【编者按】《行政论坛》刊登东吴智库研究员周义程教授等的文章《权力制约的权力配置维度：从思想的成长到原则的设计》。文章细致分析了非马克思主义权力配置思想和马克思主义权力配置思想的优劣势，并指出虽然权力配置思想存在理论分殊，不同国家的权力配置实践也无法简单移植，但权力受限、权力法定和权力效能是在以权力的科学配置来推进权力的有效制约时应当遵循的三个原则。现将全文转载如下，以飨读者。

权力制约的权力配置维度：从思想的成长到原则的设计

周义程 胡雯

一、以权力配置助推权力制约：一个新时代的政治议题

如何构建现代化的国家治理体系和形成现代化的国家治理能力是新时代中国政治实践中的重要议题。从权力政治学的角度看，权力是政治中一个核心概念。由于任何权力只要不被制约，权力的行使者就可能走向权力的滥用，故而如何实现对权力的有效制约，就成为推进国家治理体系和治理能力现代化过程中应当直面的一个基本论题。当然，关于权力制约的方式和路径，已是一个老生常谈的话题。在对权力进行制约的实践探索中，人类形成的一条重要的经验教训就是：鉴于作为社会主体的“人”，并不都是向上向善、具有完美人格的个体，因此，仅仅依靠人固有的道德力量，是无法规避权力运行过程中的种种危险的。虽然道德力量作为一种软性约束对权力运行具有重要的制约作用，但通过权力制约机制建设来“扎紧制度的笼子”则更为关键。可喜的是，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》抓住了权力配置这一权力制约机制建设的核心问题，正式提出了通过完善权力配置来健全权力制约机制这一新的战略构想，从而为学界和实践界进一步探究权力制约机制问题提供了新的探索方向。

权力配置主要是指权力的结构安排，即将权力划分为哪些分支权力，这些分支权力之间形成怎样的相互关系。国家机构作为一个从社会中产生并凌驾于社会之上的公共组织，其依靠公共权力对社会进行统治、管理和治理。在此过程中，离不开对权力本身进行结构化的分解和组织，由此形成了纵向和横向的权力配置。纵向的权力配置主要体现为上下级政治系统之间权力配置的结构安排。如果上级政治系统总体上将权力往上收，则是集权型权力配置结构；如果上级政治系统总体上将权力往下放，则是分权型权力配置结构；如果上级政治系统将部分权力上收、部分权力下放，收和放的权力数量大体相当，则是折中型权力配置结构。从国家结构形式维度看，当代大部分国家通过单一制来开展纵向的权力配置。在纵向权力配置中，相较于联邦制国家的地方分权型结构，单一制国家则只有中央政权这个单一的决策中心。而是否存在“主权权力由全国性政府独占”这一现象恰恰是区分两种权力配置结构的主要标尺。横向的权力配置主要表现为权力在不同类型的政治组织特别是中央级别的政治组织之间的划分问题，其所关注的是权力的分合问题。从政治组织所拥有的权力之横向划分来看，总体上分为分权制衡和议行合一两大类型。前者的典型样态就是划分出立法、行政、司法等多种权力，并强调这些权力之间要形成相互制约的关系；后者虽然也重视政治组织权力内部的合理分工，但同时也强调了立法机关的至上地位，即行政机关、司法机关等其他政治组织都由其产生，对其负责，受其监督。

