作者：惠献波  发布时间：2017-12-30

信息来源：南方金融

目前，我国有不少农村地区也在进行着土地经营权抵押贷款的实践。与我国农地金融制度相比，美国、德国、日本等发达国家的农地金融制度更完善。他山之石，可以攻玉，深入研究发达国家农地金融制度的具体运作模式，对构建我国农村土地抵押贷款经营模式具有非常重要的借鉴意义。为此，本文在深入分析美、德、日等国农村土地融资基本情况、运作模式的基础上，结合我国农村实际，提出构建我国农地金融制度的具体建议。

一、美国、德国、日本等国农地金融制度设立的背景

（一）美国农地金融制度的设立背景。

美国农村土地金融体系建立于20世纪初期，该体系以联邦土地银行为主要载体。当时，由于以农产品数量过剩为重要特征的农业危机在美国频频爆发，而且农业危机持续时间较长，对农业发展的破坏性较大，使得美国农业生产面临巨大阻力。特别是在1920年爆发的席卷美国的农业生产危机，持续时间长达20年之久，使得美国农业一下子倒退至20多年前的生产水平。农业危机频频爆发表明单纯依赖市场机制应对农业生产危机，不仅不能有效缓解危机，反而会进一步加剧危机危害的程度。因此，必须将政府干预机制引入农业生产的相关领域。在此背景下，美国联邦土地银行于1916年成立。作为美国政府调控农业信贷体系的重要组成部分，联邦土地银行是由美国政府通过在资本市场上购买土地银行股票的形式扶持建立的，其目的就在于高效利用农户所拥有的土地资源开展资金融通活动，为农业生产及其相关领域提供长期的信贷资金支持与金融服务。同时，美国通过农业生产信贷活动，调节农业发展规模与生产方向，以便更好地对农业实施有效控制，促进农业可持续、健康发展。美国农地金融制度的构建有效解决了美国农业生产资金来源不足的问题，对于高效贯彻美国政府农业政策起到了积极作用，进一步提升了美国农业生产能力。

（二）德国农地金融制度的设立背景。

德国土地抵押贷款制度始建于18世纪下半叶。当时，德国农民频频遭受战乱之苦，大多数农民外出逃亡，较为富有的大地主阶层也是负债累累。另外，民间高利贷活动盛行，这使得德国农业生产雪上加霜。为了解除高利贷对农民的盘剥，使生产资金正常回流到农业生产之中，普鲁士国王亲自下令，批准组建农村土地抵押信用合作社。1770年，德国第一个农村土地抵押信用合作社在普鲁士的西里西亚省正式挂牌成立。此时的信用合作社主要向贵族地主阶层提供长期信用服务，而且其成员也主要由具有借款意愿的大地主阶层组成。德国政府通过授权信用社以社员拥有的土地为担保在证券市场上发行土地债券，将发行土地债券所获得的低利息资金再转借给合作社社员。这种融资模式对于抑制农村泛滥的高利贷活动、恢复农业生产起到了重要作用。

到19世纪初期，德国开始了农村土地改革运动，通过允许农民用赎金购买私有及村社公共所有土地（财产）方式，逐步消除农村大地主阶层，重点扶植广大自耕农户的生产经营活动，普通农民开始成为土地抵押信用合作社的重要主体，土地抵押信用合作社成员构成与经营宗旨均发生了实质变化。农村土地债券化是德国土地抵押贷款机制的最大特色之一，此模式的运作如下：土地抵押信用合作社的主要成员由那些具有以土地作抵押方式获取长期、低息生产资金意愿的农民、地主联合组成，成员们将其各自所拥有的土地以抵押物的模式交予土地抵押信用合作社；通过以土地为抵押担保物发行土地债券方式，土地抵押信用合作社在证券市场上融入大量资金；信用社利用这些资金向社员们发放农业生产所需资金，以协助农民购买生产所需土地，开展兴建水利、修路、耕地平整、造林等农业生产活动。

