李巍

中国人民大学国际关系学院国际政治系教授

罗仪馥

中国人民大学国际关系学院博士生

一、引言

以2010年前后为分水岭，国际体系及其主要行为体的互动方式呈现一些重要的新特征。这一时期，中国超越日本成为世界第二大经济体，美国和欧洲则先后因金融危机和债务危机而实力受损。在全球治理体系中，中国更加积极自信，其角色逐渐由参与者转向为引领者。同时，作为崛起国的中国与作为守成国的美国之间的战略竞争色彩日益浓厚。2017年12月，特朗普政府公布了首份《国家安全战略》报告，明确将中国定位为美国的“竞争者”，这进一步明确和强化了这种发展态势。中美战略竞争成为当今国际体系的核心议题。

在这一进程中，中国作为崛起国将国际制度作为参与全球治理、提升国际地位的 重要工具和平台，在国际体系中做出积极的“建制”和“改制”努力，谋求更大的制度性话语权，而以美国为代表的守成国则坚决捍卫对自身有利的国际制度体系。国际制度竞争逐渐成为大国战略竞争的新焦点与新特质。从21世纪第二个10年开始，主要由中美两个大国驱动的国际制度竞争遍布政治、安全、贸易、金融、投资、能源、气候甚至太空与网络治理等诸多领域。当然，制度竞争并不局限在中美之间，美欧、中日甚至中俄之间在区域层面也围绕某些国际制度展开了不同程度的竞争。概言之，国际制度竞争已随着中国的崛起和国际体系的变革而成为当前国际社会中一种典型且不容忽视的现象。

在此背景下，加强对国际制度竞争的研究具有理论和实践上的双重意义。首先，它扩展了国际关系理论中长盛不衰的国际制度研究的内容与视角。过去，国际制度研究主要关注的是制度的形成与设计、制度的选择与变迁、制度的影响效应等内容。近十余年来关于国际制度与国内层面互动的研究也在不断兴起，但总体上对制度间关系（尤其是制度竞争关系）的关注相对较少，国际制度竞争是国际制度研究的新兴领域。其次，国际制度竞争研究也能为崛起中的中国如何通过参与国际制度获得与实力相称的国际权力与地位的实践提供一些理论指引。简言之，国际制度竞争研究具有重要的学术价值和较强的政策意义。在过去几年里，不同领域的学者都开始意识到国际制度竞争这一新现象的重要学术意义，他们开始从不同的方向汇聚到该议题的研究中，并且在不同的领域做出了重要的学术探索。

本文通过梳理该领域的研究现状，分析国际制度竞争的内在逻辑，为今后的学术研究厘清部分方向。在阐述国际制度竞争的概念与简述其历史的基础上，本文总结和对比了国内外关于国际制度竞争的学术研究，并依次从规则之争、机制之争、机构之争与秩序之争这四种维度总结国际制度竞争的实践特征。本文希望能够通过这一探讨引出国内学者更多元、更成熟的国际制度竞争的理论与实证研究成果。

二、国际制度竞争：研究议程和相关理论

国际制度竞争属于内含更为广泛的制度竞争的一部分。作为一项日益重要的研究议程，围绕国际制度竞争展开的探讨得益于其他层次的制度竞争研究中的既有理论成果。厘清制度竞争的不同层次及其相关的理论成果是理解国际制度竞争的内含与内在逻辑的基础。

（一）制度竞争的三个层次

根据制度内含与竞争主体的差异，制度竞争分为国内、国家间与国际体系三个层次。国内制度竞争的研究主要是在新制度经济学的推动下产生的；关注国家间制度竞争的学者的学科背景较为多样，其中比较政治经济学者是研究的主力军；国际层次的制度竞争研究则主要是由国际政治经济学的学者在前两个层次的基础上推进，在研究范围与议题领域上相较于前两者都有较大扩展。需要注意的是，三者对制度的定义有所差异。

国内层次的制度竞争研究集中兴起于第二次世界大战之后，美国经济学家查尔斯•蒂布特（Charles Tiebout)提出的“地方公共产品供给模型”（蒂布特模型）可以视为制度竞争概念的雏形。该模型描述和总结了不同政府（主要是地方政府）围绕公共产品供给展开竞争的情形与规律。此后，制度竞争开始得到经济学者的关注，并在20世纪90年代伴随新制度经济学的兴起而形成一股研究热潮。相关研究假设劳动力和资金等生产要素（factors of production)或税收支付者（taxpayers）可以在不同地域之间自由流动，各地政府为了吸引更多的生产要素或者税收支付者进入本地区，竞相实施更加优惠的政策（如低税收、低地租）或创造更加良好的环境（如相对完善的基础设施），由此在各个地方政府之间形成制度竞争之势。这类研究中的制度泛指由地方政府制定的一系列法律、市场规则与经济政策，强调制度安排会影响生产要素的流动。

国家间制度竞争的研究是国内制度竞争研究的自然延伸，在竞争主体由地方政府上升为各国中央政府后，制度的内涵也由经济政策与法律升级为更为宏观的国家政治或经济体制。尽管新制度经济学者也关注这一研究议程，但代表性成果主要产生于比较政治学与比较经济学（或比较政治经济学）中。国家间制度竞争研究的兴起有两方面的现实动因，相关研究也相应分为两类。一是经济全球化迅速发展、跨国公司大量出现，企业投资、人才迁移、资本流动不再局限于一国境内，地方政府之间对于吸引流动生产要素的竞争也逐渐转变为各国中央政府之间的竞争。一般认为，对于流动生产要素，自由开放的经济制度比本土主义或保护主义的经济制度更具吸引力，民主的政治体制比威权或专制政府更具吸引力。二是冷战的推动，美苏的战略竞争不仅现为对世界领导权的竞逐，也是美国代表的西方资本主义制度与苏联领衔的社会主义制度之间的竞争。受意识形态因素的支配，这一时期的研究基本将社会主义与资本主义视为两种对立互斥的政治与经济体制，因此研究结论也呈现出“两极分化”的特征。

随着美苏冷战烈度的日趋下降以及东西方国家发展差距的逐渐拉大，西方学者转而开始挖掘资本主义内部的制度多样性，评判资本主义国家不同制度模式的优劣得失与互动关系。他们一方面肯定了不同制度形式之间存在“优胜劣汰”或“后来居上”的竞争关系，另一方面也强调竞争压力可能对制度的动态变迁与改进产生积极影响。

总体而言，国家间层次的制度竞争研究关注一国的经济与政治制度的优劣及其绩效，通常涉及多个国家的制度比较、一国在不同制度之间的选择和制度变迁问题。其主要贡献在于进一步界定了制度竞争的研究路径（比较制度分析）、本质表现（制度选择）与影响效应（制度变迁），这些基本要素成为此后制度竞争研究无法绕开的方法和概念。

国际体系层次的制度竞争研究是在上述两个层次的基础上发展起来的。在国际政治经济学（IPE）开始关注制度竞争研究之前，已有经济学者总结了制度竞争的双重含义。其一是指国家间选择制度和制度体系的竞争，竞争主体是国家，竞争内容是国家制度，这正是国家间层次的制度竞争；其二是国际行为体为建立国际制度、国际组织而展开的竞争，竞争目的在于取得国际规则的制定权，本质上是国际层次的制度竞争。国际制度竞争研究集中兴起于2010年前后，主要源于国际关系学者对中国崛起、中美竞争加剧与国际制度体系发生变化的现实的思考与回应。因此，其中很多研究都是围绕中美竞争或者以中国为首的发展中国家与发达国家之间的博弈而展开。由于国际制度竞争在经济领域表现得更为突出，IPE学者对此项研究议程的关注更多。

