摘要: 近年来，中国民航全行业快速发展，中小机场（支线机场）的现状也随之发生了较大的变化，建设速度明显加快。但与此同时，支线机场建设和运营中布局不合理、定位不明确、发展不平衡、政策措施不配套等问题也日益凸显。为了给我国支线机场建设与发展提供理论和实践支持，有必要对其进行系统化研究，力争补齐中小机场建设发展中存在的短板。 

　　关键词：中小机场；建设与发展；机场定位； 

　　正文 

　　近年来，随着中国民航全行业的快速发展，我国已基本构建了以枢纽机场和干线机场为主的机场网络，中小机场（支线机场）的建设也迎来了蓬勃发展。2018年为止，全国民用机场437个，百万级中小机场58个，占全国运输机场25%，增长12%；100万以下支线机场140个，占全国运输机场60%。2018年共保障各类飞行起降208.2万架次（不含航校飞行），占全国总保障航班起降架次的20.81%【1】。中小机场已成为民航机场网络的重要组成部分，是推进民航强国建设的重要力量，在保障民航安全运行、服务地方经济社会发展中发挥着重要作用。  

　　但与此同时，支线机场建设和运营中存在的布局不合理、定位不明确、发展不平衡、迁建和改扩建拖沓、政策措施不配套等诸多问题也日益凸显。下面，就以上问题谈谈自己的一些看法：  

　　一、支线机场发展的基本现状  

　　国内对支线机场的定义是省、自治区内经济比较发达的中小城市和旅游城市，或经济欠发达且地面交通不便的城市地方机场。这类机场空运量较小，年旅客吞吐量一般较低，航线多为本省、自治区航线或邻近省、自治区支线，且支线机场经营状况普遍堪忧。据统计，亏损的机场中，支线机场占到了87%，支线机场普遍亏损的情况已是不争的事实。  

　　2002年民航机场属地化改革正式实施后，支线机场的主要管理方式有四种：一是集团化模式，各支线机场以子公司的形式运营，其上级机场集团进行行政和业务上的管理，一般会设定年度经营减亏目标，亏损由集团公司统一进行补贴。二是地方政府管理下的分公司或航站制，发生亏损都需机场集团或当地政府补贴，支线机场并不是真正的市场主体。三是航空公司托管模式，比如临沂和东营机场由山东航空公司全权经营，新建松原机场由海南航空公司全权经营。四是局方直管方式，主要有拉萨等几个机场。 

　　支线机场的运营状况普遍存在困难，像对于支线机场建设中的地面设施、消防、安保等，目前国家都实行统一的标准，但是统一的标准带来的问题，便是中小机场难以负担的运营成本。比如空防要求的安检人员定员定额标准，促使机场不断提升人工成本，按照一条安检通道人员配置计算（标准配属6人），一年的人工成本就近四五十万元；再如安防监控、消防设备等，基本费用在上百万，报请上级批复基本是企业自筹资金，对于年收入微乎其微、甚至亏损的支线机场是一笔无法承受的开支。批复的另一种形式是捆绑其他项目申请民航基金，申请批准到购置基本无法满足局方整改时限要求。其二，随着机场使用年限的增加和机场运营安全要求的提高，营运机场各项设施设备的维护费用还将不断提高，支线机场运营将面临着巨大的资金压力。 

　　2007年，民航总局在《关于促进小型机场发展的若干意见》中规定：“对小型机场直飞至北京、上海、广州等三个城市的航班，原则上每天保证两个航班时刻 ；小型机场直飞至省会城市机场或地区性枢纽机场的航班，每天至少保证两个航班时刻。 在确定航班时刻时，要适当考虑给予较好的时段”。虽然有这样的重大举措和明文规定，但落实起来却相当困难。在航线开发上，航空公司拥有绝对话语权，支线机场处于十分被动和弱势的地位，并为开辟航线付出了过多的经济成本。支线机场除依拖自身优势开拓航线外，只能依靠地方政府增加航线补贴完成航线开发。 

　　二、支线机场未来发展需要关注的问题  

　　十二五、十三五期间，我国持续将航空业视作拉动经济发展的重要引擎，并着力完善航空基础设施建设，大力新建、扩建、改建机场，并将建设重点放在支线机场。然而，在大规模的建设中，有关机场如何布局、设计规模、功能定位等问题也值得我们关注。  

　　一是统筹合理的机场布局。目前，除飞行学院所辖机场及通航机场外，全国共有中小机场182个，布局思路总体上均遵循以省会所在地的航空枢纽为中心，打造中枢航线网络结构。依据《中国民用航空发展第十三个五年规划》，我国计划新建44个民用机场，其中支线机场为43个；计划迁建19个民用机场，其中支线机场为16个。预计到2020年新建支线机场合计86个，迁建支线机场20个，在计划新建迁建的114个机场中占比达93.0%【2】。依据《全国民用运输机场布局规划》，到2025年，我国计划新增支线机场136个，支线机场依然是我国机场中长期规划建设的主体，且支线机场规划建设的主体仍是新建或迁建，兼顾改扩建。 