（三）日本农地金融制度的设立背景。

19世纪末期，日本通过采用政府信用主导的组织方式，国营的土地金融机构已经成为从事农村土地抵押贷款的主要组织，如日本劝业银行、农工银行等。1896年，日本劝业银行创建，该银行主要对农民购买（租用）土地、开垦荒山、荒地、大型水利工程建设项目等业务进行融资，贷款授信期限长达50年。农工银行主要负责向那些生产规模较小、地方性农业工程建设及购买农业生产中所需的原材料、机械设备等信贷业务。1944年，劝业银行与农工银行进行了业务合并，合并后的劝业银行变成普通商业银行，其原来所负责的农村土地融资服务主要由新成立的农林渔业金库代为履行。农林渔业金库成为日本的国家土地银行。

二、美国、德国、日本农地金融制度的比较

（一）贷款主体比较。

1、德国的贷款主体。德国土地抵押信用合作社、联合合作银行是德国开展农村土地抵押贷款的两大重要金融机构，也是德国农村土地金融体系的重要骨干。其本质特性为"自下而上"，首先由基层的农村土地所有者以自发的形式组建土地抵押信用合作社，在此基础之上，再由各个土地抵押信用合作社逐步纵向发展，最终形成联合合作银行。但是，土地抵押信用合作社仍然是德国农村土地抵押贷款体系中核心组成部分。

2、美国的贷款主体。美国将全国分为12个农业信用地区，在每一个农业信用地区内，由美国政府提供资金在当地设立一个联邦土地银行。在联邦土地银行的基础上，通过政府行政力量的推动，引导农民成立联邦土地银行合作社。申请抵押贷款时，农民只能在联邦土地银行合作社办理相关贷款手续。因此，联邦土地银行是美国开展农村土地抵押贷款业务最核心的金融机构。

3、日本的贷款主体。二战之后，在日本农业协同组织的基础上，日本组建了农村合作金融组织。不同于世界上大多数国家金融机构，该体系可分为三个层次，即基层农协中的信用合作组织、都道府县的信用联合会与中央的农林中央金库，在运作过程中，三个层次具有互相独立的融资功能。

（二）农地融资模式比较。

1、德国模式。德国的农村土地抵押贷款主要是土地信用合作社结合土地银行模式。德国农村土地抵押贷款的主要对象是那些愿意从事农业生产并拥有农村土地所有权的农民。需要借款的抵押信用合作社社员首先应填写借款申请书，并携带其土地所有权证明文件到合作社办理，在合作社对其土地进行价格评估、核算贷款数额之后，才能与合作社签订贷款契约，从而获得农村土地抵押贷款。

2、美国模式。政府土地管理部门与联邦土地银行结合起来开展农村土地抵押是美国模式的重要特征。这是一种较为典型的通过"自上而下"方式建立的农村土地抵押融资机制。美国政府部门牵头组建农业信用管理局（农业贷款委员会）来管理土地银行。政府资金是联邦土地银行贷款资金的首要来源。农业信用管理局通过联邦土地银行暂时"购买"归农民所有的土地，将其转化为土地债券，在市场上进行发售，从资本市场上募集社会资金。

具体操作程序如下：贷款人将其拥有的土地所有权证书交给联邦土地银行作为抵押品，从而获得贷款。由贷款人向联邦土地银行下属的农村贷款合作社递交土地抵押贷款申请书，并详细说明贷款的具体用途、期限及数量。之后，农村贷款合作社理事会专门派人对贷款人的土地进行评估并写出具体报告。若贷款行为被认可，农村贷款合作社会在申请书上签字以示作保，并呈交联邦土地银行再次审核。若联邦土地银行同意该项贷款，则会将贷款材料留存，将贷款放到农村信用合作社，由农村信用合作社将贷款发放给借款人。