作为一项研究议程，国际制度竞争本质上处于制度互动（或制度间关系）的框架之中，而国际层面的制度互动大致包含制度间合作与制度间竞争两种情形。奥兰•扬（Oran Ｒ.Young）等制度主义学者在制度互动（institutional interplay）或制度变迁（in-stitutional change/transformation）的框架下较早地开展了近似国际制度竞争研究的相关探索。扬提出了推动制度转型的三种因素：内部矛盾、潜在的权力结构变化和外部压力。其中，外部压力的主要来源之一是其他制度的变化，即一种制度的变化迫使另一种制度也做出改变，这本质上就是国际制度竞争的表现。此外，有关制度交叠/重叠（institutional overlapping）、制度复杂性/复合体（institution/regime complexity/com-plex）的研究议程则在制度联系/互动的基础上加强了对互动结果的分析，认为制度间互动既可能促进制度协同增效，也可能导致制度破坏。

上述学者并未直接提出国际制度竞争的概念，但他们的研究或多或少地触及了国际制度竞争的现象。在此基础上，李巍最早直接使用了“国际制度竞争”的概念，用以形容中美“极力捍卫对自身有利的旧制度，推动缔造对自身有利的新制度”的战略关系特征。2015年，他和张玉环进一步明确了“国际制度竞争”的学术概念并规范其含义，随后又提出了解释国际制度竞争的理论框架，并通过一系列案例分析不断充实这一研究议程。此后，不少学者开始使用国际制度竞争的概念，各自在不同议题领域基于多元理论视角推动国际制度竞争的研究。

国际制度竞争存在多种分类方式。若以竞争方式为标准，国际制度竞争可以分为制度间竞争与制度内竞争。苏长和与田野等学者总结了当前中国参与国际制度的三种主要方式，包括转变已有的国际制度（转制）、改造既有的制度（改制）与创建新的国际制度（建制）。这三种方式都不同程度地冲击了既有的国际制度体系，引起了国际社会中既得利益者或守成者的抵触甚至对抗，由此导致国际制度竞争。其中，“转制”与“建制”产生的是制度间竞争，而“改制”则引发制度内竞争。典型的制度间竞争案例是二十国集团（G20）取代八国或七国集团（G8/ G7）在全球金融治理中的地位，而各国（尤其是发达国家与发展中国家之间）关于联合国和世界贸易组织（WTO）改革的争论与博弈则是目前最受关注的制度内竞争案例。

以制度层次为标准，国际制度竞争也可以分为全球制度竞争与区域制度竞争。G20与G8/G7的竞争以及WTO内的规则竞争都属于全球制度竞争，而由中国倡导成立的亚洲基础设施投资银行（AIIB）与主要由美日主导的亚洲开发银行（ADB）在亚洲国家基础设施建设与社会发展援助方面存在的竞争关系则是区域制度竞争的案例。

（二）国际制度竞争的四种相关理论

基于不同的国际关系理论流派，国际政治经济学领域中的国际制度竞争研究存在多个研究视角。迄今为止，有助于理解国际制度竞争的理论视角大致有现实制度主义（realist institutionalis m）、制度现实主义（institutional realis m）、竞争性多边主义（contested multilateralis m）和制度非中性（institutional non-neutrality）四种。其中，现实制度主义最直接地致力于解释国际制度竞争，其余三种理论的理论框架和关键概念则或多或少对理解国际制度竞争提供了一些帮助。

李巍提出的现实制度主义是专门针对国际制度竞争这一研究议程的理论框架，该理论的自我定位就是国际制度竞争理论。现实制度主义认为，国际制度既为制度成员国提供了普遍性的公共服务，又能被制度领导国“私有化”为特殊性的权力工具。在此基础上，现实制度主义提出了影响国际制度竞争结果的三大因素：制度领导国的权力地位、国际制度的公共服务功能以及国际制度自身的结构合理性。李巍集中分析了中美在国际贸易和国际金融两大议题领域中的国际制度竞争，但有意“回避”了安全问题，因此现实制度主义是标准的国际政治经济学理论。

贺凯提出的制度现实主义是从制度成员（国家）的角度来解释国家如何利用国际制度来实现战略目的。制度现实主义强调，面对来自国际体系的压力时，经济相互依赖促使国家采用制度制衡战略。领导人对经济相互依赖的感知越强烈，该国采用制度制衡战略的可能性就越大。反之，该国更容易采取权力制衡战略。此外，国家实力分布影响着国家对包容性或排他性制度制衡的选择。贺凯主要将该理论用于分析冷战后亚太地区国际政治的制度化现象，回答的是“国家在什么条件下会选择‘制度制衡’战略以应对体系压力”的问题。该理论的内核在于制度制衡而非制度竞争，但是国家之间的制度制衡客观上会导致制度竞争。不过在制度现实主义成型的时期，中国还没有在国际体系中大规模地“建制”和“改制”。

现实制度主义与制度现实主义都寻求对新现实主义与新自由制度主义的折中，发展出一个新的理论框架，但两者存在明显区别。就理论解释的核心问题而言，制度现实主义关注的是国家在制度制衡与权力制衡之间的战略选择，而现实制度主义则重点探讨国际制度竞争的原因、进程和结果。两者对于国际制度属性的界定也有所不同，前者把制度视为国家的制衡工具，国际制度是没有独立性的附属品；后者在承认国际制度是国家权力工具的基础上，还强调制度的公共服务功能。总体而言，制度现实主义对国际体系的认知仍然是高度现实主义的，即“制衡与被制衡”是国家间（尤其是大国与小国之间）互动的主要特征，本质上体现了一种“权力零和博弈”的思想；现实制度主义所描述与解释的世界则处于“国家在竞争中合作（或者在合作中竞争）”的状态，国际体系的运行需要国际制度发挥公共产品的治理作用。两种理论的差别体现了对世界认识的差异。

茱莉娅•莫尔斯（Julia Morse）和罗伯特•基欧汉（Ｒobert OKeohane）提出的竞争性多边主义是理解国际制度竞争的第三种视角。根据他们的定义，竞争性多边主义是指国家、多边组织以及非国家行为体为了挑战现有多边机制的规则、实施和使命，将其焦点从一个已有的制度转移到另一制度上，或者创建了一个替代性的多边制度。他们把多边主义定义为国际制度，事实上就是在讨论国际制度竞争。竞争性多边主义理论强调，国际制度未能满足制度成员的利益或者国际行为体对既有制度感到不满是产生国际制度竞争的主要原因。需要指出的是，竞争性多边主义仅探讨制度间竞争的问题，不涉及制度内竞争的情况。而且竞争性多边主义理论目前还没有提供一个理解国际制度竞争的完整框架。