　　目前以省会所在地的航空枢纽为中心，打造中枢航线网络结构已出现许多短板和若干问题：一是以枢纽或干线机场为核心的中枢辐射式航线网络运营模式多形成“支线-枢纽-支线”的骨干航线，这过于强调“以枢带支，以支促枢”，而淡化了支线之间的互通共促，导致支线机场之间的互通性差；二是单一的中枢辐射式航线网络有可能使得省域范围内的各支线机场之间缺乏更为密集的航空功能衔接和分工协作，导致单个支线机场发展乏力，且相对抑制了支线机场的个性发展，导致运营特色匮乏；三是由于强化省会枢纽的核心作用，而有可能阻碍了由一些有潜力的支线机场提升为干线机场或次级枢纽，省域范围内的各机场间需要定期进行发展定位和分工合作的优化调整【3】。 

　　但从发展上看，支线机场群才是新时期我国机场规划建设的必然趋势，因为其发展优势明显，有助于支线机场之间的功能匹配，分工协作和优势互补，其规模效应和集聚效应显著。所以，在继续加大对中小机场的政策扶持力度的基础上，建议民航局对不同支线机场群的规划建设和运营管理实施“精准施策”，进行分区、分类、分级的差异化管理，并建议修订《民航中小机场补贴管理暂行办法》，针对不同支线机场予以不同程度的重点扶持和专项财政补贴。运通互备，重视战略引领意义，考量互补优势，才是合理布局应遵循的要义。 

　　二是合理的建设规模。我国支线机场的等级总体偏高，大多数支线机场建设规模都在4C级以上，远远超过其实际需求，日常运行设备设施维护等成本负担极重。再加上有些机场设计建设本身存在短板：跑道长度不够，单跑道无掉头坪，无加油设施等，很大程度上限制了机场航空发展。支线机场的建设，应结合国家和地方区位发展的需要，在明确建设标准、明确功能和保障能力要求的前提下，配置上具有灵活性，避免出现超越本地需求和财力的机场建设。其二是应研究考量高配个别支线机场，避免出现短期就需要改扩建，导致建设跟不上发展的需要现象发生。以延吉朝阳川国际机场为例，其发展定位是面向东北亚（环日本海）区域门户机场，机场等级为4C，2019年旅客吞吐量1662608人次，其中国际旅客吞吐量为715455人次，占比总吞吐量的43.03%，全年实现收入14416.32万元，是典型的依托地域和地方经济驱动优势盈利型快速发展的支线机场，但初建和改扩建时就没有充分考量评估，候机楼容量、停机位数量及运行保障设备设施资源紧张，无法满足目前快速发展的需要。 

　　因此，各地在修建机场时，应适当控制其规模，力争在机场远期社会效益与近期经济效益，经济实力与机场规模，寻找到一个平衡点，才能让建成后的支线机场步入正常运营的轨道。  

　　三是明确合理的机场定位。目前我国大部分的支线机场定位不明确，都缺乏干支合作，基本都采用城市对航模式，未能与干线协调发展。从市场供求关系来看，由于市场需求有限，大部分支线机场的通航点和航线航班频率不高，无法通过市场机制的作用促进其发展，很大程度上只能依靠政府补贴来维持其运行，因此支线机场要摆脱困境，地方政府就必须给予支线机场强有力的政策和资金支持，保证一定的运力密度和航线网络，才能有持续的客源，支线机场才有望走出亏损。其次，在同一区域内，各支线机场从功能划分上也应有明确的定位，从地区旅游资源、地域分流资源等因素考虑，并有必要区分民用和军民合用机场的功能定位。  

　　三、支线机场迁建问题 

　　许多地区的主要支线机场，地理位置优越，航空客运量快速增长，虽然都及早启动了改扩建项目，并进行了机场迁建规划修编工作,但多数因各类原因出现建设延期或项目滞后现象。延吉朝阳川国际机场（军民合用机场）是典型的此类支线机场，目前迁建规划、选址、评审会议均已结束，但因地方政府推进缓慢原因（机场公司无迁建主导权，能力只限于沟通协调）无法推进项目实施，致使机场运行资源出现短缺、老旧设备无法顺利得到批复进行更新，严重影响机场快速发展和地方区域发展。同时，因为迁建项目实施滞后，承建资金成倍增长，给国家造成极大损失。建议针对此问题，国家能出台相关督办政策及资金预算评估机制，解决军、地、民三方协调机制，减少承建资金成倍增长造成的损失。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度  推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中也明确了 ：（2019年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过）：为贯彻落实党的十九大精神，十九届中央委员会第四次全体会议着重研究了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的若干重大问题【4】。 

　　中小机场是机场网络和航线网络建设的重要节点，也是推动大众化航空市场发展的基础和支撑，当前我国也正处在由民航大国向民航强国迈进的关键阶段，积极探索支线机场的发展之路就成为非常必要的研究课题。（作者：马峥 首都机场集团公司） 

　　参考文献： 

　　【1】[Z]中国民用机场发展蓝皮书 中国民用机场协会中国民航大学编  

　　【2】[R]《中国民用航空发展第十三个五年规划》 

　　【3】刁永海，朱金福. [J]支线机场的建设与发展 

　　【4】[Z]中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议若干决定