摘  要  在挑战政策过程的渐进模型和偏好模型基础之上，弗兰克·鲍姆加特纳和布赖恩·琼斯提出一种同时解释政策过程中稳定与变迁的间断-均衡理论。该理论将信息处理作为主要分析焦点，从议程设置动态变迁的研究视角出发，认为政策过程会在政策子系统和宏观政治系统之中交替转换，前者构成了政策稳定的政治基础，后者构成了政策变迁的政治基础。基于自然科学中的“粘着-滑动模型”，聚焦于议程设置动态变迁的原因，间断-均衡理论的倡导者提出了政策稳定与变迁的认知、制度和政策图景三重解释逻辑。认知主要是基于有限理性，强调“不成比例信息处理模型”使得大部分信息被忽略，只有少数信息受到关注。制度主要是基于作为均衡的制度理论，强调制度摩擦力对于议程动态变迁的影响，预算是检验制度摩擦对间断-均衡影响的主要领域。政治图景强调民众有关政策的理解和讨论对于政策变迁的作用，只有形成负面政策图景才能够推动现有政策变迁。间断-均衡理论得到广泛应用，并且取得了较好成绩，未来仍然还有较大的成长空间。

关键词  有限理性；制度摩擦；政策图景；间断-均衡

中图分类号  D62    文献标识码  A    文章编号  1001-8263(2018)05-0063-12

DOI:10.15937/j.cnki.issn 1001-8263.2018.05.009

作者简介  李文钊，中国人民大学公共管理学院公共财政与公共政策研究所副教授，中国人民大学人文北京研究中心研究员  北京 100872

间断-均衡理论（Punctuated Equilibrium Theory, PET）是由弗兰克·鲍姆加特纳（Frank R. Baumgartner）和布赖恩·琼斯（Bryan D. Jones）于1990年代提出，他们试图从议程设定理论出发，结合政策图景（Policy Images）和政策场所（Policy Venues）的互动，同时解释政策过程中稳定和变迁问题，即：“（1）特权利益集团对重要政策领域的支配和政治结果的长期稳定性；（2）特定经济利益集团在政治斗争上的失败和政治结果的快速变迁。”（鲍姆加特纳和琼斯，2011：3；Baumgartner & Jones, 1993/2009：3)。随后，他们又发展了基于“不成比例信息处理”模型（Disproportionate Information-processing）的注意力政治学和信息政治学，认为由于有限理性使得人类在信息处理过程中并不会针对环境外部的信息成比例处理，相反会高估或低估信息，导致信息处理“偏差”（bias），这一“偏差”正是一般性间断理论得以产生的机制（Jones & Baumgartner，2005：50-51）。该理论的发展，为议程变化和政策变迁建立了更为微观的理论基础（Jones & Baumgartner，2005；Baumgartner & Jones，2015；Eissler, Russell, Jones, 2016）。

为此，间断-均衡理论逐渐形成了自己较为成熟的理论解释逻辑。议程设置是其主要的研究途径，信息处理是分析焦点，宏观政治和政策子系统是政策变迁发生的两种场所，认知、制度和政策图景则是理解政策过程中稳定与变迁模式的三种解释逻辑。认知、制度和政策图景的解释也使得间断-均衡理论更加全面、系统和完整，有利于加深我们对政策过程的认知。厘清三种解释逻辑的理论基础、内在涵义和主要应用，对于进一步加深对间断-均衡理论的研究有重要的作用。接下来安排如下：首先讨论间断-均衡理论产生的背景和基础，即对政策过程中渐进模型和偏好模型的不满；其次，对间断-均衡理论的核心框架结构进行总结，主要讨论议程、政治与解释逻辑；随后，将分别对认知、制度与政策图景的三种解释逻辑进行阐述，论述其理论基础、核心观点和实证检验；最后，对间断-均衡理论进行评价与展望。

一、挑战政策过程中的渐进模型和偏好模型

对于间断-均衡理论的提出，鲍姆加特纳和琼斯认为，主要是对于传统政策过程理论的不满。他们指出：“间断-均衡理论产生于我们对政策过程模型的不高兴，该模型强调稳定、规则、渐进调整和僵局（grid lock），相反，我们经常看到政策变迁是脱节的（disjoint）、片断的（episodic）和并不总是可预测的。”（Jones & Baumgartner，2012：1）。这些政策过程模型的典型代表是渐进主义模型，强调渐进、子系统的长期存在和政治秩序的稳定，认为政策是对现状的渐进调整，其代表性人物是主张党派之间相互调整的林德布洛姆（Lindblom,1959）和参与者之间相互调整的阿伦·威尔达夫斯基（Wildavsky，1964），后者更是将渐进主义模型应用于预算过程中，认为预算制定过程也遵循渐进主义逻辑。在预算过程中，参与者为什么会采取渐进主义的决策规则？对此，鲍姆加特纳和琼斯（Jones & Baumgartner，2005：119）给出了三个理由，他们认为：“第一个理由涉及当他们使用渐进变化而不是剧烈变化时，纠正错误更加容易一些。第二个理由涉及参与者有在复杂和不确定环境中建立稳定预期的期望。第三个理由涉及美国政治中交叉管辖、冲突和互动等制度特征，这些制度特征会推动参与者妥协。”。