3、日本模式。按照行政区域的设置，日本农协的金融机构划分为三个层次：基层农协中的信用合作组织（基层农协）、都道府县的信用联合会（简称"信农联"）和中央的农林中央金库（简称"农林中金"）。普通农民通过入股形式加入基层农协，基层农协又入股加入"信农联"，"信农联"再入股加入"农林中金"。在开展抵押贷款业务时，由"农林中金"贷款给"信农联"，"信农联"贷款给基层农协，最后，由基层农协贷款给农民。此种模式的最大的特点是，基层农协贷款业务的开展主要以农民生产、生活为主，农民会员申请贷款时无需再提供担保，而且基层农协不以盈利为目的，政府部门还为基层农协贷款活动提供相关补贴。

（三）农地金融机构经营的业务比较。

为农业、农村长久发展提供长期、低利率的资金是许多国家农地金融体制构建的根本目的。因此，在设立之初，这些国家的农地金融机构并不从事诸如吸收存款、结算等常规的银行业务，而只从事农地贷款业务。如德国的土地信用合作社、美国的联邦土地银行。但是，由于对结算、债券兑付等常规银行业务的需求，为降低运行成本，这些常规的银行业务均指定附设的、联合的银行或委托其他银行办理。如日本的农林渔业金融公库。

（四）农地金融机构的资金来源比较。

农地金融机构只提供农地抵押融资，具有专业性强以及农村土地贷款期限长、利率低、风险高等特性，这就使得农地金融机构不可能像商业性金融机构一样通过吸收社会闲散资金的方式来解决贷款资金来源问题。因此，发售农地债券、借入政府资金及吸收社员存款是农地金融机构重要的三大资金来源。然而对于不同国家的农地金融机构来说，其资金来源也是有差异的。美国、德国开展抵押贷款的农地金融机构的资金来源主要靠发行土地债券，日本农地金融机构的资金主要来源于邮政储蓄及邮政简易保险等相关政府资金。

（五）相关配套政策比较。

1、德国的配套政策。为了强化公民财产的公示制度，进一步加强土地抵押权的安全性，在成立土地抵押贷款机构之前，德国制定了较为完备的相关法律，如《抵押权及破产令》、《抵押权法令》等。法律明文规定，凡具有贷款意愿的土地所有者，均可以联合起来组建一个合作社，由政府授予合作社发行土地债券的权利，合作社社员以其所拥有的土地作为贷款抵押品，通过在市场公开发行债券的模式来筹集所需资金，社员也可以直接向合作社借款。

2、美国的配套政策。根据《联邦农业信贷法》，美国建立"自上而下"的联邦土地银行，这种法律先行的农村土地金融构建机制，最大限度地减少了农地金融机构开展农地抵押贷款业务的运营风险，为农地金融机构开展相关业务创造了良好的法律环境。另外，美国还制定了《联邦农业贷款法》、《农业信用法》等法律，对农地抵押贷款运行的具体操作方式（如贷款用途、对象、额度、期限和利率等）都制定了详细而具体的规范。

3、日本的配套政策。为了促进农村合作金融的发展，日本政府制定了《农业协同组合法》、《农林中央金库法》、《临时利率调整法》等一系列较为完善的农村合作金融法律法规体系。这些相关政策的出台，对保护农地抵押贷款参与者的合法利益，提高农协授权的信用度起到了积极的作用。同时，日本政府还制定了一整套较为完备的风险防控体制，如"存款保险防控机制"、"农村信用保险防控机制"、"农业灾害防控机制"，以及"相互援助机制"，等等。

三、美国、德国、日本农地金融制度对我国的启示

（一）修改完善立法，清除农地抵押法律障碍。

我国《物权法》、《担保法》、《土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等现行法律，对以家庭为单位承包经营的农村土地流转等行为进行了严格限制，并禁止土地抵押。这主要是基于农村土地担负农民的社会保障和失业保险职能的角度考虑的。然而，我国农村土地承包经营权具有特定性、可转让性、价值性等特征；这些特性已完全具备了作为抵押担保物所必须具备的一般特性。既然国家能够允许土地承包经营权在不同经营主体间进行流转，那么就不应该限制农村土地承包经营权抵押贷款行为。因此，要对现行《物权法》、《担保法》等有关法律进行修改、完善，从法律层面上实现对我国农村土地的"确权"并走向全面的"还权赋能"。适度放松对我国农村土地经营权流转等方面的限制，赋予农村土地与城镇土地对等的权利，真正将完整的土地使用权、收益权和自由处置权归还农户，从而更加高效地释放我国农村土地的市场交易价值。