从大历史和长时空的视域来看，就一个特定的国家而言，在人类社会经历的原始社会、奴隶社会、封建社会、资本主义社会抑或社会主义社会等不同历史发展阶段，由于这个国家的性质即国体在不同阶段可能会存在一定差别，所以其权力配置亦可能会有所不同；就不同的国家而言，在相同的历史发展阶段，即使国体完全一致，但由于存在不同的基本国情、文化背景和民族传统等差异性因素，所以这些国家的权力配置也可能存在差别。参照以帕森斯和默顿等社会学家为代表的结构功能主义学派的观点，结构时常会对功能发挥决定性的作用，而功能也会反过来倒逼结构的调整和优化。对于通过权力配置来推进权力制约来说，权力在纵向和横向上的结构设计直接影响甚至决定被分解为“不同类型的权力在实际运行中相互制约功能的发挥程度。科学的权力配置应当着重解决的是权力的结构配置问题”，即通过权力结构的制度化设计有效地发挥权力的相互制约功能。在纵向的权力配置上，要通过上级政治机构与下级政治机构尤其是中央和地方的合理分权提升上级权力制约下级权力的即时性和有效性，并为下级权力制约上级权力提供制度保障。在横向的权力配置上，要经由决策权、执行权、监督权的合理划分来实现这三类权力之间的相互制约，借助对权力集中的部门实行“分事行权、分岗设权”防止权力滥用。虽然研究权力配置的目的是要通过权力结构的完善更好地发挥对权力的制约功能，但是制约不能走向相互掣肘甚至相互否决，所以相互制约不应突破相互协调这一底线。

从思想和行动的关系看，思想是行动的先导，因此，为了寻求科学的权力配置行动原则，有必要对相关的思想脉络做一个系统的梳理；从思想演进的历史流派来看，关于权力配置的思想，大致可以分为非马克思主义和马克思主义两大流派。

二、非马克思主义权力配置思想：从亚里士多德到汉密尔顿

关于权力配置问题，早在古希腊的亚里士多德、波利比阿和古罗马的西塞罗那里就被提出并研究。在权力结构问题上，亚里士多德倡导的是混合政体。他指出：“凡能包含较多要素的总是较完善的政体，所以那些混合多种政体的思想应该是比较切合于事理。”正是因为这一认识，亚里士多德坚定地认为，应当将寡头政体与民主政体混合起来，从而兼取二者的优点而避免二者的缺点。继亚里士多德之后，波利比阿在权力结构设计上同样主张实行混合政体。在波利比阿看来，“一切事务成败的首要原因是国家制度的形式。国家制度是所有设想和行动计划的源泉，也是其得以实现的保证”。古罗马之所以迅速强大并能够迅速地开展对外扩张行为，就是因为其实行的是混合政体，即兼具君主政体、贵族政体和民主政体的因素。换言之，在权力结构设计上，古罗马非常精巧地实现了执政官、元老院和民众等三类主体所行使的权力之间的相互钳制和相互配合。由此可见，波利比阿的混合政体思想已经具有分权学说的影子，但还不是近代意义上的立法、行政、司法之间的三权分立与制衡。受到波利比阿的影响，西塞罗同样坚持混合政体的主张。在他那里，君主政体、贵族政体和民主政体组合形成的“平衡政体”是最好的政体。

尽管在古希腊和古罗马的部分思想家那里，已经从混合政体角度对权力配置问题作出一定的理论阐发并有分权思想的萌芽，但分权理论直到近代才受到高度重视并得以迅速发展。在西方近代思想家中，英国的洛克、法国的孟德斯鸠和美国的汉密尔顿是分权理论的杰出代表。

洛克在《政府论》中将权力分为立法权、执行权和对外权，并认为立法权处于最高地位。他指出：“‘立法权’不但是国家的最高权力，而且当共同体一旦把它交给某些人时，它便是神圣的和不可变更的；如果没有得到公众所选举和委派的立法机关的批准，任何人的任何命令，无论采取什么形式或以任何权力作后盾，都不能具有法律效力和强制性。”洛克虽然提出了三种权力，但其对分权的构想仍然属于权力的二分。这是因为，在洛克看来，执行权和对外权“几乎总是联合在一起……如果执行权和对外权掌握在可以各自行动的人的手里，这就会使公共的力量处在不同的支配之下，迟早总会导致纷乱和灾祸”。