这意味着，渐进主义模型认为每一个政策调整都是将以前行动作为替代方案选择的基础，以前行动为替代方案提供了一个大致的选择空间，替代方案是对以前行动的修修补补（Jones, True & Baumgartner, 1997)。间断-均衡理论的研究者琼斯等（Eissler, Russell & Jones, 2016：97)认为，渐进主义模型存在对“现状偏见”（the Status Quo Bias），他们认为：“现状偏见相信绝大部分依旧没有变化，小的调整能够通过改变规范或规则来实现，或者通过参与者同意的党派之间相互调整来实现。”渐进主义模型提出之后，逐渐成为20世纪50年代之后主导人们看待政策过程的主导理论。很多学者进一步总结渐进主义模型的主要特征、阐述其原因和描述后果，它也是解释政策过程变迁的一个有竞争力模型。

稳定框架并不是政策过程理论的专利，其他经济理论和政治理论也强调均衡和平衡。均衡理论是经济学的核心思想，它强调一种状态之下双方都没有改变现状的激励和动力。均衡思想被广泛应用于对经济现象的解释之中，如市场均衡、博弈均衡和竞争均衡等。政治科学中理性选择理论就是应用于经济学中均衡思想对政治均衡进行解释，如中间选票定理就是对一种政治均衡的解释。利益集团理论也强调某种程度的均衡，它认为参与者会对自身偏好进行调整而形成一种均衡。对此，鲍姆加特纳和琼斯（2011：13）最初提出间断-均衡理论时就认为：“政治科学中承认均衡存在的有两大理论源头：第一个是社会选择理论，第二个是集团和多元主义理论。社会选择理论认为个体的偏好是固定，并在此前提下考察人们的偏好如何聚合形成集体选择。”

渐进主义模型认识到政策过程中稳定性和现状偏好，这也是符合政治和政策过程中大部分现实。不过，间断-均衡理论的两位鼻祖鲍姆加特纳和琼斯（Jones & Baumgartner，2012：2）坚持认为，渐进主义模型或许对政策过程中大部分故事是正确的，但是他们也忽略了重要的不可忽略的内容。他们认为，政策过程中稳定和均衡固然重要，不稳定和动态变迁也同等重要。对此，鲍姆加特纳和琼斯有非常精辟的阐述，他们指出：“我们将政策制定过程看作是一个平衡与均衡力量、不稳定和蔓延之间持续斗争的过程，前者由负反馈主导，后者由正反馈主导。”（Jones & Baumgartner，2012：3）。为此，政策过程中稳定与变迁，是需要同样进行解释的现象。

对于政策过程中的变迁，美国政治有一种标准模型（the standard model）进行解释，它是建立在选择基础之上的，可以称之为偏好模型或选举模型（Jones & Baumgartner，2012：5）。标准模型认为政策变迁是由于政策制定者的政策偏好发生变化而产生的，而在选举过程中，政策制定者发生变化时，他们的偏好也会发生改变。这一标准模型也被认为是民主政治的基础，通过选举使得政策制定者向选民负责。这一模型又被称之为比较静力学（Comparative Statics），“因为这一途径将变化完全看作是一种外部现象，它具备比较静力学特征，通过对一种静态状态（选举前）与另一种状态（选举后）进行比较得出结论。”（Jones & Baumgartner，2012：5）。很显然，标准模型是以偏好为基础的，主张选举会改变政策制定者的构成，不同政策制定者有不同的偏好，政策制定者改变过程也是偏好改变过程，偏好改变会有利于政策变迁。因此，这一模型又被称之为偏好模型，由选举导致的偏好变化决定政策变迁（Eissler, Russell & Jones, 2016：98)。尽管这一模型有吸引力，但是它仍然面临着解释困境，这主要是由于三个方面原因造成的：（1）大部分政策变迁发生在没有选举变迁的情况之下；（2）该模型没有考虑政策议题优先性问题；（3）不同的政治偏好主张者会进行一些相反的政策变迁，如保守主义者会扩张政府职责，自由主义者会缩减政府职责（Jones & Baumgartner，2012：5-6）。

鲍姆加特纳和琼斯认为，政策过程中稳定与变迁是同一现象的两种不同表现形式，并不能够完全割裂，有必要纳入一个统一框架来进行解释。正是基于对渐进主义模型和选举模型对政策过程解释的不满，他们就提出了基于议程设置视角，重视信息在政策过程中的作用，来重新解释政策过程中稳定与变迁现象。于是，议程设置视角认为，对于政策选择的研究应该首先考虑哪些议题纳入政策选择的范畴，只有确定了政策议题之后，才能是寻找解决方案的过程。在政策议题的选择中，信息发挥着关键作用，因此需要重视信息在政策过程中的角色。信息处理过程是政策过程的关键，可以通过对信息处理过程的研究来促进对政策变迁的研究，这构成了间断-均衡理论的核心主张。

二、议程设置、两种政治与间断-均衡理论的三重解释逻辑

议程设置理论构成了间断-均衡理论理解政策过程的主要途径，它强调从议程视角理解政策稳定与政策变迁。这意味着，要推动政策变迁，首先需要将政策问题纳入议程，而纳入议程则需要对问题进行界定，于是问题界定（Issue Definition）和议程设置（Agenda Setting）构成了间断-均衡理论讨论政策过程的两个主要环节（Baumgartner, Jones, & Mortensen, 2014:60)。间断-均衡理论的核心主张是要打开“决策黑箱”可以从议程开始，议程构成了“前决策”的过程，议程变迁是政策变迁的前提和基础。议程设置理论主要有两大基础，即政治学中对权力的两面性讨论，主张否定性权力和不决策权力（non-decision making）的重要性，这些权力就是议程设置权力，它构成了议程设置的政治学基础（Bachrach & Baratz, 1962)；组织理论中对注意力分配问题的讨论，认为决策者的时间资源比较稀缺，不可能在同一时间讨论所有话题，组织层面的注意力分配就是议程设置问题，它构成了议程设置的决策学基础（March & Simon,1958；Jones & Baumgartner，2005)。对于议程的研究，为政策过程理论研究打开了新的视角。

