多方利益关系，能否平衡好多方利益关系将直接影响到资源配置优化的效果。城市更新涉及历史文化保护、传统街区改造、文化特色传承等问题，牵扯相关的规划红线、历史文化遗产保护和生态环境治理等方面的法律、政策的限制，一些规划管控指标的调整和更改程序尚有待探索予以明确。对原有的基础设施和公共服务设施进行更新，既要考虑设施更新本身的技术难度以符合现代化的标准，又要考虑更新改造期间将对原住居民的生活影响降低到最小，对城市更新的规划管理和技术操作提出了更高的要求。

（2）涉及主体多元，协调难度大

城市更新过程中亟需建立高效管用的协调工作机制。城市更新过程中涉及的主体包括地方政府、土地权利人（包括持有土地使用权、租地建房权、租房权、抵押权等各种权利的所有相关人员）、城市更新的实施主体（包括有政府背景的统筹机构和开发机构，以及民营资本的开发商等）、外来的消费者，以及来自外交、军事、宗教、公益等特殊情形下的相关主体，另外更新过程中还存在一些管理交叉，管理缺位，需要“条、块”协调的情形。建立合理高效的协调沟通体制机制将在其中扮演重要的角色，以降低城市更新过程中内部协调和资源整合的交易成本，推进城市更新进程。

（3）社会资本参与度不高，传统融资模式难以为继

城市更新周期长、投入大、不确定性因素多，因而开展城市更新的资金平衡的难度较大，与传统的城市增量开发相比，市场主体参与城市更新的积极性相对较弱，对减少更新成本，快速实现资金回笼的期望更为迫切。如单元更新主体中对原零散的原物业主的产权征收，原物业的租户或实际占有人的清退和安置补偿均需要担负较大的经济成本；开展自更新的主体存在运营难度大、更新功能定位与周边区域的匹配容易出现偏差、抵抗市场风险能力弱等困难。而以老旧小区改造、城市生态修复、生活配套功能提升、历史文化保护等为目标的存量更新改造更强调公益性和准公益性属性，整体收益较低，投资回收期更长，社会参与空间有限、积极性不高。

传统融资模式难以为继，政策手段亟待创新。目前国内城市更新项目的融资手段仍以财政资金、专项债、PPP（政府和社会资本合作模式）、F+EPC（融资+设计—采购—施工总承包模式）等方式为主进行融资，主要收益来源于土地整理、土地增值，底层逻辑依然没有摆脱传统的地产开发“高周转”模式。尤其是存量运营维护类城市更新项目，普遍具有长周期、低毛利等特点，金融机构的支持力度非常有限，导致社会资本的参与空间有限、积极性不高。

（4）重建设轻运营，持续运营能力差

受传统的地产开发高周转模式的影响，在存量的运营维护类城市更新项目中，实施主体传统的“策划-规划-设计-建设-售卖或持有运营”的线性链条重心由前期的建设转变到了后期的运营环节，实施主体不仅要考虑到在整合资源、参与规划编制、实施土地前期准备、统筹建设、资金投融，而且要考虑通过长达几十年的运营收入来平衡前期巨大的资金投入，实现项目全生命周期的内部收益率合理或净现值大于零，来保证项目经济上的可行性。前半部分建设阶段实施主体具有丰富的建设经验，而具有丰富的运营经验的实施主体数量少之又少。

推动河南省城市更新的发展建议

优化完善城市更新工作框架

为项目建设打下坚实基础

（1）完善配套政策体系，突破工作制度瓶颈

持续构建河南省省级层面“1+1+N+X”城市更新政策标准体系，即“指导意见+省级立法+系列政策+系列标准”。在指导意见的基础上促进省级立法和其他系列政策和标准的建设，指导地市级政策和标准的构建。

郑州市持续构建“1+2+N”的政策体系，根据新的形势完善政策。如：鼓励用地混合和复合；探索开发权转移机制；鼓励所有权或使用权所有者按照规划要求参与更新改造，探索城市更新区域内房屋产权盘活机制，允许使用权转产权、产权抵押和交易；探索建立“政府 - 市场 - 市民 - 社会”四位一体协同机制和“规划者 - 建设者 - 运行者 - 管理者－需求者”五位一体协同机制；建立适用于城市保护和更新区域特殊的规划技术规定和建设标准等。其他地市应参考郑州市或其他先进地市的经验，构建适合自身实际的政策体系。