如果说洛克的权力配置思想实质上还是权力二分而不是三分的话，那么孟德斯鸠则真正走向了权力三分的分权理论。他将权力划分为立法权、行政权和司法权。他在对权力高度集中进行深刻批判的基础上认为应当实行三权分立。在他看来，“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了；因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。如果司法权同立法权合而为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一，法官便将握有压迫者力量。如果同一个人或是由重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使这三种权力，即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或争讼权，则一切便都完了”。与洛克相比，孟德斯鸠不但重视三权分立，而且强调三权制衡。他对当时的英国政制现实进行考察后认为，英国的立法机关由两个部分构成，这两个部分之间能够经由行使反对权而相互牵制。同时，行政权对立法机关的两个部分都发挥着制约功能，而立法权同样也制约着行政权。由是观之，在孟德斯鸠那里，已经从单纯强调权力分立的分权理论发展到了既强调权力分立又凸显权力制约的分权制衡理论。根据洛克的分权思想和孟德斯鸠的分权制衡理论，我们可以将近代西方分权理论的要义概括为四个方面：“第一，国家权力必须分设；第二，国家权力必须由不同的部门行使；第三，不同的部门所行使的不同的权力之间应该形成制衡关系；第四，不同的国家权力不但应该分设，在地位上也是有区别的。”

汉密尔顿将霍布斯的君主主权思想、洛克的分权思想、孟德斯鸠的分权制衡思想糅合到一起，提出了立法权、行政权、司法权“牵制与平衡”原则。在他看来，“把权力均匀地分配到不同部门，采用立法上的平衡和约束；设立由法官组成的法院，法官在忠实履行职责的条件下才能任职；人民自己选举代表参加议会——凡此种种，完全是崭新的发现，或者是在现代趋向完善方面取得的主要进步。这些都是手段，而且是有力的手段，通过这些手段，共和政体的优点可以保留，缺点可以减少或避免”。他认为，将三权分立理解成立法权、行政权、司法权绝对分开显然是不合适的；反之，“只要各个权力部门在主要方面保持分离，就并不排除为了特定目的予以局部的混合，此种局部混合，在某些情况下，不但并非不当，而且对于各权力部门之间的互相制约甚至还是必要的”。

纵观非马克思主义的权力配置思想，大都包含对权力进行分解并彼此形成一定制约关系的理论逻辑，并最终以分权制衡思想模型相对固定下来和被部分西方国家付诸实践。以分权制衡为基本内核的非马克思主义权力配置思想摆脱了人性道德因素的羁绊，转而着重从技术与工具的维度来考量权力配置结构，从而在一定程度上遏制了以权谋私、贪污腐败等邪恶之风的盛行。从阶级分析的视角来看，这一权力配置模型背后仍然掩藏着鲜明的阶级属性。不难发现，分权制衡学说作为资产阶级革命的产物，是其为夺取并巩固政权而精心设计的制度方案，并在资产阶级独揽政权后被作为一项基本的政治原则加以定型，但是无论怎样包装，资产阶级口中的分权制衡都难以摆脱统治阶级内部利益分割的掩饰机器这一本质属性。马克思指出：“在某一国家的某个时期，王权、贵族和资产阶级为夺取统治而争斗，因而，在那里统治是分享的，那里占统治地位的思想就会是关于分权的学说，于是分权被宣布为‘永恒的规律’。”“实质上这种分权只不过是一种为了监督国家机构而进行的部门间的分工。”显然，马克思既强调分权制衡学说背后的阶级属性，又不否定其对监督权力运行、预防权力腐败的积极作用。