间断-均衡理论将议程中权力配置属性和注意力分配属性进行有机结合，认为不同的注意力分配，会形成政策制定的不同政治。当公共问题不被政策制定者给予注意力分配时，政策制定在政策子系统中进行，这使得政策会遵循原有的逻辑和主张。当公共问题被政策制定者注意时，政策制定在宏观政治中进行，这会推动政策的变迁。这意味着政策制定过程是一种“双重政治”，鲍姆加特纳和琼斯（Jones & Baumgartner，2005：137）称之为两种政体（two regimes）：“我们的注意力改变模型（Attention-shifting Model）在注意力发生改变时期和针对某一个固定议题进行程序化关注时期存在不同操作模式。”这两种政治的交替运行，使得政策过程出现了稳定与变迁模式，鲍姆加特纳和琼斯将之总结为：“从历史视角看，很多政策会经历长时期的稳定和短时期的剧烈反转。”（Baumgartner & Jones, 1991：1044-1045）

间断-均衡理论中的“均衡”现象主要发生在政策子系统场域。政策子系统主要是围绕政策议题、领域范围和行动者而建立起来的，它强调一些行动者在一定范围内对某一感兴趣的政策议题进行相互影响而形成结构化制度安排。对于政策子系统，不同学者使用不同的词汇称呼，如“铁三角”（Iron Triangles）、“功能性权力岛屿”（Islands of Functional Power）、“有限参与系统”（Systems of Limited Participation）、“权力精英”(Power Elites)、“政策漩涡”（Policy Whirlpools）、“次级系统政治”（Subsystem Politics）（Redford, 1969）、“议题网络”（Issue Network）(Heclo, 1978)、“政策子系统”和“政策网络”（Policy Network）（Jordan, 1990）等。对于间断-均衡理论而言，政策子系统发挥着政策垄断（policy monopoly）的作用，“政策垄断的参与通常经由两种方式得以结构化：（1）正式和非正式的切入规则使‘局外人’的参与受挫；（2）对政策垄断的普遍理解基本上都是正面的，这种正面的理解唤起支持或使冷漠者转身事外（从而确保冷漠者持续不过问此事）”（鲍姆加特纳和琼斯，2011：7）。

间断-均衡理论中的“间断”现象主要发生在宏观政治系统场域。宏观政治系统是一个全国性政治系统，一些人员将政策子系统中的冲突带入宏观政治系统中，这通常表现为对一个国家的总统、国会的议程争夺，希望总统和国会能够关注他们关心的议题。对此，鲍姆加特纳和琼斯认为这两种政治之间存在内在逻辑关系，他们认为：“我们有理由把‘宏观政治’简约地看成是政策垄断的形成、毁灭和倒闭的一种延伸。政党毕竟与政策次级系统的建构有关联。当宏观政治制度介入，从而引起运作规则的修正，次级系统就受到干扰。当一个议题获得充分的关注，通常就不可能再被局限于次级系统当中。”（鲍姆加特纳和琼斯，2011：21）由此可见，当宏观政治介入政策子系统或者次级政治时，也就是政策均衡现象被打破、政策变迁发生的契机。而一旦变迁发生，宏观政治系统就不再关注该议题，此时政策议题就会重新进入次级政治，政策子系统就会发挥作用，新的政策变迁经过时间推演逐渐演化成为一种“政策垄断”。

对于议程变迁的动因，间断-均衡理论引入了物理学中“摩擦力”的概念，提出了粘着-滑动模型（Stick-Slip Dynamics）（Jones et.al., 2009）。他们认为，“在自然世界，有各种不同类型的摩擦力，但是所有这些摩擦力都会涉及两种力量的互动：阻力和试图克服阻力的力量。”粘着——滑动模型的核心是两种力量之间互动与对比，当阻力处于主导时就会呈现“稳定”状态，当克服阻力的力量处于主导时就会呈现“变迁”状态（Jones et.al., 2009：606）。在这一思路之下，寻找摩擦力来源成为间断-均衡理论进行解释的主要路径。

1991年，鲍姆加特纳和琼斯（Baumgartner & Jones，1991）发表《议程动态性和政策子系统》时，就将政策图景和机构场所（Institutional Venues）作为解释议程和政策变迁的重点。为此，他们并提出了四个有待检验的命题：“首先，一旦政策议题被分配给政策子系统，增加的注意力将与增加的负面政策图景有关。……其次，随着冲突扩大，我们能够假定场所关注事件的连续性。冲突不会在所有机构场所同时产生影响。一些最容易受到变化政策图景影响的场所会最先变化，其他机构场所会随后依次或多或少在他们各自议程中接受这一议题。……再次，我们期望场所的扩大和政策图景的变化应该很快和同时进行。……最后，这三个假设必须要对已经建立的现有政策子系统进行破坏。这一过程和创立或构造系统的过程相似但存在区别。”（Baumgartner & Jones，1991：1051-1053）。在《美国政治的议程和不稳定》一书中，他们分析了核电、杀虫剂、毒品和酒精滥用、吸烟和烟草、汽车安全、城市政策和儿童虐待等政策子系统垄断的建立和打破过程，以说明政策过程中同时存在较长时期稳定和突然的变迁。在打破政策垄断过程中，政策图景和政策场所发挥着关键而重要的作用。在《注意力政治学：政府是如何对问题优先性排序的？》一书中，琼斯和鲍姆加特纳（Jones & Baumgartner，2005）为间断-均衡理论建立了政策选择的行为模型（a Behavioral Model of Policy Choice），提出了“不成比例信息处理”模型（Disproportionate Information-processing）。