（2）编制更新规划和计划体系，突出规划引领作用

城市更新专项规划、五年更新计划和年度行动计划分别从长期、中期和近期三个阶段对城市更新进行引导。为了更好的突出规划引领作用，除已编制完成城市更新专项规划的城市外，其他地市也应加快更新专项规划的编制，以及五年更新计划和年度行动计划的编制工作，统筹管理城市更新的项目建设。

（3）加快城市更新数据库的建设及其与宏观规划的衔接

形成城市更新一张图平台＋表的项目库管理模式。按照城市更新数据体系框架，基于城市更新数据标准体系，用数字化、空间化、结构化、图形融合、属性融合技术对各类数据进行分类转换、数据规整、多源校核、融合集成、添加数据标签等数据整合工作，稽核数据质量、规范数据内容、统一数据结构，建立标准规范统一的城市更新数据仓库，实现高效支撑城市更新业务发展需要、城市更新数据质量全面提升、核心数据统一管理。通过建立城市更新数据账本，实现城市更新数据资源体系数据的质检、入库、更新、浏览、查询、统计、监控等一体化数据管理模式，实现数据深度分析、数据全生命周期监管，数据全流程追本溯源，数据资产可视化分级、分类、数据共享管理。建立安全高效数据共享服务机制，让数据进一步推动城市更新业务项目高效监管与业务高效审批。

多举措推动城市更新项目建设

采取“片区统筹”的城市更新模式，肥瘦搭配，实现资金平衡

从单个项目转向片区综合更新，合理划分更新单元， 本着城市更新单元自身平衡、不同单元之间平衡的模式进行编制规划方案、实施方案，均按照项目未来业态收益、项目自身收益、实施主体其他项目收益来实现项目自身平衡。

构建多元主体参与机制，协调多元利益，推动项目进程

首先要完善保障城市更新多元参与的法律法规。提供基本依据和配套政策，为多主体参与城市更新提供行动指南。通过细化技术规范、管理程序、操作指引等行政规章，突出责任均担、利益分配共享导向。其次要健全有助多元参与的多级联动城市更新组织领导体系，对城市更新进行统筹管理和引导实施，探索设置专门协调机构，如由城市政府及相关管理部门组成的城市更新工作领导小组，下设办公室管理日常工作，并通过部门联席会议制度协调更新工作，明确牵头部门与协办部门。同时进一步明确政府对不同类型城市更新活动的主要职能，针对不同类型的活动，采取不同的策略。对于经营型城市更新活动，政府职能要从操作主体退让为监管主体，要从过去的操作型体系向监管型体系转型，将推进公益型城市更新工作作为城市更新主管部门的主要职能。再次要构建多元参与城市更新的多渠道协商沟通平台。包括畅通城市更新议事协商渠道，完善城市更新议事协商制度程序，发挥群团组织和社会组织在城市更新中的作用。

鼓励社会资本参与，探索新型融资模式，促进项目资金增益

可以由政府提供系统性的政策资金支持，以增强市场积极性，建立系统性的融资政策；在传统融资模式受限的情况下，要大力发展新型的融资政策，探索城市更新基金、资产证券化等比较适合城市有机更新特点的新型融资工具；完善政策性贷款和担保机制，通过联合融资及组建银团等方式吸引众多社会资本参与，支持城市更新项目通过融资担保机构获得银行贷款等。

注重运营全过程介入，建立城市更新项目全生命周期的管理模式

在城市更新过程中，从策划、规划、设计阶段开始，就将运营管理纳入其中，让城市更新的每个环节都与运营紧密相连。成立符合地方特点和更新需求的专业化更新实施主体，并通过信息公开、模式创新等途径广泛吸引社会资本参与，形成联动策划、规划、设计、建设、运营一体化更新解决方案，推动开发主体转变为更新地区的长期运营商。

责编:史健 | 审核:李震 | 监审:万军伟