对于轻微和一般违法行为，由于行为的违法程度不严重，在被法院裁判改变之前均具有一般意义上的行政行为法律效力（公定力、确定力、拘束力），且可能会被“治愈”成为合法的行政行为，故理应受到起诉期限的限制，避免权利滥用以维护行政法律关系和社会秩序的稳定。

但对于重大违法行为，由于违法程度较大且明显，自作出之时便不具有行政行为的法律效力，属于自始、当然、绝对、确定的无效，也不可能被“治愈”，如适用起诉期限的，不仅不利于相对人的权利保护，更加有“纵容”行政机关严重违法之嫌，相关行为导致的法律关系和社会秩序也没有维护的必要和意义。故无论是理论上还是域外行政法实务，均明确无效行为的确认之诉不受时效的限制。

由于《行政诉讼法》对于起诉期限的规定没有关于无效行为的“但书”，导致行政诉讼中确认行政行为无效是否适用起诉期限，存在巨大的争议，《最高人民法院新行政诉讼法司法解释理解与适用》也梳理了三种学说——“肯定说”、“否定说”和“中间说”。

“肯定说”认为应适用起诉期限。第一，无效行政行为同样属于违法行政行为，不适用起诉期限无法律依据。第二，若不受起诉期限限制可能导致诉讼“泛滥”，给法院和行政机关带来严重干扰。第三，法律设定消灭时效制度的目的在于惩罚“躺在权利上睡觉之人”，不适用起诉期限就达不到该目的。

“否定说”认为不适用起诉期限。第一，无论理论上还是域外司法实践，无效行政行为自始、当然、确定、绝对无效，不适用起诉期限。第二，无效行政行为系重大且明显违法，达到了匪夷所思的地步，不应受起诉期限限制。第三，不受起诉期限限制不会引发诉讼潮，因为无效行政行为的标准比一般行政行为的标准要高，败诉风险很高。

“中间说”认为，以新《行政诉讼法》实施时间为节点，2015年5月1日）以后的行政行为才不受起诉期限限制。第一，过去违法行政、不当行政较多，若无起诉期限限制，法院可能难以承受。第二，行政机关对无效行政行为需要一个提高认识和逐步规范的过程。第三，对于滥诉可设置程序驳回环节，对于明显不符合无效条件的可不经开庭迳行驳回起诉。

三

实务判例

以往，最高人民法院基于《行政诉讼法》的严格文义解释出发，基本上支持“肯定说”，通过大量判例否定无效之诉不适用起诉期限的观点，如（2018）最高法行申8648号章金云、长兴县人民政府资源行政管理:土地行政管理(土地)再审审查与审判监督行政裁定书指出“再审申请人认为其通过行政诉讼于2015年9月9日才知晓该协议内容，且认为提起无效之诉不受诉讼时效限制没有超过法定起诉期限的理由不能成立，本院不予支持。”但也有不同的处理，如（2016）最高法行申2233号郭家新、淄博市博山区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书指出“再审申请人主张无效的行政行为自始无效，不能适用起诉期限的规定······虽然《中华人民共和国行政诉讼法》并没有明文规定请求确认行政行为无效是否适用起诉期限的规定，但根据一般诉讼原理，请求确认行政行为无效，仍须于适当期间内提起。”裁定书通过反向推导，指出无效行政行为并非当然适用起诉期限，而是适用“适当期间”——达到重大显著违法的无效行政行为才不受起诉期限的限制。

2018年9月10日，《最高人民法院对十三届全国人大一次会议第2452号建议的答复》一改之前判例普遍认可的观点，明确“倾向于认为提起确认行政行为无效之诉不受起诉期限的限制，行政相对人可以在任何时候请求有权国家机关确认该行为无效”理由即为无效确认之诉针对的无效行政行为“根本特征是自始无效，这就决定了在任何情况下，一个自始无效的行政行为都不可能通过期限被耽误，而获得一种‘确定力’。相对人请求法院确认行政行为无效，也须在起诉期限内向法院提出，这实际上是混淆了‘重大且明显违法’的无效行为与一般违法行为。”

由上可知，无效之诉适用起诉期限的问题，不是简单的“非黑即白”，而是需要从行政行为的违法和诉讼类型进行划分，适用不同的规则。

当然，由于违法程度“重大”的判定标准实践中难以掌握，除了行政诉讼法及其司法解释给出的“不具有行政主体资格”、“减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据”、“行政行为的内容客观上不可能实施”三点以外，还有许许多多难以客观衡量的标准，需要依据个案进行确定，故留下了兜底的“其他重大且明显违法的情形”。而且，即便是明确的三点标准，往往也不能“直截了当”，同样需要法院通过审查进行判断行为是否无效，故无效行政行为的确认必须经过法院的实质审查。因此，确认行政行为无效的案件具有特殊性，即必须基于实质审查方能确定是否受案。这与一般的确认违法、撤销行政行为诉讼不同，可能在案件未进行实质审查就以超出起诉期限为由予以驳回。