于是，间断-均衡理论的核心问题变成寻找议程设置变迁中阻力与动力。通过近30年的演化，最终形成了“认知、制度与政策图景”三种解释逻辑，实现了微观、中观与宏观的有机融合（李文钊，2018）。

三、有限理性：间断-均衡理论的微观逻辑

有限理性理论构成了间断-均衡理论这一大厦的微观基石，它强调有限理性是注意力政治学和信息政治学的基础，也是导致政策稳定与变迁的微观机制（Jones & Baumgartner，2005；Baumgartner & Jones，2015）。有限理性理论主要是来源于西蒙的贡献，他认为人类理性不是遵循主观期望效用模型（Subjective Expected Utility, SEU），而是符合有限理性的行为模型（the Behavior Model of Bounded Rationality）和直觉模型（Intuitive rationality），强调了有限理性的认知和社会基础，认为有限理性符合人类实际决策情景，并进一步分析了有限理性的机制、效应和后果（Simon, 1983;1985）。有限理性模型的核心思想是人们在进行决策时总是意图理性，但不可能完全理性，目标可能并不清晰、方案选择有限、对方案后果可能并不清晰、遵循满意而非最优决策规则，这些使得决策更符合有限理性的行为模型。对于有限理性研究而言，一个主要途径是对有限理性的机制进行深入研究，这些机制包括：注意力分配机制、替代方案产生机制、事实获取和推理机制（Simon, 1983:20-22）。

正是因为有限理性，才使得个人或组织面临着注意力分配问题，一个人或一个组织不能够同时处理所有问题，即便组织可以通过分工或专业化来应对注意力分配难题，但是整个组织仍然面临着注意力分配难题。对于间断-均衡理论而言，它吸收了有限理性中有关注意力分配和信息处理的研究成果，强调这些有限理性机制的“政策后果”，即有限理性对于政策过程的影响。鲍姆加特纳和琼斯（Baumgartner & Jones, 2009：XXIII）在《美国政治中的议程与不稳定性》第二版导论中，明确指出：“本书中我们工作的基础是对政治决策的理解，而对政治决策的理解是建立在有限理性的基础之一”，有限理性构成了整个间断-均衡理论的基础。间断-均衡理论非常重视信息处理过程及对政策过程的影响，而信息处理过程遵循有限理性原则。

对于鲍姆加特纳和琼斯而言，他们之所以认为他们的决策模型是行为模型，关键在于它是直接建立在个人的认知能力基础之上的，并且认为“这一行为模型的核心是注意力转移（Attention Shift）”（Jones & Baumgartner，2005：32）。根据一般的决策理论，他们将个人决策的行为模型概述为四个阶段：识别阶段（a Recognition Stage），决策者识别存在问题；属性阶段（a Characterization Stage），问题依据一些竞争性属性被理解；替代性方案阶段（a Alternative Stage），一些合理的替代性方案得以阐述；选择阶段（a Choice Stage），替代性方案被审视以及做出选择。尽管组织决策不同于个人决策，但是它却共享个人决策的四个相同阶段。与个人决策的四阶段相比，组织决策的四个阶段分别为：议程设定（Agenda Setting），它对应于个人层面的注意力分配，它强调组织需要考虑的问题清单；问题界定（Problem Definition），它是对问题是什么和如何理解问题的建构，不同的个人或组织会对问题进行不同界定；方案和辩论（Proposal and Debate），一旦问题被定义，就需要寻找解决问题的方案，专家、学者、利益集团等不同组织都会提出问题解决的方案；集体选择（Collective Choice），它主要决定哪一个方案得以胜出，投票规则、修正程序和委员会机制等会对方案选择产生影响。

在对个人决策和组织决策的讨论基础之上，鲍姆加特纳和琼斯提出了他们自己的基于信息的决策模型，即不成比例信息处理模型。该模型挑战了理性选择模型中“成比例信息处理模型”，该模型认为：“系统中将会存在对来自环境的输入进行持续监测。决策也会随着环境变化进行成比例调整。问题将会直接根据他们的严重性成比例界定，解决方案也会根据他们解决问题的效率进行排列。这将是一个完全成比例的过程（a Fully Proportionate Process）：回应中任何变化规模将会与来自环境信号中任何变化规模成比例。”（Jones & Baumgartner，2005：43）。但是，由于个人和组织原因，他们在处理来自环境的信息时通常是遵循“不成比例信息处理”模型，其中注意力分配不成比例最严重，当然在问题界定和方案提供中也会存在不成比例信息处理现象。不成比例的信息处理模型使得没有受到关注的政策维持稳定，而一旦受到关注的政策就可能发生变迁。目前，认知摩擦对于间断性影响，主要是通过仿真来证实。