张宇燕以制度非中性为核心概念提出了制度研究的新框架。该框架虽然不直接涉及国际制度竞争，但在一定程度上有助于解释制度竞争的成因，而且不少研究也将其运用于分析现实的国际制度竞争案例。张宇燕基于现实主义视角，强调不同的利益主体在同一国际制度中的获益是不对等的，而“那些已经从既定制度中，或可能从未来的某种制度安排中获益的个人或集团，无疑会竭力去维护或争取之”。制度的非中性和非唯一性（即在同一议题领域或同一区域可能存在多个国际制度）为国家在国际制度之间的选择创造了空间，这是国际制度竞争兴起的重要原因。门洪华在继承和发展约翰•伊肯伯里（G.John Ikenberry）的理论的基础上，从现实主义的视角系统研究了美国的制度霸权问题。其研究本质上是对制度非中性理论的一次现实论证，也为后来兴起的国际制度竞争研究提供了重要的思想养料。现实制度主义强调领导国会将国际制度“私有化”也来源于此。

在上述四种理论视角中，制度非中性理论的出发点是制度本身的特征，制度现实主义与竞争性多边主义重点关注的是制度成员国的动机与行为，现实制度主义则探讨了国际制度竞争兴起的原因、进程和后果。它们从不同的视角直接阐述或间接触及了国际制度竞争这一现象。

（三）国际制度竞争的历史与类型

尽管国际制度竞争正日益成为当今国际社会的普遍现象之一，但它并非全新的国际现象。历史上，尤其是自20世纪上半叶国际制度开始活跃于世界政治舞台以来，国际制度竞争就可零星见于全球或区域层面的国际关系之中。

在1944年的布雷顿森林会议上，美国的“怀特计划”和英国的“凯恩斯计划”的较量就包含了两类战后国际货币和金融规则的竞争。前者主张“存款”原则，即设立一个国际货币稳定基金；后者采取“透支”原则，主张建立一个国际清算联盟（类似于世界性中央银行)。第二次世界大战后的美苏冷战以科技军备竞赛和联盟对抗著称，其中联盟对抗在某种意义上也具有国际制度竞争的内容。具体而言，在经济领域这表现为美国领导的马歇尔计划和苏联推行的莫洛托夫计划在欧洲大陆上的抗衡。两种行动计划分别指导成立了两个对立的国际机构——欧洲经济合作组织和经济互助委员会。在军事安全领域，北大西洋公约组织与华沙条约组织之间存在持续的尖锐竞争关系。1960年，为了抗衡由法国、德国主导的欧洲经济共同体，英国联合瑞典、挪威、瑞士、奥地利、丹麦和葡萄牙六个国家成立了欧洲自由贸易联盟（以下简称欧贸联）。在此背景下，法国和德国又力促欧洲经济共同体与瑞典、瑞士、奥地利、葡萄牙、冰岛、列支敦士登、芬兰签约成立欧洲自由贸易区，两大区域贸易制度形成事实上的竞争关系。这一竞争以1972年年底英国与丹麦退出欧贸联、加入欧共体而宣告结束。

总体而言，历史上的国际制度竞争主要发生在两个或两个以上区域或世界大国并存的背景下，但是由于历史上的大国主要依靠军事征服和意识形态扩散（而不是国际制度）来获取世界/区域领导权，国际制度竞争并不突出。直到中国崛起并更加突出地利用国际制度来获取国际话语权乃至领导权，国际制度竞争这一现象的重要性才日益凸显。

纵观国际制度竞争的历史和现实，可以基于制度的类型将国际制度竞争划分为四种主要表现形式，分别是国际规则/规范竞争（如怀特计划中的“存款”原则与凯恩斯计划中的“透支”原则）、国际机制竞争（如欧贸联与欧洲自贸区、马歇尔计划与莫洛托夫计划）和国际机构/组织竞争（如北大西洋公约组织与华沙条约组织）以及建立于各种形态的国际制度竞争基础之上的国际秩序竞争——比如主要由美苏驱动的资本主义世界秩序与社会主义世界秩序之争以及主要由英美驱动的殖民主义秩序和主权国家秩序之争。国际制度竞争中根据制度化水平由低至高存在四个基本维度：规则和规范是机制稳定运行的基础，规则之争是国际制度竞争最原始、最根本的表现形式；对规则的落实往往需要具体的机制来执行，规则之争就升级为机制之争；国际机构是对国际机制的升级，其在制度的正式性等方面就比国际机制更胜一筹。规则、机制与机构共同决定了国际秩序的特征和形态，国家围绕国际制度展开竞争的最终目的在于构建一个对本国有利的国际秩序。因此，在一系列规则、机制与机构竞争的基础上，关于国际秩序的竞争也同步展开。国际秩序是指国际行为体之间形成的稳定的行为模式，它的性质由国际制度的特征来框定。

三、规则之争：国际制度竞争的立基之本

国际规则（international rules）是国际制度的“内核”和最原始的形态。根据斯蒂芬•克拉斯纳（Stephen D.Krasner）等人对国际制度的定义——“一系列隐含或明确的原则、规范、规则以及决策程序”，任何形式的国际制度都是建立在一套具体的、可执行的规则体系的基础上，规则是制度的起点，没有规则就没有制度。正因如此，几乎所有的国际制度竞争都涉及规则之争，围绕行为规则的制定所展开的竞争是其他三种更加复杂的国际制度竞争的基础。

广义的国际规则是指对国际行为体的行为具有指导或约束作用的一系列标准与规定。具体表现为成文的协定与条约或者不成文的原则与规范。一方面，国际规则对成员国具有一定程度的约束力，有助于减少国际合作的不确定性；另一方面，同一规则对不同国家的影响各异，任何一种规则都可能导致成员国相对收益的变化，这就使得成员国（尤其是实力相对强大的国家）有强烈的动机去影响甚至主导国际规则的制定，以最大限度地确立对本国有利的规则。因此，规则之争通常表现为不同国家对于国际规则制定权的争夺。规则的制定通常以某一套具体的哲学理念、价值观或理论体系为依据，例如WTO在创建之初就确立的市场开放、非歧视和公平贸易等规则可以追溯至亚当•斯密（Adam S mith）的自由贸易思想，所以追根溯源，规则之争很多时候又表现为理念之争。

与国际制度竞争的其余三种形态相比，规则之争的表现形式相对简单，现实案例也较为丰富。目前国际规则的竞争已经在多个议题领域展开。由于经济全球化的进程高度依赖相关的国际经贸规则，相比于其他议题领域，经贸领域的规则最为丰富。当前，各国围绕各种自由贸易协定自由贸易区（FTA）谈判的竞争中的最本质内容就是经贸规则的竞争。FTA包含了一系列复杂的贸易和投资规则，各国通过自贸区建设与谈判策略竞相创建对本国对外贸易（尤其是出口）有利的贸易条款。这是当前最为常见的国际贸易规则竞争。在这一问题上，由于中国承受着异常沉重的规则竞争压力，中国学者对此进行了非常充分的探索。

李巍、张玉环与孙忆的系列文章从美国、中国和中美关系这三个视角讨论了当前中美两国如何围绕贸易规则的制定权展开竞争。首先，为抗衡中国在全球贸易体系中的崛起，美国在建设自贸区的过程中采用了“有条件准入”的原则，其目的在于将中国排除在由美国主导的自贸体系之外。其次，自贸区谈判也深入涉及国有企业、政府采购透明度、知识产权和环境保护等敏感议题，要求成员国在这些议题上与美国标准对接，而这些议题目前依然是中国在与发达国家的贸易合作与竞争中的“软肋”。与此相对，中国在参与甚至主导自贸区规则制定的过程中，秉持所涉议题的渐进性原则和成员资格的开放性原则，谈判中也注重“双方互容”。总体而言，美国极力推进的贸易规则具有明显的“排斥性”，而中国则倾向于“开放、包容、互补”的规则体系。

