数字鸿沟一般是指在全球数字化进程中，不同国家、地区、行业、企业、社区之间，由于对信息、网络技术的拥有程度、应用程度以及创新能力的差别而造成的信息落差与贫富两极分化的趋势。随着数字技术不断进步，人们对数字鸿沟的认识又有了进一步细分。早期信息技术与工具拥有程度的差异被称为第一道数字鸿沟。如今，在信息使用的技能和素养层面所体现出的差距，则被称为第二道数字鸿沟。

第四次工业革命推动全球进入数字经济时代。物联网、人工智能、大数据、电子商务、云计算等新生事物不断涌现，彰显着数字经济时代的先进、高效、便捷。然而，另一个不容忽视的事实是，在全球范围内，数字鸿沟正日趋扩大，若不加以妥善应对，将阻碍数字经济的持续发展，并引发更多的社会问题。

根据中国互联网络信息中心发布的第47次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2020年12月，中国城镇地区网络普及率比农村地区高23.9个百分点，城镇网民规模是农村的2.2倍。与此同时，60岁及以上老年群体是非网民的主要群体，占到非网民群体总数的46%。城市与乡村、老年群体与现代社会之间横亘着一条不小的“数字鸿沟”。

数字鸿沟的问题不仅在中国等发展中国家普遍存在，在美国等发达国家的加剧态势同样不容小觑。今年7月，美国塔夫茨大学弗莱彻学院全球商务系主任巴斯卡尔·查克拉博蒂（Bhaskar Chakravorti）在《哈佛商业评论》上发表文章“如何弥合美国数字鸿沟？”（How to close the digital divide in the U.S.？），专门对美国的数字鸿沟现状及引发的社会问题进行了分析，呼吁美国政府尽快采取正确而有力的措施，并提出七条解决策略。

巴斯卡尔·查克拉博蒂（Bhaskar Chakravorti）认为，美国数字鸿沟问题的严重程度已妨碍到了各项关键公共社会服务的开展。首先，数字鸿沟阻碍了各地的远程医疗服务。新冠疫情期间，新墨西哥州、西弗吉尼亚州、阿拉巴马州和俄克拉荷马州等地由于数字接入情况欠佳，导致推广远程医疗政策的进程大为受限。其次，数字鸿沟妨碍了在线教育的均衡与普及。在美国，13至17岁的青少年中有近五分之一因为缺乏数字设备、宽带接入等问题而无法完成线上家庭作业，另有一千二百万儿童完全无法上网。其中尤为困难的是堪萨斯城学区，近70%的儿童和青少年家中无法使用互联网。此外，种族不平等问题也因为数字鸿沟而加剧。没有家庭互联网的美国人中近一半是非洲裔和拉丁裔家庭。高达 40% 的非洲裔、拉丁裔和印第安原住民后裔在数字素养方面存在不足，直接影响到他们的就业。

目前，美国在网络基础设施建设上面临的主要挑战是缺乏对网络服务的监管和开放的互联网接入政策。这就导致在部分城市和农村地区，互联网服务供应商自然而然形成了垄断。据统计，约8000万美国人无法自主选择网络服务供应商，约一亿五千万美国居民由于成本等原因无法使用高速互联网接入服务。因此，鼓励在网络基础设施领域的投资并营造良好的市场竞争环境是美国弥合数字鸿沟面临的一项紧迫任务。

为了解决数字鸿沟及其相关社会治理问题，拜登政府在“美国就业计划”（American Jobs Plan）中专门设置了一项650亿美元的预算，预期在8年内弥补美国数字基础设施缺口。这项计划试图解决“最后一公里家庭互联网接入”。然而，巴斯卡尔·查克拉博蒂（Bhaskar Chakravorti）认为，拜登政府的这一计划不可能真正起到弥合数字鸿沟的作用。这是因为，在当今美国，数字鸿沟已有了更为复杂的内涵，至少包括基础建设、数字包容性、机构和制度因素，以及个体数字能力这四个维度。其中，基础设施又包括互联网速度、地面宽带覆盖率、智能手机拥有和使用情况；数字包容性则涵盖宽带的使用成本、不同收入群体接入宽带的公平程度、宽带的实际使用速度等；机构和制度因素包含宽带战略的政治优先级、政府将技术用于公共服务的最佳做法和对市政网络政策的限制；数字能力则指向人们驾驭数字世界的具体方式。