四、制度摩擦：间断-均衡理论的中观逻辑

政治制度理论是间断-均衡理论的另一重要理论来源，它构成了解释间断-均衡现象的结构基础。鲍姆加特纳和琼斯（Baumgartner & Jones, 1993/2009）认为，美国分立制度、交叉管辖和动员的相对开放性创造了政策子系统和国会与总统宏观政治之间的有效互动，这使得美国政治呈现较长时期的稳定与偶尔的变化。因此，制度是均衡的基础，也是打破均衡的手段（Shepsle,1979）。对于制度的定义，他们引用了赖特（Riker，1980）的论述，认为：“制度只是规则而已，而规则本身是社会决策产生的结果……在特殊规则之下的那些政策受损者会尝试（通常会成功地）去改变制度，以便在新的制度下产生另外一种决策……因此，制度和价值的唯一差异在于：相对于与偏好上的不均衡而言，制度的不均衡可能是一个更为长期的过程”（Baumgartner & Jones, 2009：14）。这说明，制度会对公共政策产生影响。在对整本书的观点进行总结中，鲍姆加特纳和琼斯（2011：222）重申了政治制度对于间断-均衡理论的意义，他们指出：“我们的主要理论是：美国政治制度建立的初衷在于设立一个保守的宪政基础，以便限制激进的行动。然而事实上这一制度却不断地被政策变化所席卷，这些变化在渐进的缓流和现存制度安排快速改变之间交替。……正是间断均衡，而不是稳定和墨守成规，刻画了美国政治制度的特征。”这意味着，间断-均衡理论重新将“制度”找回，试图建立起政策过程的制度基础，很好地将制度理论与政策过程理论进行有机结合，这是从经验角度分析制度与政策过程之间关系的有益尝试。对于政治制度的研究和关注，也使得间断-均衡理论重视比较政策议程设置和比较政策变迁，强调不同政治制度情景之下议程设置和政策变迁模式，制度理论构成了比较研究的基础，他们的结论是间断-均衡理论可以适用于除美国之外更广泛的政治制度情景之中（Baumgartner, Jones, & Wilkerson, 2011）。

讨论制度摩擦对于间断-均衡的影响，一个主要应用领域是预算，他们在此基础之上发展了间断-均衡预算理论（朱春奎、严敏、陆娇丽，2012）。在1998年的开创性论文中，琼斯、鲍姆加特纳和特鲁（Jones, Baumgartner & True, 1998）利用国会预算数据，结合年度比率变化的中位数（Median）来测量预算变迁，提出美国1947-1996年的预算变迁中存在宏观间断（Macro-punctuations），经历了1956年和1976年两次变化，可以划分为三个时期（Epochs）。第二次世界大战之后，1956年以前，美国正处于实验和预算再分配时期，这一时期并没有明显的变化模式。在1956年至1974年之间，美国预算变迁处于快速增长时期，年均增长率达到7%。从1976年开始，美国经历了慢增长时期，典型的预算项目年均增长率不到1%。他们还对预算间断性的战后经济、政党控制和公众意见等三种替代性假设进行了检验，这些假设都不难以很好地解释美国预算变迁的间断性，还需要进一步寻找替代性假设。

此后，间断-均衡预算理论的研究沿着两条线索展开，一条是衡量和证明预算存在间断性，另一条是提出预算间断性的解释性框架，这两者相辅相成。前者发展了论证预算间断性的一系列方法，从随机过程到幂函数，将这些方法应用于美国联邦、州、地方政府以及英国、法国、加拿大等不同国家的预算变迁数据之中，并试图提出“公共预算的一般经验法则”（Breunig & Jones, 2010；Jones et.al, 2009）。后者则是对过程和机制的探讨，提出了从认知摩擦和制度摩擦两个层面来理解均衡和间断的解释逻辑，并且重点对制度摩擦的假设进行了检验和比较研究，得出了制度摩擦越大间断性越大的假设（Jones & Baumgartner，2005；Baumgartner et al.,2009）。

为了证明美国预算变迁符合间断-均衡模式，琼斯等研究者（Jones, Sulkin & Larsen, 2003）借鉴约翰·帕吉特（Padget,1980）的随机过程框架（Stochastic Process Framework），通过利用美国预算项目变迁分布来对不同假设进行验证，这一验证又称之为分布检验 （Distribution test）。分布检验的核心是首先预测理论与分布图形之间逻辑关系，然后根据实际的分布图形对理论进行证实和证伪。他们认为，间断性假设的分布会呈现尖峰分布，而渐进主义假设则会呈现正态分布。预算过程的年度变化比率分布图形更加符合尖峰分布，而不是正态分布，这在美国联邦、州、地方、学校的预算过程得到广泛证明（Jones，Sulkin & Larsen，2003；Jones & Baumgartner,2005;Robinson,2004)。在2003年的重要论文中，琼斯等研究者（Jones，Sulkin & Larsen，2003：155）提出了“假设1：人类决策机构（制度）的产出变化分布会呈现正向尖峰（Positive Kurtosis）分布状态。”的假设，并利用1948年至2003年的美国预算当局比率变化数据证明了频率分布图符合尖峰分布（Jones & Baumgartner，2005：111）。