近年来烈度迅速提高的中美贸易制度之争归根结底就是两国对于贸易规则制定权和主导权的争夺。20世纪90年代，美国以其国内立法或签署的一系列双边贸易协定为蓝本制定了WTO的所有条款，极力争取“入世”的中国只能成为贸易规则的被动接受者；新世纪以来，随着贸易体量的迅速增大以及在国际贸易体系中的地位提升，中国也开始寻求成为经贸规则的制定者，并逐渐形成“北京共识”与“华盛顿共识”之间的抗衡之势。前者主张发展中国家不能盲目开放市场，应该着眼于培育国家的核心竞争力；后者则强调一切以贸易自由化为先，要求发展中国家减少政府干预，不断对外开放国内市场。

目前，中美贸易规则竞争的“角斗场”正逐渐由全球层面转向区域层面，其中在亚太地区的竞争最为激烈。陈兆源的研究发现，在争取亚太贸易伙伴的支持与巩固本国在该地区贸易治理的话语权上，美国热衷“高法律化”的自贸区标准，而中国更倾向于“低法律化”原则以降低自贸协定的缔约成本。这两套自贸规则分别反映了中美现阶段自贸区战略的不同逻辑——美国重在提升以本国为中心的双边、多边自贸网络的质量与制度化水平，中国则重在最大限度地扩大自由贸易的伙伴网络。从这个角度看，国际制度竞争在某种意义上可以视为国内制度在国际社会上的竞争状态的延续。当然，这里说的是广义上的国内制度，包括政治体制、经济制度与意识形态理念等。比如，作为发展中的社会主义国家，中国偏好国家主义而非自由主义，偏好在中国传统文化中根深蒂固的“关系”理念，这投射到中国制定或推崇的国际贸易规则中，就表现为“北京共识”与“重伙伴关系而轻法律”的具体规则理念。

此外，2018年以来WTO改革的核心内容之一就是制定新一代的国际经贸规则，对此各国展开了激烈的国际规则竞争。竞争主要集中于三方面：第一，对等贸易规则。长期以来，以发达国家的让步为前提，WTO赋予了发展中国家关税减让的非对等优惠。对此，以美国、欧盟为首的发达经济体要求重新确立“高标准、对等、互惠”的贸易规则，而发展中国家则认为WTO的使命之一是“促进发展”，应该保障发展中成员的利益。不仅如此，美欧代表的发达国家对巴西、中国、印度和南非等新兴经济体能否被划定为“发展中国家”也持否定态度。第二，国家干预规则，即市场经济和非市场经济的差别问题。市场经济国家认为，政府主导型的非市场经济体破坏了“竞争中性”原则，不利于双方在自由贸易中的公平竞争，要求非市场经济体在国有企业、产业补贴甚至经济体制等问题上做出实质改革。非市场经济体则认为这属于国家发展模式的差异，不应该受到外来干预。第三，全球贸易体系中的行为规则，其核心是单边主义倾向与多边主义原则的对抗。这一规则之争主要源于美国特朗普政府对WTO成员加征钢铝制品关税等所体现出来的单边主义、保护主义的政策倾向。在这一问题上，中国、欧盟等WTO的大多数成员都站在美国的对立面上，坚持WTO推崇的多边主义原则。总体而言，WTO的内部改革中蕴含的规则之争错综复杂，各成员也难以形成“铁板一块”的利益共同体，这进一步增加了WTO改革的难度。

在金融领域，两种不同的国际金融规则始终存在或明或暗的竞争。一种是以自由为导向的自由主义金融规则，另一种是以发展为导向的国家主义金融规则。前者是以金融自由化为主的促进型规则，而后者是以资本监管为主的约束型规则。国家行为体在两类规则之间的选择与摇摆推动着国际金融秩序演变。金融规则的竞争散见于区域与全球两个层面。比如，在欧盟应对欧债危机的过程中就展现出两种国际金融治理规则之间的较量。一种是以德国为代表的“紧缩财政、结构化改革”的经济理念，另一种则是在欧债危机之前与危机期间欧元区推行的“货币政策统一、财政政策分散”以及放松对欧元区成员的监管与约束等金融规则。事实证明，德国主张的金融治理理念能够有效缓解欧债危机，两种规则的竞争以德国式金融治理规则的胜出而暂时告一段落。在全球层面，199—1999年金融稳定论坛的建立过程就体现了欧盟与美国在国际金融规则偏好上的分歧以及对规则制定权的争夺。对于欧盟提出的建立技术主导的金融稳定论坛的倡议，美国予以反对并强力推行国家主导的规则。

对外援助领域也存在一些规则/规范之争。有学者研究发现，中国的对外援助和投资活动传播了“发展和平”的规范，它与西方国家推崇的“自由和平”规范之间存在竞争关系。前者是指国家主导投资，在对外援助中坚守主权原则，不附加任何政治条件；后者则强调政治民主化与市场自由化，在对外援助时强制要求被援助国实行普选、推行市场经济以及高度注重法制和人权。“发展和平”与“自由和平”的竞争也是当前部分西方发达国家非议甚至阻挠中国推进“一带一路”倡议的原因。

在网络空间、公海航行、全球气候、极地与外太空治理等国际公共领域也存在不少大国主导的规则竞争。这些议题的共同特征是涉及“无主之地”或者主权是否存在仍有争议的领域，往往尚未形成稳定、正式的国际规则。因此，各国具有更强烈的“抢占先机”的动机，试图在特定领域率先塑造对本国有利的规则。在网络空间治理上，当前国际社会主要存在两种治理规则：一种是由美国等西方国家主导的“霸权式”治理规则，即由网络强国垄断所有关键的网络技术与资源，占据网络空间治理的主导权；另一种则是中国代表的发展中国家所推崇的“主权中心”的治理方案，即尊重国家主权，强调平等参与、对话协商等理念，坚持多边主义的原则。两种规则的竞争之势日趋激烈。在公海航行这一议题上，中美两国围绕南海问题展开了“如何定义航行自由”的规则竞争。中国依据《联合国海洋法公约》中“军事船只的航行应适当顾及沿海国权利和义务”以及“应符合和平目的”等原则，制定了“外国军用船只无害通过领海需要事前允许”的规则；美国对此不予承认，并坚持“无害通过无须事先得到沿海国家允许”的立场。这一规则的较量还导致双方在南海、东海区域的一系列对峙。在全球气候治理上，美国、欧盟与中国推崇的是不同的治理理念。具体而言，欧盟制定的是“全球总量控制和约束性减排”规则，美国基于自由市场哲学形成自由竞争的排放理念，而代表发展中国家利益的中国则坚持“共同但有区别的责任”和“多元共生”原则。美欧中三方共同框定了当前全球气候治理规则竞争的基本态势。在太空治理方面，欧盟提出的国际太空行为准则（ICOC）与中俄提出的“防止在外空放置武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约（PPWT）”草案对美国坚持的“太空控制”与“太空行动自由”原则构成了挑战。美国的理念是以单方面控制来实现太空的和平与稳定，欧洲太空局（Eu-ropean Space Agency）则主张集体安全，强调以共同合作促进和平。