权力配置的分权制衡模型不但存在固有的阶级局限性，而且存在无法确保权力运行高效化的弊病。换言之，它不惜以牺牲国家权力运作的效率来换取权力运作的正当性、程序化。分权制衡模型内含“分权”一词，其实就是依据国家的职能要求对国家各个领域的权力进行划分、对权力配置结构进行重塑，从而达到权力边界明晰、职责相适的规范化目的，但是分权是前提，制衡才是目的。制衡将各个权力主体置于相互约束、彼此平等的状态中，以防止某一权力独占权力体系的终端而对其他权力形成威胁。当然，这是理想化的学说构想，在实践中常常暴露出这一学说的局限性。分权制衡学说强调的是部门权力的彼此分立与相互制约，但由于各个部门权力来源的不同和政治见解的差异，往往使各个部门在面对重大政治问题时各执己见、相互扯皮，从而延误决策时间、降低政府效率。譬如，在实行“三权分立”的典型国家——美国，分权制约的流弊就常常暴露于两个方面：一是行政权的过度膨胀；二是三权之间推诿扯皮、制造内讧。美国的立法权与行政权时常出现过度制衡、相互拆台的问题，这恰恰是分权制衡学说局限性的最好印证。邓小平指出：“过分强调互相制约的体制，可能也有问题，即议而不决。”邓小平虽然没有完全否定权力的制衡机制，但他强调若是将权力制约加以教条化地操作，则会引发新的政治问题。

三、马克思主义权力配置思想：从马克思恩格斯到邓小平

鉴于权力配置的分权制衡模型所存在的单靠自身难以克服的局限，在思考我国的权力配置结构问题时，就不宜夸大分权制衡的所谓合理性，而应深入考虑分权制衡存在的不足，并精细化地研究和借鉴马克思主义权力配置思想，这样才能更有效地改善我国现有的权力配置结构。

从发生学意义上看，马克思恩格斯高度重视权力配置问题。马克思在《德国的动荡局势》一文中对德国黑森宪法关于行政权和立法权分离的权力配置方式给予充分肯定。马克思在《关于现代国家的著作的计划草稿》的提纲中把“权力分开：立法权和执行权力”单独作为一章。可见，在他的现代国家理念中，有明显的分权的权力配置思想。1871年，根据巴黎公社的实践，从克服资产阶级分权制的弊端出发，马克思恩格斯又提出了建立在普选基础上的“议行合一”的国家权力配置方式。而有些学者只对马克思恩格斯关于“议行合一”的论述加以阐发，却对他们关于立法权和执行权分开的思想视而不见，从而顺势将“议行合一”片面化地理解为国家集权。只要潜心研读马克思恩格斯的相关文稿就会发现，马克思恩格斯的权力配置理念实际上是集权与分权的辩证统一。首先，国家作为公共权力机关，为了履行某项职责，必然具备某种权威，故而中央有必要确保权力相对集中。恩格斯在《集权和自由》一文中指出，尽管“集权所具有的矛盾是无可争辩的，但是我们也承认集权有其存在的历史的和合理的权利”。需要强调的是，马克思恩格斯所言的集权与专制有着本质的不同，中央集权亦不同于中央高度集权。国家的集权具有一定的普遍性，国家的权力主要集中在中央，且中央集权是有一定范围的，而专制、中央高度集权则不但不具有普遍性，而且中央所集之权被掌控于最高统治者一人手中，毫无权力边界可言。其次，虽然集权与专制的概念不可同日而语，但无法防止权力偏离既有的合法化轨道，即从集权异化为专制，因此，有必要对国家的权力进行制约和监督；从权力配置结构的层面考量，需要进行适当的分权。纵观马克思恩格斯的相关著作，不乏对专制集权的批判和对民主分权的肯定，譬如，马克思在《路易·波拿巴的雾月十八日》中就针对波拿巴王朝实行的专制集权体制做过深刻批判。总之，马克思的权力配置观体现了集权与分权的有机统一，既指出了适度集权的现实合理性，又强调了防范集权走向专制的必要性，做到“该集权的就集权，该分权的就分权”，在集权的基础上实行分权，以适度的分权制约集权。

俄国十月革命后，列宁针对党和国家官僚主义现象滋长的现实开始探索分权之路。在列宁的倡议下，1920年俄共（布）成立了与中央委员会平行的中央监察委员会，把单纯的监察制度上升为权力制衡机制，甚至在临终前要求“中央监察委员会必须在自己主席团的领导下，经常检查政治局的一切文件”。显然，这是典型的权力制衡的权力配置方式。列宁还提出建立具有不同职能的权力机构，以用于配置并制衡权力，主张将中央监察委员会与工农检察院联合起来，监督并制约从上到下的一切权力机关，从而形成严密的权力制衡网络。列宁还从无产阶级的人民性质出发，指出了人民群众作为权力监督主体的核心作用，并强调要真正赋予群众以罢免权，进而依靠群众的力量遏制国家政权及党组织的为所欲为、克服国家政治生活中的消极腐败等弊端。

