1个景区或多达12个“婆婆”

　　旅游经济和管理专家魏小安初步统计，我国旅游景区归属部门多达12个，往往在同一景区内，建设、文物、林业、水利、旅游、环保、文化、宗教、海洋、地质等多个部门行使管理权插手管理，而在必要时景区会成立相关的行政管理机构，如文管所、管理局(管委会)

　　法治周末见习记者 马金顺     

　　法治周末实习生   代秀辉

　　少林寺的门票分成风波，也让越来越多的人关注寺庙乃至景区的管理模式。

　　“为什么咱们自己的寺庙，让外人赚钱？”在少林寺，负责景区保洁的工作人员对法治周末记者抱怨道。

　　2009年12月，港中旅和登封市政府所属嵩山少林文化旅游集团有限公司(隶属嵩管委)，合资成立港中旅(登封)嵩山少林文化旅游有限公司，负责对少林景区进行开发和管理。

　　据法治周末记者了解，在国内像登封市政府这样将嵩山景区经营权转让，从而借助具有管理经验的公司团队对景区进行管理的不在少数。如四川碧峰峡景区、安徽黄山风景区、浙江柯岩风景区等。

　　“现在我们国家的景区文化资源如被圈养的绵羊，时刻被裁剪下羊毛去卖钱，而不在乎它是否情愿与受伤。”一位在嵩山少林景区游览的游客向法治周末记者比喻道。

　　景区由多部门共同管理

　　以少林寺为核心的嵩山少林景区因引入港中旅进行管理，从而也引发了外界对寺庙管理的热议。

　　美国普度大学社会学教授、中国宗教与社会研究中心主任杨凤岗告诉法治周末记者：“现实生活中，中国的寺庙有很多‘婆婆’：宗教事务局、中共统战局、文物局、旅游局、园林局等。”

　　而一位登封市宗教局的一位负责人表示，宗教的管理模式有两种：寺庙自行管理和政府相关部门管理。对于开放的寺庙景区，宗教局的职责是对寺庙进行备案、协助物价局处理游客投诉问题、宣传相关宗教法律政策等，而未开放的寺庙则一般由寺庙自行管理，属于文物的，由文物局管理。

　　“寺庙在景区内部的，一般都会由很多部门，如旅游局、园林局等对其进行管理。”上述宗教局负责人进一步解释说。

　　当被问到“旅游局对景区的管理工作有哪些”时，登封市旅游局一位工作人员告诉法治周末记者：“我们旅游局负责行业管理，比如A级景区的创建、景区的综合整治、安全检查、接受游客的投诉以及对相关数据的统计等。”

　　法治周记者查阅资料了解到，目前我国旅游景区由多个政府部门管理。旅游经济和管理专家魏小安的一篇《中国旅游景区的经营管理模式》中统计，我国旅游景区归属部门多达12个，往往在同一景区内，建设、文物、林业、水利、旅游、环保、文化、宗教、海洋、地质多个部门行使管理权，而在必要时景区会成立相关的行政管理机构，如文管所、管理局(管委会)。

　　这种多头管理、条块分割的管理方式造成了对景区创收的分流。

　　据刘少伟透露，去年少林景区门票收入两亿元左右，港中旅作为合资方拿走51%，少林寺分走30%。

　　据媒体报道，嵩管委最后拿到的钱，还需支付给登封市文物局、宗教局等单位，还要支付嵩管委员工工资以及每年的接待费用，到最后嵩管委还亏损。

　　“这种管理模式往往容易出现政出多门、体制混乱的问题。例如，自然文化遗产的管理体制具有管理目标多重性。因此，要尽量减少相关管理部门或建立统一的管理机制以实现对景区的优质化管理。”郑州大学文化产业研究中心主任汪振军说。

　　景区经营权能否转让

　　景区多头管理背后，将景区交由企业进行管理也颇受争议。据了解，争议点主要围绕上市与经营权转让两个方面。

　　法治周末记者查阅相关报道了解到，旅游景区公司上市以1996年8月张家界上市为标志，自此先后有泰山旅游、黄山旅游、峨眉山和京西旅游上市。

　　五大景点的上市引发了各景点纷纷效仿，但针对旅游景区公司能否上市的问题也引起了相关业内人士的激烈争论。争论也使得分别以兵马俑、岳阳楼和黄鹤楼等景区(点)为经营主体的几家旅游景区公司上市计划流产。

　　“2010年少林寺也曾被卷入上市风波当中。”河南省荟智源策律师事务所主任黄琨告诉法治周末记者。

　　“著名寺庙被打包上市，这在前两年吵的很多，虽然这两年好像消停一些，但是商业侵蚀并未停止。寺庙财务公开以及寺庙的经济活动接受政府相关部门和公众的监督，这是应该的。但地方政府的某些部门或者个人试图利用寺庙赚钱，致使寺庙被商业化，则是需要严格限制的。”杨凤岗说。

　　旅游景区公司上市所依托的是，政府将景区经营权转让于企业以进行管理的景区管理模式。

　　法治周末记者查阅资料了解到，目前我国景区的管理模式体系大致分为企业型治理与非企业型治理两大类。企业型治理则包括整体租赁模式、股份制企业经营(含上市与非上市两种模式)以及国有企业经营(多隶属国有企业、当地政府或政府部门)，而前两者涉及到将经营权转让给相关民营企业或股份公司以对景区进行管理。

　　据法治周末记者了解，上世纪90年代后期以来，我国旅游市场迅速扩大，旅游业在国民经济中的地位不断提升，然而由于受地方财力的影响，旅游开发面临着严重的资金问题。为了促进地方旅游业的发展，各地方先后出台相关政策，鼓励招商引资，其中普遍包括可以将景区经营权转让的条款。

　　“由于目前我国现有法律条款中对景区经营权能否转让问题并无明确规定，所以各地方政府出于发展旅游业的需要，不断地将景区经营权转让。目前景区经营权转让已经成为景区开发的一种重要形式，并呈现出规模不断扩张的趋势。”北京国振律师事务所律师王冰说。

　　建立软资产管理运营机制

　　“有些获得经营权的企业关注的是文化里的经济效益，而不关注真正的文化内涵。也因此可能会出现以合同等方式协议要求寺庙或其他文化景区做一些伤及文化本身的事。”王冰认为。

　　“在当今市场经济条件下，如何把握并平衡文化和经济的矛盾很重要。”汪振军说。

　　但王冰也表示，政府引入第三方企业对景区进行管理，会带来先进的管理团队以及丰厚的资金。

　　“现在的状况是国家相关部门仅发挥监督与处罚的作用，对于经营则参与的很少，原因在于政府没有更多的资金去投入，通过引入企业以获取资金这是有必要。这种趋势不可改变，但是政府应该加强管理，对享有经营权的企业应当明确其管理权限及经营范围，应当以协议的方式规定明确。”王冰说。

　　“目前我国的国有固定资产由国资委进行管理。但对于文化资产和虚拟资产的管理却处于一种弱势或搁置的状态。因此我认为应当建立针对软资产的管理运营机制，将其纳入国有资产的管理与运营中来，从而防止一些企业借助这些文化资产进行过度的开发，以牟取经济利益。”王冰补充道。

（原标题：深度调查：少林寺门票分成之争）

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