基于最高人民法院的答复和上述分析，目前对于确认无效之诉是否适用起诉期限，采取的是“肯定说”：即确认无效诉讼原则上不适用起诉期限，法院应当直接进入实体审理；但经过法院审理认为行政行为没有达到无效情形的，则受到起诉期限的限制，应当判决驳回当事人诉讼请求。《最高人民法院对十三届全国人大一次会议第2452号建议的答复》对此有着细致而深刻的解释：“法院审理行政案件遵循先程序后实体原则。先审查起诉是否符合法定条件，再进行合法性审查。在法院裁判之前，行政行为的效力实际上是待定的。行政相对人针对一个行政行为提起确认无效之诉，人民法院应当以确认无效之诉不受起诉期限限制为前提，直接进入实体审理，如果出现最终认定行政行为并非无效的情况，不再以超过起诉期限为由裁定驳回当事人的起诉，而应当判决驳回当事人的诉讼请求。”

具体到前述案件，由于拆除房屋之前，指挥部并未履行告知义务（送达），并由此导致当事人无法行使陈述权和申辩权，显然属于重大违法（程序违法），相关行政行为应当归于无效，通过提起确认行政行为确认无效之诉，较为符合法律规定，且可以不受起诉期限的限制，切实有效维护当事人的合法权益。对此，（2018）最高法行申994号刘小花、洛阳市涧西区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书持同样的观点“尽管送达程序在《国有土地上房屋征收与补偿条例》第26条第1款中没有作出明确规定，但是因征收补偿决定直接影响被征收人的权利义务，根据行政行为应当送达相对人的一般行政程序法原理，征收补偿决定送达程序应当是一个必不可少的程序。既然送达程序是征收补偿决定对当事人发生法律效力的必要程序，那么未经送达，征收补偿决定就不对被征收人发生法律效力。”

附：《对十三届全国人大一次会议第2452号建议的答复》

您提出的关于完善确认行政行为无效案件制度设计破解审理困境的建议收悉，经商全国人大常委会法工委，现答复如下：

2015年修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。这条规定将确认无效的判决方式从司法解释上升到法律的高度，从立法上补充了行政诉讼的判决种类。

关于确认无效诉讼的起诉期限问题。对行政行为提起确认无效之诉是否要受到起诉期限的限制，在行政诉讼法修订后的法律规定及司法解释中均没有明确规定。我们倾向于认为提起确认行政行为无效之诉不受起诉期限的限制，行政相对人可以在任何时候请求有权国家机关确认该行为无效。这也与最高人民法院出台的司法解释的观点立场一致。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条的规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提出诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。行政行为无效属于实体法规则，按照实体从旧原则，该无效规定不具有溯及力，只有行政诉讼法修法颁布施行后发生的行政行为，才适用无效的规定。因此，行政相对人提起确认无效诉讼只能针对2015年5月1日之后作出的行政行为提出。上述司法解释第九十四条第二款还规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。法院审理行政案件遵循先程序后实体原则。先审查起诉是否符合法定条件，再进行合法性审查。在法院裁判之前，行政行为的效力实际上是待定的。行政相对人针对一个行政行为提起确认无效之诉，人民法院应当以确认无效之诉不受起诉期限限制为前提，直接进入实体审理，如果出现最终认定行政行为并非无效的情况，不再以超过起诉期限为由裁定驳回当事人的起诉，而应当判决驳回当事人的诉讼请求。无效行政行为的根本特征是自始无效，这就决定了在任何情况下，一个自始无效的行政行为都不可能通过期限被耽误，而获得一种“确定力”。相对人请求法院确认行政行为无效，也须在起诉期限内向法院提出，这实际上是混淆了“重大且明显违法”的无效行为与一般违法行为。

关于诉判不一的问题。诉判一致是指人民法院作出的判决种类应当与当事人的诉讼请求相互对应，不应超出当事人的诉讼请求。关于行政相对人提起的确认无效诉讼中，如何做到诉判一致，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条已对此作了明确规定，即“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”

关于无效行政行为为基础的法律行为的效力问题。虽然无效行政行为自始不发生效力，但是该无效行政行为通常具有有效性的外观和公定力，在该行为的存续期间，或衍生出其他行为和法律关系。该行为被确认无效后，必然涉及对后续行为、法律关系及由此形成的利益，如何进行法律上处理的问题。在无效行政行为的基础上衍生出来的其他法律关系，如果无限期地处于可以被攻击的状态，显然不利于法的安定性以及社会秩序的稳定。我们倾向认为，行为被确认无效后，相对人已经取得利益应当被收回，其负担的义务应当被解除。如果无效行政行为由行政相对人欺诈等恶意导致，则即使该行为造成一定损坏，也不予赔偿。如果基于公共利益和个人利益，依法确有必要设定权利义务关系，则应当作出其他行政行为来替换。因此，对行政行为宣告无效后，不应对后续行为一律还原到初始状态，应当审慎进行利益衡量，尤其是要考虑无效行政行为涉及善意第三人利益或已经建立的稳定的社会秩序等因素。

感谢您对人民法院工作的关心和支持。

2018年9月10日返回搜狐，查看更多