同时，巴斯卡尔·查克拉博蒂（Bhaskar Chakravorti）指出，拜登政府650亿美元的预算是基于联邦通信委员会（FCC）对美国数字基础设施保有量的不准确统计而做出的。按照FCC的测算，没有接入互联网的美国家庭不到1450万。而事实上，根据更为可靠的中立研究机构BroadbandNow的测算，实际上约有4200万美国家庭没有宽带接入。因此，仅数字基础设施建设这一块的预算缺口至少在1750亿美元。有鉴于此，巴斯卡尔·查克拉博蒂（Bhaskar Chakravorti）提出了以下七个解决策略，供联邦、州和各地方政府和企业界参考：

一、收取“罗默”税以弥补预算缺口

巴斯卡尔·查克拉博蒂（Bhaskar Chakravorti）建议向互联网中获益最大的行业，即科技巨头公司征税。诺贝尔经济学奖得主保罗•罗默（Paul Romer）近来曾建议对特定的数字广告收入征税。数字广告提供了巨大的收入池：2020年，社交媒体广告收入为415亿美元，数字视频广告收入为262亿美元，广告客户预计将在搜索广告上花费592.2亿美元。“罗默”税将会是弥补治理数字鸿沟预算缺口的理想收入来源。

二、因地制宜采取解决方案

巴斯卡尔·查克拉博蒂（Bhaskar Chakravorti）建议优先考虑将资金投入到互联网接入人口不到三分之一的州，包括阿肯色州、肯塔基州、密西西比州、新墨西哥州、阿拉巴马州和西弗吉尼亚州等。此外，应尽快恢复联邦通信委员会（FCC）的中立原则，限制宽带提供商对某些服务或内容收取额外费用，确保网络资源的一致性与包容性。

三、引入科技巨头作为互联网服务提供商

美国政府可以鼓励谷歌、脸书、亚马逊和苹果公司参与数字基础设施建设并提供宽带接入服务。另外，要让主要的互联网服务供应商，如CenturyLink和Frontier Communications，尽快履行承诺，实施其享有纳税人补贴的宽带接入项目。这也可以节约部分政府投入资金。

四、适当采取公私合作解决方案

鉴于纯公共或市政解决方案面临诸多限制，联邦政府应考虑对地方公私伙伴合作关系持开放态度。可以通过政府招标来征集解决方案，并让各州参与这一过程，然后为每个州设定目标，并将补贴等激励措施与之挂钩。类似的项目已有成功先例。谷歌和加利福尼亚州的合作项目解决了当地10万户农村家庭的宽带接入问题，而脸书建设的光纤网络则解决了北卡罗来纳州多个教育机构的网络连接问题。

五、更新和扩展现有宽带接入补贴计划

联邦通信委员会（FCC）的E-Rate计划最初仅为学校和图书馆提供宽带接入折扣，现在应扩大范围，将学生所属家庭列为优惠对象。此外，联邦政府的生命线计划（Lifeline）旨在为符合条件的低收入家庭提供电话和互联网服务补贴，但这一计划准入门槛过高，仅有不到25%的低收入家庭满足申请补贴资格。因此需要适当调低申请标准，并向该计划提供更多资金，以便为更多用户提供优质宽带接入。

六、构建面向未来的宽带服务

宽带的标准需要逐步提高，以适应未来对互联网生态系统日益增长的需求。部分美国参议员已致函联邦通信委员会、美国商务部和农业部，敦促将联邦宽带标准至少提高到100 Mbps。此外，应将数字基础设施建设与联邦政府的“一次性挖掘”系列规划整合在一起，在可行的前提下，将宽带基础设施融合到其他基建项目中同步开展，可大幅节约建设成本。

七、培育数字素养

目前，只有40%左右的美国成年人能够回答网络钓鱼等隐私安全相关的基本问题。数字素养是改进信息采集方式、打击错误信息和诈骗，以及控制网络攻击风险的关键。《人人可访问和费用可负担的互联网法案》（Accessible and Affordable Internet for All Act）向支持数字扫盲计划的各州拨出了6000万美元资金，公共和私营部门可在此基础上开展数字扫盲行动。终身的数字素养培训计划将帮助美国民众抵御数字鸿沟带来的潜在风险，并使他们成为数字生态系统更好的消费者。同时，应当在全国范围内增加 “数字包容基金”、“数字导航员”等资源投入，帮助低收入家庭和老年人学习数字技术。

消弭美国数字鸿沟的任务复杂而艰巨，拜登政府制定的数字鸿沟治理政策能否实现公平和社会进步还有待实践检验。然而，数字鸿沟的改善程度是衡量数字化转型成功与否的标志之一。巴斯卡尔·查克拉博蒂（Bhaskar Chakravorti）呼吁美国政府和民众重视这一问题，直面由代际差别、收入差别、教育差别、地域差别等导致的数字化基础设施和数字素养的不平衡，实现普惠各类人群的“数字无障碍”公共政策与服务。