此外，他们（Jones，Sulkin & Larsen，2003：156）还率先从政策过程的角度对制度摩擦进行了测量，认为越是处于政策过程的后面环节所受到的摩擦越大，其政策间断性也越大，于是提出了制度摩擦对政策间断性影响的假设，即：“假设2：制度施加更多的摩擦力，它的产出分布会呈现更大的尖峰分布状态。”。为了检验这一假设，他们将不同社会过程划分为三类：市场（拥有较低的交易和决策成本）、选举（现代社会的投票拥有较低的交易和决策成本）、政策过程（系统议程、政府议程、法规、资源承诺和实施），通过对美国股票市场数据、总统与参议院及众议院选举、《纽约时报》议程、国会听证、法律颁布、行政命令、预算数据等信息的研究，发现所有机构的变迁分布都符合尖峰分布的特征，并且预算分布（Budget Distribution）、政策过程分布（Policy Process Distribution）和投入分布（Input Distribution）的平均K值分别为72.42、22.84和6.37，这符合制度摩擦力的假设。

五、政策图景：间断-均衡理论的宏观逻辑

政策图景构成了政策行动的“观念结构”，它为政策存在提供了合法性基础，也是对政策存在的理由进行一种观念层面的辩护。对于政策图景，鲍姆加特纳和琼斯给出了一个简单定义，即“一个政策是如何被理解和讨论的”（Baumgartner & Jones，2009：25）。政策图景是经验信息（Empirical Information）和情感呼吁（Emotive Appeals）的混和，它是基于事实的价值判断。因此，每一个政策图景至少包含两个构成要素：经验性的和评价性的。经验性内容构成了政策图景的基本事实，它涉及政策的描述性内容，评估性内容则构成了政策图景的语调（Tones），它以简单的和符号性词汇来进行概括，涉及政策的规范性内容。由于不同群体和人员会关注公共政策的不同事实维度，并且会对不同事实维度给出不同评价，这使得不同群体对于同一公共政策会有不同的政策图景。即便人们关注公共政策的同样事实维度，也可能会给出完全不同的评价。这意味着，同样一个公共政策可能会存在多个维度的政策图景，政策的赞成者会关注其中一个维度的政策图景，而政策的反对者则关注另外一个维度的政策图景，这些不同政策图景之间存在竞争关系。因此，政策垄断的建立与维护，总是与支持性的政策图景联系在一起，并且这些支持性的政策图景常常也是正面政策图景。一旦政策图景从正面形象向负面形象转变，这使得政策的反对者可能会有机会利用负面政策图景对现有政策进行攻击，从而促进议程建立和政策变迁。

鲍姆加特纳是从政策图景解释政策变迁的主要倡导者，他先后出版了两本著作讨论政策图景是推动政策变迁的主要动因。鲍姆加特纳等（Baumgartner et.al.,2008）在《死刑的下降和无辜者的发现》一书中，就讨论了美国人关于死刑政策的政策图景变化，这一变化主要是通过“发现无辜者”（the Discovery of Innocence）导致了公众意见的历史性转变，以及这一转变随之带来了整个国家司法机构对于死刑的减少使用。

在另一篇论文中，罗兹和鲍姆加特纳（Rose & Baumgartner，2013）讨论了贫穷的框架建构过程，这使得对于穷人从一种积极和乐观的正面政策图景向一种消极的负面政策图景转变，这些转变使得贫穷的归因转变，也使得美国政府在穷人方面的支出减少。从1960年到2008年，媒体对贫困问题的讨论从关注贫困的结构性原因或拥有大量贫困人口的社会成本，转向将穷人看成欺骗者和骗子以及认为社会福利项目有害无益的讨论，实现了穷人框架建构的动态演进。在20世纪60年代，在伟大社会运动和向贫困宣战中，美国穷人被看作是缺乏教育和技能、身体不好、房子缺乏、期望水平低、精神受挫程度高的人，这种对穷人形象的正面建构使得政府的反应是积极的，加大了政府对贫困的开支，这使得政府对穷人很慷慨（Generous）。从20世纪70年代开始，美国对穷人的讨论开始出现转向，认为穷人不应该受到政府如此慷慨的资助，很多福利项目导致了穷人堕落、懒散以及依赖，要结束我们所知道的福利（End Welfare as We Know It），这种对穷人形象的负面建构使得政府的反应是消极的，减少了政府对贫困的开支，这使得政府对穷人很吝啬（Stingy）。

罗斯和鲍姆加特纳通过对《纽约时报》560多篇论文进行了分析，他们将这些报道有关贫困的争论划分为一些更大的主题，并且总结成为五个不同的框架（Frames）。框架代表了“政策图景”，形成了人们对于穷人的理解。这些不同的框架包括：“（1）苦难和忽略，穷人构成了一个单独的社会，他们居住在城市的贫民窟和农村地区；（2）社会失序，穷人在街道中犯罪或从事暴力活动，这引起政策制定者关注不解决穷人需求可能面临的风险；（3）经济和物理障碍，穷人因为暂时的经济社会状态、残疾和老年而导致没有钱；（4）懒惰和功能不良，穷人不愿意工作，他们希望呆在家里和拥有小孩；（5）欺骗，穷人利用福利系统来致富，并且获得他们不应该获得的利润。”（Rose & Baumgartner, 2013：29）。对于穷人的“苦难和忽略”以及“经济和物理障碍”的框架建构会导致更多的涉及扩张性政府项目的替代性方案的考虑，这些框架建构也被称之为“慷慨框架”（Generous Frames）。而“懒惰和功能不良”以及“欺骗”的框架建构会导致更为严格的替代性方案的考虑，这些框架建构也被称之为“吝啬框架”(Stingy Frames)。对于“社会失序”的框架建构则更复杂一些，一些学者在讨论暴力和抗议是增加还是缩小了福利国家。