与列宁相似，邓小平也看到了过度集权带来的不良后果，认为国家权力配置必须防止权力过于集中：“权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断。”之所以会出现官僚主义，一个重要原因就是“我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中……缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定”。为了克服因权力过分集中而造成的种种流弊，邓小平强调：“关于不允许权力过分集中的原则，也将在宪法上表现出来。”邓小平虽然强调分权，但他明确反对实行西方的“三权分立”制度。他指出：“不能搬用西方那一套所谓的民主，不能搬用他们的三权鼎立。”“在改革中，不能照搬西方的，不能搞自由化。过去我们那种领导体制也有一些好处，决定问题快。”为了实现权力的科学配置，邓小平提出了三个基本路径。第一个路径是制度化。邓小平指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”因此，依法设权，依法治权，将权力配置纳入法制化轨道，是邓小平权力配置的重要特征。第二个路径是通过内部权力分解构建权力制约机制。邓小平强调，党内确实存在权力过分集中的官僚主义，许多重大的问题往往是一两个人说了算，别人只能奉命行事。如果不实行改革，及时改变这种状况，那么我们的现代化事业和社会主义事业就会被葬送。因此，他强调对一些重要的权力，如“直接掌管人财物的权力”“涉及公民、法人及其他组织的利益、人身自由的权力”必须加以分解，交由不同的部门和人员交叉分工行使，使之在分工行使权力的过程中互相监督制约，从而改变由同一部门或同一个人多项职能集于一身、一个人说了算的做法，即不允许权力过分集中。第三个路径是以权制权。邓小平认为，为了推进权力配置的科学化，务必要建立强有力的监督机构。以权制权，不但要“让群众和党员监督干部，特别是领导干部”，而且“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”，“党的纪律检查委员会和政府的监察委员会要建立和加强起来，这是反对官僚主义、命令主义，监督党员遵纪守法的重要武器”。

总而言之，无论是马克思恩格斯、列宁的权力配置思想，抑或是邓小平的权力配置观，都是基于当时的政治历史条件下，为制约公共权力、保障人民当家作主所进行的一系列探索。马克思主义权力配置思想为新时代中国的权力制约实践拓宽了理论视野，为确保权力运行不偏离法治化轨道提供了可选方案。应该看到，虽然西方的“三权分立”仍是其政治制度设计的基本理念，但在政治实践中常常暴露出互相牵扯、相互倾轧、效率低下等弊端。这一认识有助于我们清晰地把握马克思主义权力配置理念相较于西方分权制衡思想的内在优势。与权力配置的分权制衡模型不同，马克思主义权力配置思想更重视“权力属于人民”的理念，主张实现党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一。追溯至巴黎公社的实践，在巴黎公社，人民被授予选举与罢免“代表”的权限，从而保障权力的合法运行。值得注意的是，巴黎公社在授予群众撤换及罢免代表的权力之后，又对代表权力的限制作出明文规定。正如马克思所指出的：“每一个代表都可以随时罢免，并受到选民给予他的限权委托书（正式指令）的约束。”一言以蔽之，马克思主义权力配置思想强调以“权力属于人民”为合理内核，以集权和分权的辩证统一为基本原则，这直接为我国的权力配置提供了理论参照。我国权力配置的实践建基于“国家的一切权力属于人民”的原则之上，并依托于人民代表大会制度进行。人民代表大会制度蕴含着权力分工、权力制约的内在要求，该制度亦成为理解我国权力配置逻辑的关键所在。换言之，我们的众多制度优势成就了具有中国特色的权力配置模式，即“授权制约”，主要表现为：基于人民民主的“议行合一”与“民主集中制”共同构建了纵、横向维度的权力制约的特色模式，这一模式既是对西方分权制衡范式的超越，同时又摒弃了西方纯粹的、平面化的权力分立架构，进而创新地打造出了一种权力制约和监督的立体化权力配置模型。这既体现了中国共产党人对“人民至上”理念的坚守，也彰显了我国权力配置模式的比较优势。