综上所述，在国际关系的实践中，规则之争在大国间的国际领导权竞争中的重要性日益提高。尤其是在全球治理领域，国家之间的博弈日益表现为围绕规则制定权的竞争。一国在国际规则制定上的话语权在一定意义上反映了该国的国际领导地位。正如潘忠岐所强调的，既有霸权国家国际规则制定能力的衰落可以看作其霸权衰落的指示器，新兴国家国际规则制定能力的提升则是其权力崛起的标志。规则之争有时在国际谈判中以正面对抗的形式出现，有时又表现为国际舞台上不同话语体系的分化，但无论在哪个议题领域、以何种形式出现，规则之争都是竞争主导国的利益冲突与战略对立的最直接、最根本的表现。规则制定权的重要性引发了中国学者对作为崛起大国的中国如何在规则之争中制胜的讨论。不少研究一方面肯定了中国在国际规则制定中的角色变化（由规则的接受者转变为规则制定的参与者），另一方面也强调中国应将贸易、投资、电子商务和中小企业等议题作为争取规则制定权的优先领域，以实现中国在规则话语权上的突破。但是，规则之争只是国际制度竞争的起点。要想获得规则制定权，一般需要以国际机制或国际机构为载体，这决定了规则之争将引发机制之争和机构之争。

四、机制之争：国际制度竞争的普遍形态

国际机制以特定的规则为基础，却又超越了规则，是在一定的规则基础上形成了特定的程序性行为并且尚未形成实体性机构的一种制度安排。国际机制与国际机构的最大区别在于是否建立了有形的实体机构（如秘书处）以及是否拥有专职的工作人员。历史上，最典型的国际机制是各种定期举行的国际会议，如G20峰会、东亚峰会等。某些有法律保障的国际安排也是国际机制的一种，如清迈倡议框架下的货币互换网络。

国际机制中的成员关系相对松散，具体规则的约束性总体较低，但这些特点也赋予了国际机制较强的灵活性，其建设成本与难度相对国际机构而言较低。因此，国际体系中的国际机制数量众多，其地理分布范围和所涉议题领域也较为广泛。此外，与规则之争这种“无形的较量”不同，国际机制具有明确的成员与非成员界限，而且通常情况下还伴随着具体的国际行为，因而其竞争状态和效果更易凸显（如国际机制创建的成败、国际机制运行的效果、机制成员的增减）、更易观察。机制之争是国际制度竞争较为普遍的表现形式，目前在全球与区域（甚至次区域）等不同层面，在贸易、金融、军事安全等多个议题领域广泛存在。

在全球层面，当前最重要的机制之争当属G20、G7和金砖机制（BＲICS）之间围绕全球治理权的竞争。这三大机制的制度设计相似，都包含了首脑、部长、高官等一系列定期会议安排，都以年度的峰会宣言为核心规则和规范基础，而且都关注全球经济治理议题（以金融为主），但都不是正式的国际组织。G20是世界主要经济体联合应对2008年国际金融危机的产物，成员包括传统发达国家和主要新兴国家；G7是发达国家的“俱乐部”，主要是为应对布雷顿森林体系崩溃后加强国际经济协调的需要而产生；金砖机制可以视为新兴经济体共同争取在全球经济治理中的话语权的联合。G7、G20与金砖机制代表的国家或国家集团的利益错落交织，三者的竞争关系表现为其中一种机制在全球治理中影响力的扩大将不可避免地削弱另外两种机制的作用，尤其是G20与金砖机制影响力的扩大将削弱G7。这三种机制围绕全球治理主导权的竞争可以视为全球层次的一种综合性的机制之争。在这一层次上，具体议题领域里的国际机制竞争同样“异彩纷呈”。

在贸易领域，FTA是一种重要的国际机制，它以特定的贸易规则体系为基础，在特定的成员之间形成某种固定的机制安排。与纯粹的规则分歧不同，作为机制之争的自贸区竞争既包含制度主导国之间围绕贸易规则的较量，更体现在主导国对贸易伙伴的争取上，因此其包括规则竞争和伙伴争取两个方面。以中美自贸区竞争为例，近年来美国开始跳出盟友圈和发达国家阵营，寻求与亚太地区的发展中国家尤其是中国周边国家缔结自贸协定，其中的突出表现就是美国在奥巴马任内积极推动跨太平洋伙伴关系协定（TPP）谈判。面对美国的压力，中国“多管齐下”，在周边国家、地区大国和远距离的中东地区寻找伙伴，构建了一个广阔的自贸区网络。

近年来日本也以前所未有的积极态势介入自贸区建设竞争，其最重要的收获就是主导推动了“全面且进步的跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）”最终生效，成功与欧盟签署经济伙伴关系协定，后者是目前世界上规模最大的自由贸易协定。这两大经济外交举措一方面是日本针对特朗普政府“退群”的应对之策，另一方面也展现了日本与中美两国竞争抢占自贸区网络节点的“雄心”，而且也确实使得作为世界第四大经济体的日本重新回到国际贸易体系的中心。

在金融领域，国际机制之争由来已久，这主要集中在国际货币制度方面。美国在第二次世界大战前后用“双挂钩”机制（美元同黄金挂钩、其他成员国货币同美元挂钩）取代由英国主导的金本位制度，从而建立布雷顿森林体系，这就是一个完整的国际机制竞争的案例。黄琪轩通过研究发现，在该案例中，“双挂钩”制度战胜金本位制度的关键在于美国拥有庞大的国内市场，其可以转化为美国的国家权力，影响英国和其他利益攸关方的国内利益集团的偏好。他由此得出国际货币制度的竞争有赖于主导国权力基础的结论。

网络空间治理领域中也出现了各式各样的国际机制，它们在全球层面展开竞争。其中，私营部门主导的治理机制（如国际互联网工程任务组）就与国家主导的治理机制（如国际电信联盟）存在一定程度的竞争关系，其背后是私营部门与各国政府的较量。郎平指出，这种机制之争正在逐渐趋于制度相容，制度内部没有明确主导力量的信息社会世界峰会（WSIS）和互联网治理论坛（GFI）等机制的成立就是这一趋势的表现。不同于上述国家与社会互动的研究视角，王明国主要从国家中心路径探讨网络空间治理领域的机制之争，即关注发达国家与新兴国家对治理权力的竞逐。他认为，新兴国家正通过重构网络空间治理机制获取为发达国家垄断的网络治理话语权，具体行动包括推动成立关于信息安全的联合国政府专家组会议（UNGGE）、力促国际电信世界大会通过符合新兴国家利益的新《国际电信规则》、积极推进“WSIS+10”进程以及创办全球互联网治理联盟和新兴国家互联网圆桌会议等新的国际机制。

在全球层面之外，区域层面的机制之争也“如火如荼”，尤其是在东亚地区和欧亚大陆上。在东亚和更广阔的亚太地区，各种“10+X”峰会机制之间存在着不同程度的竞争关系，其关键在于与东亚政治经济格局存在密切利益关联的国家分别按照自身的偏好在该地区建设各种功能相似、成员交叠的国际机制，试图以此获得对东亚地区合作的主导权。这些机制“势均力敌”，形成了“制度过剩”的局面，也进一步导致了东亚经济地区主义发展的滞后。东亚的机制之争揭示了制度竞争的一种可能结果，即制度之间的重叠互斥导致治理失效。值得一提的是，有学者并不认同东亚的机制竞争或重叠将导向地区治理失效的观点，反而认为机制之间的竞争也可能通过加强制度本身建设和推动成员国之间的利益趋同等方式为东亚一体化注入活力。黄大慧与孙忆则以国别为基础讨论了东亚地区的国际机制竞争问题。他们认为，“10+3”和“10+6”是中日两国竞争地区领导权的“竞技场”，它们分别体现了中国倾向于区域内国家的自主合作、日本热衷于拉拢域外大国制衡中国的不同制度偏好。该研究和上述东亚“制度过剩”的研究都提出影响地区治理的外部因素——美国对东亚的制度性介入深刻影响了东亚地区合作的走向。