通过建立“政府慷慨指数”（Index of Government Generosity），以方便理解框架建构对政策的影响。“政府慷慨指数”是由“贫困差距”（Poverty Gap）与政府非医疗支出占政府支出的比例相除而生成，它描述了政府对于贫困支出的慷慨程度。根据美国统计年鉴数据计数，美国的“政府慷慨指数”从1960年代的100左右上升到1978年267的峰值，随后逐步下降，到2008年为108，仅比1960年多8%。一旦将“净慷慨框架”（Net Generous Frame）和“慷慨指数”两个数据放在一起，两者之间回归系数为0.305，可以解释82%比例的现象，这说明两者之间具有较强的相关性。

六、间断-均衡理论的应用、评价与展望

间断-均衡理论经过20多年发展，大量研究显示了将间断-均衡作为政策变迁特征的稳健性，这一稳健性体现为间断-均衡理论在不同政策领域、政治制度和比较领域中的适用（Workman, Jones, & Jochim, 2009：77）。根据鲍姆加特纳、琼斯和莫滕森（Baumgartner, Jones & Mortensen, 2014）的总结，从1991年到2014年，一共有303篇相关的论文发表。在这些论文中，有16篇综述论文，31篇纯理论论文，以及256篇经验研究论文。从发表的期刊来源看，大约有75种期刊发表了间断-均衡理论的论文，并且这些期刊包括了公共政策、公共行政和比较政治等主流期刊。这些论文中，间断-均衡理论的创立者鲍姆加特纳和琼斯发表的论文只占到10%左右，这说明间断-均衡理论得到广泛的接受。

间断-均衡理论在不同政策领域（PolicyAreas）中得到广泛应用（Baumgartner & Jones, 2002）。间断-均衡理论应用最多和最成功的一个领域是预算，环境领域是间断-均衡理论得到较多应用和检验的另一个领域。罗伯特·雷佩托（Repetto, 2006）编辑出版了《间断-均衡与美国环境政策变迁》一书，将间断-均衡理论应用到水、渔业、森林、温室效应、土地、能源消耗等环境领域。此外，间断-均衡理论也被应用到死刑、教育、农业、贫困、通讯、移民、医疗保障和国家安全等领域。

间断-均衡理论在不同政治制度中得到有效检验（Jones, Sulkin, & Larsen, 2003）。这是间断-均衡理论迈向一般间断假设的重要一步，它强调从议程设置和注意力分配视角出发去讨论政治系统，认为政治制度中行动者的互动与反应也符合间断-均衡模型。间断-均衡理论在选举结果、政党议程、官僚机构、国会委员会、国会听证、国会立法等政治制度中都具有适用性，并且，制度差异性会导致制度摩擦力的不同从而导致间断-均衡的峰度也不同。其中，越是处于政治系统中后端的政治制度，其间断-均衡模式也越明显。鲍姆加特纳等研究者（Baumgartner et.al.,2009a）专门撰写了《游说与政策变迁：谁赢，谁输，为什么？》一书，讨论倡导组织对政策议题的影响，他们非常关注不同政治制度中议程设置和政策变迁问题。

间断-均衡理论在比较领域中得到较大发展，并且正在试图发展成为更为一般性的法则和定律（Baumgartner et.al, 2009b）。这一研究随着比较政策议程数据库的建立而得以加强，从2006年开始，比较研究成为间断-均衡理论的又一重要特色。这些比较研究使得：一方面，间断-均衡理论被应用到美国以外的地方，这客观上有利于增加理论的外部效度；另一方面，对不同国家和不同政策领域的比较研究成为间断-均衡理论研究的一个新增长点（Green-Pedersen & Walgrave，2014)。琼斯等学者（Jones et.al., 2009）基于美国、法国、德国、英国、比利时、丹麦、加拿大等国家的预算变化数据，他们提出了“公共预算的一般性经验法则”的设想，并试图对这一一般原理进行解释。

应该说，间断-均衡理论在很多方面都取得了较好的成绩。一方面，该理论观察到很多政策议题中存在较长时期的稳定和较短时期的重大间断，它发现了政策过程中存在“间断-均衡”模式，这是对“渐进主义”模式的一种替代性选择。为了论证政策过程中存在“间断-均衡”模式，间断-均衡理论的倡导者及其他研究者进行了案例研究、仿真研究、定量研究和比较研究，试图从实证角度证明“间断-均衡”模式的客观存在。戴维·普林德尔（Prindle,2012）认为，间断-均衡理论提供了一种不同于教育目的的隐喻（“Pedagogical”Metaphor）、理论建构的隐喻（“Theory Constitutive”Metaphor）、操作性科学概念的隐喻（Operationalized “Scientific Concept”Metaphor）的第四种隐喻使用类型，证据导向的隐喻（“Evidentiary”Metaphor）。隐喻是指用一种事物来与另一种事物进行类比，间断-均衡理论就是用生物演化规律来类比政策变迁的规律。教育目的的隐喻是帮助向外部人员解释理论，或者提供一个现象的可能解释，如用分层蛋糕来比喻联邦制。理论建构的隐喻是指隐喻是科学理论不可或缺的组成部分之一，如反馈（Feedback）是信息处理理论的组成部分之一。可操作性科学概念的隐喻将其他概念看作是一个公认的科学概念，假设它能够被操作性，其他这一概念本身没有被操作化。证据导向的隐喻是指它提供了一个寻找所需要数据类型，以及如何对数据进行分析的启示。