四、权力配置的原则设计：在制约与效能之间

在不同的思想家那里，关于权力配置方式的阐述存在一定的理论分殊。不过，一个获得越来越多的学者认同的基本认识是：权力配置方式不同于权力运行方式，不同国家在权力配置方式和权力运行方式的选择上，必须深入考察本国的具体国情，而不能直接对别国的权力配置方式和权力运行方式进行简单的移植。这是因为，虽然可以移植别国的做法，但既无法移植这种做法赖以成长和成熟的历史和现实条件，也无法移植这种做法在该国成长成熟的发展过程。在权力配置的原则设定上，不同的国家之间则存在共通性，即都需要遵循权力受限、权力法定和权力效能等三个原则。

就权力受限原则而言，其所强调的是，在进行权力配置时，应当确保权力是受到限制的。由于权力通常以强制力为后盾，因而其通常能够促使人们去做其本不愿去做的事情。同时，权力能够对社会资源进行权威性分配，所以为了获得一定的权力或从权力的行使者那里获得更多的资源，有些人就会千方百计地影响权力的行使者。在这种外在的影响之下，人性中丑恶的一面就会被激发和放大，从而出现权力的滥用。正如亚里士多德所认为的那样，“人类倘若由他任性行事，总是难保不施展他内在的恶性”。也如孟德斯鸠所言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”抑或如阿克顿勋爵所指出的那样：“权力倾向于腐败，绝对的权力倾向于绝对的腐败。”习近平于2013年6月28日在全国组织工作会议上发表的重要讲话中则更为斩钉截铁地强调：“没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律。”因此，为了防止权力的滥用，必然要对权力进行限制，即无论权力掌握在谁手中，这种权力都必须是受到限制的相对权力，而不是不受限制的绝对权力。为此，在权力配置过程中，需要进行适当的权力分工。换言之，从源头减权限权、避免权力的过度集中，是遏制权力腐败的必然选择。与此同时，也需要让适当划分的权力之间形成既相互制约又相互协调的关系。

就权力法定原则而言，其所强调的是为了确保权力不被滥用，必须对权力进行法治规范和约束；就法治的核心要义而言，法治是现代政治文明的产物，但其基本意涵早在古希腊时期就被作出经典性的界定。例如，亚里士多德在《政治学》中对“何谓法治”作出的厘定至今仍具启发意义。他认为，“法治应包含两个重要意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律本身又应该是制定得良好的法律”。由于权力具有强制性、扩张性、易腐性等特质，因而在人治社会中，权力的行使者经常将权力作为侵害人民群众利益和谋取私人利益的工具。为了实现对权力的有效限制和规约，以法治正当的理念规范权力的运行，以良好的法律为权力设置边界和划定底线，让权力始终运行在法治的轨道上，就成为现代政治发展的必然趋势和内在要求。正如罗素所言，“权力的行使，如果要比乱施刑罚好的话，就必须受法律和习惯的制约”。换言之，“法律具有超越包括政府的广泛裁量权在内的任何专制权力的至高无上的权威”。对权力的法治规范和约束要求任何权力和任何人行使权力都没有任何机会凌驾于法律之上或游离于法律之外。正如习近平所强调的那样：“任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。”由于以法治对权力进行控制能够预先为权力的行使制定规范，其具有明确性、可靠性、强制性、公正性、稳定性、普遍性、震慑性等优点，因而其相较于其他类型的权力制约方式，具有显著的优势。为了实现对权力的法治化控制，要求权力配置要做到于法有据，尤其要有明确的法律依据，不能与法律相违背。总之，无论何种形式、何种架构的权力制约模式，最终都要体现在法律的条文规定上。而在进行法律制度的设计时，既应当如休谟所言，把“人人都视为无赖，其行为除了私利外，别无其他目的”，又应当确保所制定的法律是正义的法律。为此，一是通过法律明确规定权力主体所享有的权力范围，特别是应当清晰界分立法机关、行政机关、司法机关、监察机关等不同国家机关的权力界限，实现权力配置的科学化和制度化。二是形成科学规范的权力清单，即对各级党组织、各级政府和各级司法机关及其所属部门掌握的各项公共权力进行全面清点和确认，并以列表清单的形式向社会公布，主动接受社会各界的监督，即通过“清权”“确权”“晒权”来达到制权的目的。习近平指出：“执政党对资源的支配权力很大，应该有一个权力清单，什么权能用，什么权不能用，什么是公权，什么是私权，要分开，不能公权私用。”三是形成责任细化到个人的责任清单，并通过法律对权力主体的越权、滥权、弃权行为作出明确而适当的追责规定。如此一来，法律固有的严惩机制将促使用权者形成潜在的心理预期，从而自觉调整并规范自己的行为。四是通过法律对权力主体行使权力的法定程序作出科学设计，从而“有效地制约减免、超越甚至改变程序和规则的权力行为”。