中南半岛的狭窄地域内也出现了某种程度的机制竞争。世界各主要国家在中南半岛竞相通过创建各种国际机制以获取在该地区的影响力和合作的主导权，其中以中国引领的澜湄合作机制和亚洲开发银行（实际上也就是日本）主导的大湄公河次区域经济合作之间的竞争较为突出。对此，罗仪馥认为，中日两国实力地位的变化和中南半岛五国公共需求的被满足程度共同解释了为何目前澜湄合作比大湄公河机制更具竞争优势。

中国倡议的“丝绸之路经济带”与俄罗斯主导的欧亚经济联盟是欧亚大陆上两个重要的新兴国际经贸合作机制，它们之间的竞争与合作也开始引起关注。有学者指出，中俄在欧亚地区存在地缘政治竞争，两国都怀有通过其主导机制“重塑欧亚大陆格局、改变国际经济制度、重塑世界秩序”的目标。基于此，两大机制框架下的跨国合作（如基础设施建设）不可避免地存在竞争关系。还有学者强调，中俄经济实力以及中亚地区影响力的差距引发了两国对“一带一盟”的认知分歧。此外，实体项目合作存在自然条件、资金与技术等方面的困难，这使得两大机制的对接合作面临障碍。当然，竞争关系的存在并不意味着两者无法达成合作。更多学者是在承认“一带一盟”的竞争关系与对接障碍的基础上，提出协调两大机制的各类建议，例如贸易先行、选点试验、加强公共外交与民间往来以及充分利用共有的制度平台（如上海合作组织）。

综上所述，由于国际机制相对松散灵活，制度化水平较低，国际机制的创建成本也因之较低。国际机制已成为国家权力与利益竞争的最重要平台之一，机制竞争也成为当前国际体系中表现相对活跃也更为普遍的一种国际制度竞争形式。随着国际机制的制度化水平不断提升，国际机制可能升级为正式的国际机构或国际组织，机制竞争就随之演变为机构或组织竞争。

五、机构之争：国际制度竞争的“高级版本”

国际机构也叫国际组织（international organization），它是拥有实体组织、专职人员和办公地点、制度化水平最高的国际安排，可以视为国际机制的“升级版”。比如清迈倡议只是一种区域性的国际金融机制，但为了配合其多边化进程，中日韩和东盟13国创建了东亚宏观经济研究办公室（AMRO），后者就是一个区域性国际组织，旨在对清迈倡议成员国实施经济监测。AMRO拥有包括办公室主任在内的专职人员，在新加坡还设有秘书处。一般而言，国际机构的创建与发展需要耗费更长的时间与成本，因此与国际机制相比，其在数量上、地理范围和议题领域的分布上都更为有限。但是由于国际机构的制度化水平较高，组织集体行动、实施全球和区域治理的能力也更强，围绕国际机构展开的竞争也更为激烈，国家特别是大国更有动力竞争特定国际机构的主导权。因此，机构之争是国际制度竞争的更高阶段的表现形态。

截至目前，围绕国际机构的竞争在WTO、世界银行和国际货币基金组织（IMF）这三大全球性国际经济组织内部都有不同程度的表现。如前文所述，发达国家与发展中国家在WTO改革过程中的贸易规则竞争非常激烈，而围绕WTO本身的存续、机构的性质、机构决策和运行程序以及机构主导权的归属等问题，主要国家也展开了激烈的较量。这是超越规则之争的机构之争，而且属于制度内竞争。早在多哈回合中，主要国家围绕WTO机构改革的竞争已初见端倪。在2018年大国间贸易摩擦的刺激下，WTO的改革争议又一次“白热化”。美国对WTO“欲拒还迎”、表态模糊，多次阻挠WTO的正常运作，导致其实质性瘫痪，还以威胁退出的方式倒逼WTO改革。美方的要求包括强化秘书处的作用、扩大常设委员会的职能、简化协议执行流程等，其实质目的在于重获美国对WTO的主导权。欧盟、日本、中国等经济体也都在努力推动WTO向符合自身利益的方向改革，以此增强自身在未来全球贸易体系中的影响力。

作为全球金融体系中最为重要的两大机构，世界银行和IMF内部也充满竞争，其核心是成员国围绕份额和投票权所展开的内部竞争。份额与投票权的比重直接关系到成员决策权的大小，中国等新兴经济体希望获得与其经济规模与实力相匹配的决策权，而这必须以降低美国、欧盟等既得利益者的决策权为前提，双方围绕两个机构份额与投票权改革的竞争由此产生。以IMF为例，有学者基于对相关数据的分析指出，该机构2010年的份额与投票权改革主要表现为提高中国的份额比重和投票权，这有利于缩小成员之间的决策权差距，因此IMF改革的阻力主要来自美国等成员。但是迫于中国和其他新兴经济体的综合国力尤其是金融实力的增长，美国最终于2016年正式接受了该改革方案。

国际金融领域的机构之争较为活跃，除世界银行和IMF的制度内竞争外，随着新的国际金融机构不断被创建，金融机构的制度间竞争开始出现。中美金融外交中的制度竞争就包含了两国主导的各种金融机构之间的较量，中国的“金融建制”包括成立金砖国家新开发银行（以下简称金砖银行）、主导建立亚投行、在上海合作组织框架下开展金融合作等，以此抗衡美国占据主导地位的IMF和世界银行。朱杰进有针对性地分析了世界银行与金砖银行在国际开发性金融体系中的竞争关系。他强调金砖银行的创建包含了发展中国家倒逼由发达国家主导的多边发展银行改革的目标，并进一步指出金砖银行能够更好地为发展中国家服务，且后者在股权分配、治理结构等制度建设方面有所创新，因此其建立是对世界银行的“补充性竞争”。还有学者关注世界银行的新型发展融资工具——结果规划贷款（P4Ｒ）得以推出的原因。其他发展融资机构（如中国进出口银行）的兴起对世界银行形成了竞争压力，以中国为代表的发展中国家的自主性的增强是世界银行政策创新的主要动力。

上述金融机构之间的竞争结果目前还未有定论，从这些机构的生命力来看，这一竞争态势还将持续较长一段时间。历史上也出现过一些已然盖棺定论的金融机构间的竞争。1997年，为了降低对美国主导的IMF危机救助的过度依赖，提升日本在东亚地区和全球金融治理中的地位与影响力，日本曾试图拉拢东亚国家创建亚洲货币基金组织（AMF），但最后由于美国和IMF的强烈反对和压制而中途破产。这一已成定局的案例对于当前金融机构之争的启示在于，制度领导国的权力地位在很大程度上影响了制度竞争的结果。20世纪90年代日本在国际金融治理中的权力地位与美国相比依然差距悬殊，其试图领导的AMF也就不具备与IMF抗衡的实力与底气。