（二）积极有力的政府扶持。

我国政府部门可以从两个方面对农村土地承包经营权抵押代贷款业务提供支持。一是政策扶持。对开展农地承包经营权抵押贷款业务的金融机构实行优惠的差别存款储备金率。二是资金扶持。政府可以通过在土地债券市场上买卖债券的方式，调节金融机构资金的供需平衡，稳定农村金融市场秩序。

（三）因地制宜建立贷款模式。

我国农村土地广阔，区域间的差异较大，为此，我国农地金融应因地制宜，采用多种融资模式，以土地经营权为抵押来融通生产所需的资金，从而加大金融机构对农业生产长期信贷资金的投入力度，进一步缓解农业生产资金的供需矛盾。农村土地资本化可将土地变成可分割、可流动的财产，这有利于扩大流通范围，广泛吸收社会各类资金。为此，我国农地金融既可以采取农地抵押贷款方式，也可以采用农地信托模式。我国的土地抵押贷款组织形式可以采用银行、合作社的双重体制。

（四）构建农村金融体系。

完善的农村金融体系可以提升农村金融机构的融资效率，为开展农地抵押贷款相关业务的金融机构提供资金支持。目前，在我国广大农村地区，向农民提供金融服务的主体主要有农村信用合作社、农业发展银行、中国农业银行和村镇银行、小额贷款公司等新型农村金融机构。然而，农业银行逐渐淡出农村市场，农业发展银行涉农业务也仅仅涉及到粮、棉、油的收购等短期贷款业务，农村信用社作为我国农村土地承包经营权抵押贷款主体的可能性更大。然而，农村信用社的资金来源缺乏、专业化程度较低等仍是十分现实的问题。借鉴德国土地抵押贷款发展的经验，我国可以以农村信用社为中心，一方面，向上联合成立土地抵押贷款相关金融机构，并通过发行土地债券等方式为农村信用社提供资金支持；另一方面，在农村信用社内部可以成立专门机构，专门负责土地承包经营权抵押贷款业务。

（五）完善相关配套政策。

一是完善农村土地流转市场。目前，我国农地流转机制尚未完善，农村土地抵押贷款缺乏硬性的还款制约，限制了金融机构开展农地抵押贷款的积极性。因此，应尽快建立较为完善、规范的农村土地流转市场，提供统一的信息公开、共享平台，实现农村土地的高效、有序流转。

二是完善农村土地价格评估制度。农村土地抵押贷款的前提是能对农村土地价格进行公正的评估。目前，我国尚未建立全国性的、统一的农村土地价格评估标准体系，从事农村土地价格评估的专门机构与专业人才较为缺乏。因此，我国应加大土地估价人才的培养力度，进一步规范相关资格认证，尽快出台全国统一的农村土地价格评估标准。

（六）土地抵押贷款组织结构设想。

一是建立政策性土地银行。该银行接受银行业监督管理委员会的监管，并委托当地邮政储蓄银行、农村信用社、农业银行等金融机构具体开展农村土地抵押贷款业务。农户土地抵押贷款资格审核与发放由土地抵押贷款机构来负责。

二是引入保险机构。以农地承包经营权抵押贷款的农户办理贷款保险，可以充分发挥分散风险、转移风险的功能。获取农地抵押贷款的农户，可以按照贷款金额的一定比例向保险公司交纳保险金，从而获得贷款保险保障。当农户生产经营效益不佳，不能按时、足额偿还银行贷款而失去土地承包经营权时，保险公司可根据实际情况给予一定的赔偿，降低农户贷款风险。