另一方面，该理论在对结果变量的证明取得较大进展之后，开始尝试对政策结果进行解释，提出导致政策变迁的因果逻辑。正是这一研究，使得间断-均衡理论实现了“制度研究”与“决策研究”的有机结合，通过提出不成比例信息处理模型，讨论制度与微观模型的相互影响，解释间断-均衡模式的认知和制度基础。这些研究无论是在理论模型、案例分析、定量研究和比较研究等领域，都扩展了政策过程理论研究的新进展，并提供了新的视角，具有较大的理论和方法创新。目前，间断-均衡理论的最新进展试图发展更为一般的基于信息处理的政策过程理论，以及基于行为的政策过程理论奠定了基础，这也为政策过程理论迈向科学化走出了坚实的一步（Workman, Jones, & Jochim, 2009；Jones，2017）。

间断-均衡理论也面临着很多挑战与批评。由于间断-均衡理论一直处于演进和发展过程之中，这使得间断-均衡理论的研究者对于该理论的核心构成要素并没有形成共识，不同研究者关注其理论的不同层面。在早期的研究中，鲍姆加特纳和琼斯非常重视政策图景和政策场所之间的互动，而随着理论的进一步发展则重视从信息处理过程视角来研究政策过程，后期则呈现关注微观、关注中观和关注宏观的不同路径。鲍姆加特纳重视政策图景的作用，讨论框架（Framing）对政策变迁的影响，琼斯则重视间断-均衡理论的微观基础，发展于行为理性的政策研究（Baumgartner et.al.,2008;2009；Jones，2017）。此外，对于因果机制的探讨方面，间断-均衡理论存在一定的缺陷。戴维·普林德尔（Prindle,2012：36）对此有深刻的评论，他指出：“鲍姆加特纳、琼斯及其合作者并没有一个关于他们发现的民主国家政策历史呈现模式是如何产生的清晰解释机制。他们之所以没有提供这一解释，主要是因为他们没有能够在作为类比的非人格化、机械力量的过程与作为主体的个人选择之间建立联系。”很显然，对于因果机制的探讨，将是间断-均衡理论未来研究的重点之一。

总体而言，在过去20多年，间断-均衡理论像其他政策过程理论框架一样，激发了很多思想和研究，对政策过程进行了大胆的假设，对政策变迁提出了很多有洞见的命题，它也是非常有影响力的理论框架之一。对于间断-均衡理论的未来发展，一个最重要的挑战是发展一个统一的分析框架，它需要在框架的构成要素和要素之间逻辑关系、发展等命题上进行更为清晰的阐述。这些统一的框架可以为不同研究者之间交流提供基础，也有利于间断-均衡理论的知识发展。在这一点上，间断-均衡理论需要向IAD框架、ACF框架和SC框架等较为成熟的框架学习。正如上面所言，间断-均衡理论的两位创始者鲍姆加特纳和琼斯本身在间断-均衡理论的未来发展之路上存在分歧，琼斯更注重间断-均衡理论的微观基础，尤其是希望将其建立在行为理性基础之上，而鲍姆加特纳则像间断-均衡理论早期的设想一样，比较重视框架（Frame）和政策场所（Venue）在政策变迁中的作用。如何将这两个视角进行有机结合，并且与政策过程进行协调，仍然是间断-均衡理论未来发展需要重视的问题。

间断-均衡理论更加重视“制度”、“微观模型”和“结果”，对于打开政策变迁的“过程黑箱”还是重视不够。从目前的研究看，间断-均衡理论将决策过程设想为“随机过程模型”，但是如何从经验和实证角度对这一“随机过程”进行观察，这仍然是需要进行重点研究的内容。传统上，间断-均衡理论以“公众议程”和“决策议程”作为过程观察的切入点，以此讨论议程变迁对政策变迁的影响。对于两种议程采取了简单的线性类比，认为议程设置会经历从“公众议程”向“决策议程”的转移，因此，比较关注媒体报道和政策图景，并且假设媒体报道对于“决策议程”的影响。事实上，议程之间的复杂关系，还需要进行更为细致的经验研究，这依然任重道远。

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〔责任编辑：若  谷〕

Recognition, Institutions and Policy Images:

The Triangle Explanations of Punctuated Equilibrium

Li Wenzhao

Abstract: Frank R. Baumgartner and Bryan D. Jones proposed a punctuated equilibrium theory of trying to explain the stability and change of the policy process as an alternative theory of changing the incrementalism and preference models. This theory focused on the information processing and though that the policy process took place in the policy subsystems and macro political systems by turns from the perspective of agenda dynamics. The policy subsystems created the equilibrium while the macro political systems produced the punctuations. Based on the stick-slips dynamics, the punctuated equilibrium theory proposed a triangle perspective of explanation for the reasons of the dynamics of policy agenda, namely the recognition, institutions, and policy images. The recognition perspective emphasized the role of boundary rationality in the policy process and addressed with the disproportionate information-processing model, which advocated that the policy makers would ignore most of the information and only pay attention to very small piece of information. Institutional perspective focused on the institutional frictions of policy process to the agenda setting based on the institution-as-equilibrium theory. Now punctuated equilibrium theory used the budget data to testify the institutional friction hypothesis. The policy image perspective asserted that the negative policy image of citizens would prompt the policy change. Punctuated equilibrium theory had been used and tested widely, yet we can still enhance the theory developments in many aspects.

Key words: boundary rationality; institutional frictions; policy images; punctuated equilibrium