在全球税收治理领域，经济合作与发展组织（OECD）与联合国等国际组织也围绕国际税收规则和国际税收协调的中心地位展开了竞争。具体而言，针对代表发达国家利益的经合组织在全球税收治理中的合法性不足问题，发展中国家和全球公民社会为争取税收权益主张联合国在国际税收合作中发挥核心作用。这一制度竞争的压力倒逼经合组织调整其全球税收治理模式，如争取G20背书、建立包容性的参与机制等，试图增强经合组织在全球税收治理中的合法性和主导地位。与AMF挑战IMF失败不同，联合国与经合组织的竞争导向了更为积极的结果，即被挑战一方因此不断改进，实现了挑战者与被挑战者的“制度相容”。

机构之争还存在于国际能源治理领域。根据宋亦明的研究，20世纪70—80年代，国际能源署（IEA）与石油输出国组织（OPEC）曾围绕对石油市场的影响展开“冷战式”的制度竞争，前者是以美国等西方国家为主导，后者则代表了沙特阿拉伯等石油输出国的利益。IEA与国际可再生能源署（IRENA）之间的竞争则是围绕可再生能源治理展开，实质上是美国和欧盟尤其是德国在国际能源领域的话语权竞争。尽管这两组能源机构竞争的焦点并不一致，但两者形成制度竞争的逻辑是相似的，即能源领域中的某一重要利益攸关方的权力与利益诉求无法得到既有国际能源体系的满足，进而寄希望于创建新的能源机构以制衡或者补充原有机构。

军事安全领域的机构之争也得到了研究者的关注。比如，美国主导的北大西洋公约组织和欧盟下设的欧洲安全与防务政策（ESDP）在危机管理上就存在一定的竞争关系。ESDP体现了欧洲国家争取本地区安全事务自主权的努力，其成立在一定程度上削弱了美国通过北大西洋公约组织获得的对欧洲安全事务的主导权。

太空合作领域也存在大国的国际机构竞争。目前，建设太空制度正逐渐成为不同太空合作联盟相互制衡的手段。中国联合孟加拉国、印度尼西亚、伊朗、蒙古国、巴基斯坦、秘鲁、泰国成立了亚洲太空合作组织（APSCO），其与日本主导的亚太地区太空机构论坛（APRSAF）具有一定的竞争性。两个机构的竞争表现是争夺亚太伙伴，两者都具有较为清晰的伙伴界限。中国主要与泰国、巴基斯坦等国开展太空合作，日本则积极帮助越南、缅甸等国家发展卫星技术。

基于地缘政治因素的国际机构竞争主要存在于区域层面。例如欧亚大陆上的欧亚经济联盟与上海合作组织。两个机构的成员和功能存在一定重合，作为两个机构的主导国，中俄两国的关系是决定两者关系走向的关键。多数中国学者强调，中俄在政治外交领域存在较为突出的共同利益，这使得欧亚经济联盟与上海合作组织之间也存在合作关系，它们的竞争不是对抗性的。再比如美洲大陆上的南美洲国家联盟（UN-ASUR）与美洲国家组织（OAS）。UNASUR的创立初衷就包括削弱OAS在南美洲安全事务中的影响力，本质上也是巴西等国在南美洲制衡美国的“制度努力”。

机构之争与规则之争、机制之争相比竞争烈度更高，这是因为实体性的国际机构在国际体系中的行为和服务能力更强，对于制度成员国特别是主导国的价值更大，因此主要国家都竞相争夺国际机构的主导权。当今世界的几大主要国际经济组织几乎都经历过或正在经历“改制”，均存在激烈的制度内竞争。近年来，随着新兴国家创建国际组织/国际机构的能力越来越强，越来越多的新组织和新机构出现，这加剧了旧组织和旧机构所承受的竞争压力，从而使得国际组织/机构间的竞争更加普遍。

六、秩序之争：国际制度竞争的终极目的

国际秩序是在一定的权力结构的基础上通过一系列规则规范、机制安排和组织机构的创立形成的稳定有序的国际行为模式。国际秩序的对立面是国际体系的无序或混乱状态，后者由于行为缺乏特定的模式而充满不确定性。建立稳定的国际秩序的目的就是为了增强国际行为的确定性、减少国际交易的成本。尽管国际体系的所有成员都有建立稳定国际秩序的诉求，但是对于建立什么样的国际秩序却存在分歧和斗争。国际秩序构成一个国家生存和发展的基本外部环境，对于那些有国际抱负的大国而言，国际秩序关乎根本的国家战略利益，是国家为之斗争的至关重要的利益，这直接推动了国际秩序之争的兴起。

国际秩序具有高度的抽象性，其构建、塑造和维持最终都需要通过特定的规则规范、机制安排和组织机构来实现。以无形的规则之争为根基，再通过有形的机制之争与机构之争，世界主要大国最终追求的是构建一个更有利于本国生存与发展的国际秩序。在这种秩序中，一国推崇的规则理念可以得到其他大多数国家的践行；在其中的一系列重要的国际机制或机构中，该国拥有相当程度的话语权甚至主导权；各成员国的行为在这些机制和机构安排的约束下变得相对可预期。

国际秩序可以是全球层次的，也可以是区域甚至双边层次的。历史上曾经出现过各种各样的国际秩序，其中以欧洲协调为核心的维也纳秩序（区域秩序）、以集体安全为核心的凡尔赛—华盛顿秩序（全球秩序）以及以美苏分治为核心的雅尔塔秩序（全球秩序）就经常被视为国际秩序的典型案例。

19世纪欧洲大陆的维也纳秩序具有三个特点：其一，英国、奥地利、沙皇俄国、普鲁士和法国五个大国维持多极状态下的实力均衡。其二，以1814年维也纳会议及其相关协定为基础，五大国在政治、安全、经济等多个领域进行政策协调，共同管理国际体系，此后大国会议逐渐成为欧洲区域治理的重要工具。其三，奥地利、普鲁士和沙皇俄国组成了“神圣同盟”（而后英国与法国又相继加入），致力于协同镇 压各国内部革命，恢复与维持欧洲君主的正统统治，这使得欧洲大陆在维也纳会议后的30年间虽然国家内部革命不断，但并未发生国家间的体系性战争，总体上处于动态稳定的状态。

第一次世界大战后的凡尔赛—华盛顿秩序是以英、美、法等大国主导的国际秩序，其特点包括：其一，传统的霸权国英国在第一次世界大战后有所衰落，美国实力崛起但未能获得霸权，在霸权国缺失的背景下，英、美、法等大国相互牵制。其二，作为战胜国，大国共享对国际政治经济的主导性权力，主要表现为通过战败惩罚、经济手段甚至政治殖民的方式控制其他国家。其三，第一次世界大战后的20年间，英、美、法等大国和平共处，作为战败国的德国等在战争的重创下暂时无法改变自身的处境或动摇国际政治经济结构，这使得国际社会暂时回归稳定。

第二次世界大战后的雅尔塔秩序也有三个基本要素：其一，美苏两极的权力结构，在这种权力结构下形成了各自稳定的核心势力范围。其二，美苏在经济上相互隔绝、外交上相互争夺、意识形态上相互攻讦、军事上相互对抗。其三，美苏两国之间不发生直接的军事冲突，互不干预对方的核心势力范围（东欧和西欧、日本）。值得一提的是，国际秩序可能是层层嵌套的，比如在冷战时期的雅尔塔秩序内部，就同时存在以美国为首的资本主义国家之间的互动模式和由苏联主导的社会主义国家之间的交往模式，这是两个相互竞争的次级国际秩序。