就权力效能原则而言，其所强调的是权力的运行要讲究效率和效果。在权力配置过程中，不能简单地判定权力集中和权力分设谁优谁劣，而应认识到二者都存在一定的优势和劣势。权力集中的优势是可以提高权力运行的效率，其劣势是加大了权力滥用的可能性；权力分设的优势是可以降低权力滥用的机会，其劣势在于可能会降低办事的效率。绝对的集权会走向专制统治，是历史的倒退。过度的分权会导致国家不能有效地解决并处理问题，甚至丧失国家和政府的能力，进而会给国家和人民带来外患和内忧。因此，既不宜一味地强调权力集中的优势而不顾其劣势，也不可简单地吹捧权力分设的优势而忽视其劣势。换言之，为了确保权力运行的效能，权力集中和权力分设都应该是相对的而不是绝对的，即相对集中或相对分权。就整个国家层面来言，在中国这样一个拥有14亿人口、960万平方公里国土、56个民族的大国，从维护国家的稳定、维持社会的秩序、促进经济的发展、增进民族的团结、提高人民群众的安全感等方面考量，权力相对集中自有其现实必要性和内在合理性。当然，根据权力受限原则，在权力配置过程中，既要注重决策权、执行权、监督权等不同权力之间的相互协调，又要注重彼此之间的相互制约。正是从这一意义上说，党的十九届四中全会首次从权力配置角度对权力制约问题作出深刻阐发。当然，假如将权力配置的目标只设定为更加有效地推进权力与权力之间的彼此制约，“那么就会造成权力运行效率的低下，甚至出现掌握不同权力的机构之间的恶意相互‘否决’，这正是西式分权制衡体制通常出现的弊病”。换言之，分设权力的意义固然在于满足组织结构与功能上分工的需要，并形成相互监督与制约的政治权力架构，但其同样需要经由对权力的差异化分工实现所授权力与行使机构组合功能的最优化，进而助力党和国家大政方针的科学设计和高效执行。因此，我们不能因为片面地追求权力之间的相互制约功能之充分发挥而导致权力的低效甚至无效运转。美国政府经常出现的“政策空转”“议而不决”“议而无果”等现象就是过度强调权力间相互制约导致的不良后果。因此，要想确保适当划分的不同权力之间既能做到相互制约，又能实现相互协调，就要寻求制约与效能的动态平衡，并经由这种协调确保权力的高效运行，从而将制度优势更好地转化为治理效能，这是在进行权力配置时应当考虑到的一个重要议题。

（作者周义程系苏州大学东吴智库政府治理研究中心主任；胡雯系苏州大学江苏省新型城镇化与社会治理协同创新中心助理研究员。）