上述国际秩序的更替都伴随着大国间权力结构的重大变迁以及在此基础上的国际规则、机制和机构的重构。新旧国际秩序的交替期往往是国际秩序的剧烈的竞争期。关于国际秩序竞争的学术讨论在20世纪70年代开始成为热点，当时这是以第三世界国家的独立与崛起、美欧经济地位的相对衰落为现实背景的。国际政治经济学者琼•斯佩罗（Joan Spero）曾指出，当时“第三世界作为一股正在崛起的力量，要求建立一种新的国际秩序，重新确立富国与穷国之间的国际关系”。克拉斯纳也认为自20世纪60—70年代以来，世界上出现了“南北”秩序之争，其实质就是第三世界国家对西方主导的自由主义秩序的对抗与挑战。但是由于这一时期“东西”冷战仍是国际体系中的主要矛盾，美国和苏联各自主导的两个秩序之间的竞争更受关注。最终，第三世界国家主张的国际政治经济新秩序也“无疾而终”，因为它们并没有能力构建一个新的国际秩序。

19世纪90年代，国际关系学界对冷战后全球层面的国际秩序走向的讨论较为热烈，这是以第二波国际秩序竞争热潮的出现为背景的。伊肯伯里指出，冷战后形成了以美国为中心的自由霸权秩序，这种秩序不同于传统的霸权秩序，因为美国采取了秩序建设的制度模式，即通过建立和维持各种国际制度约束国家行为和国家间关系，以此提升美国主导的国际秩序的合法性，同时维持美国的权力地位。

如果说冷战结束后在全球层次确立以自由主义价值观和制度霸权为支撑的美国主导的国际秩序，那么2008年国际金融危机则成为动摇这一秩序的起点。自国际金融危机尤其是2016年以来，接连发生了特朗普上台、英国“脱欧”、大国贸易摩擦激化等与自由主义理念相背离的事件，新旧国际秩序的竞争和轮替开始引起决策者与学者的高度关注。其中，美国自特朗普政府执政以来采取了一系列颠覆性的内政外交政策，对自由主义国际秩序产生重大冲击，这已经成为当前政界与学界的共识。西方学者关于国际秩序的未来走向也展开了辩论，其主要观点可以分为两派：一派是以伊肯伯里为代表的“乐观派”，他们认为虽然当前美国和西方国家主导的自由秩序正面临危机，但这一秩序不会彻底退出世界舞台，也不会被其他国际秩序取代。这是因为崛起国并不足以撼动这一国际秩序，该秩序的四大基础——自由贸易、国际制度、民主和自由主义价值观已根深蒂固地存在于国际社会之中。另一“悲观派”的观点则与之相反，它们认为自由国际秩序正在消亡，中国和俄罗斯等国最终会建立起一种能够 与西方自由秩序抗衡的新型国际秩序。

中国学者积极参与了这场关于国际秩序演变的讨论，他们重点探讨和分析了当前国际秩序陷入困境的原因以及可能出现的替代性国际秩序。原有的由西方国家主导的国际秩序建立在美国的霸权地位和作为整体的西方国家对非西方国家的控制与压倒性优势之上，以美国为首的西方国家的整体性相对衰落是自由主义国际秩序衰落的主要原因。除国家力量对比发生变化之外，美国主导的国际利益格局无法根据国际政治现实的变化自我调整（无法满足以中国为代表的崛起国家的新的利益诉求），也是美国主导的国际秩序衰落并面临取代危机的重要原因。总体而言，中国学者对于中国渐进改革甚至以新秩序取代存在诸多局限的现有国际秩序怀抱有一定期望。

目前最受关注的秩序之争应属中美在全球和区域层面塑造国际秩序主导权的竞争。王缉思总结了中美秩序之争的成因与表现。他认为，中美秩序之争源于两国力量的消长，其内核在于规则之争，美国追求世界民主，中国主张主权至上，这是根本性的政治规则冲突，而这种对立已经延伸至各个层面和各个议题领域。除了权力结构的因素之外，观念结构的因素在一定程度上也是中美主导的国际秩序之间的差别以及发生秩序竞争的成因。美国的目的是维持世界霸权地位，其主张的秩序中内嵌着一种“制衡意识”；中国追求的是国家政治安全以及为国家发展提供政治保障，其推崇或努力创建的国际秩序中包含的是“合作精神”。在东亚地区，美国基于各组双边同盟建立了以美国为中心的区域安全体系，这与中国基于多边主义规范而主导创建的国家间互动模式大相径庭，这种并立可被视为两种不同国际秩序的较量。

不少学者还研究了具体功能性议题中的国际秩序之争。比如在网络空间治理领域，国际秩序正处于演进过程中，目前同时存在以私营部门为主导、以政府为中心和以多方行为体共同主导三种国际秩序类型或发展方向。此外，由于网络空间中行为体的多样化，网络空间的国际秩序不仅体现了国家之间的力量博弈，也表现为国家与非国家行为体间的权力竞争。

当前正在兴起的秩序之争既不是冷战时期的“东西”秩序之争，也不是20世纪70年代开始的“南北“秩序之争，它不是对原有秩序的颠覆性破坏，更多的是一种建设性的修正和改革，不是非此即彼的零和博弈。秩序之争是最根本的国际制度竞争，可以视为国际制度竞争的最高阶段与终极目的。但是国际规则、机制和机构仍然是支撑特定国际秩序的基石，对秩序之争的观察与研究最终还要回归对规则之争、机制之争和机构之争的分析。

七、结论

规则之争、机制之争、机构之争和秩序之争由低到高构成了国际制度竞争的四种维度和形态，它们虽各具特征、自成一体，却也紧密交叠。第一，规则之争主要表现为国家争取国际规则制定权，它是国际制度竞争的最初形式与根本，其余三种形态的国际制度竞争都或多或少地涉及规则较量。一般情况下，规则并非运行在真空之中，它的维护和执行需要特定的机制和机构，因此规则之争通常会“升级”为机制和机构之争，而后两者则具有更大的实践意义。第二，国际机制比规则更为具体、可感，其建设成本与难度与国际机构比较也相对更低，因此在当今国际治理体系中涌现出大量的国际机制，机制之争成为国际制度竞争最为普遍的形态，其分布层次和议题领域也相当多元化。第三，比国际机制更加实体化的国际机构更加不易生成、所需资源也更多，因此机构之争相对更少却更为关键，主要出现在国际开发性金融、能源、军事安全和外太空治理等具有战略意义的少数议题领域，竞争烈度也相对较高。第四，世界主要大国之所以围绕国际规则、国际机制和国际机构展开权力竞争，其最终目的是要构建对本国有利甚至以本国为中心的国际秩序，规则之争、机制之争与机构之争最终服务于秩序之争。

从上述诸多现实案例来看，国际制度竞争正在成为当今国际关系实践尤其是全球和区域大国关系的重要内容，因此也构成了国际关系研究的前沿领域。作为一个崛起国，中国正在积极探索如何有效利用包括规则、机制和机构在内的各种形式的国际制度，以之建立一个更加公平合理的国际新秩序。在这一过程中，中国在全球和区域层次都面临着既有制度主导国和霸权国的竞争压力，中国需要制定积极而又审慎的国际制度战略来应对复杂局面。对于学界而言，以国际制度竞争为切入点，中国学者有可能创建出原创性国际关系理论。