生育政策是影响中国人口变动和社会经济发展的重要因素。由于改革开放以前国民经济发展的长期停滞，人口的不断增长使中国处于马尔萨斯“均衡陷阱”状态，人口总量也一度被指责为束缚中国经济发展的羁绊。自20世纪70年代末，计划生育政策的严格执行，实现了中国人口增长模式的迅速转变，总和生育率从1970年代末开始急剧地下降。目前的总和生育率只有1.4，远低于更替水平2.1。但是伴随着生育水平的下降，出生性别比长期失衡、老龄化加速推进、劳动力短缺等一系列人口问题逐渐成为困扰我国目前及未来社会经济发展的制约因素。在此背景下，关于是否“放开生育二孩”成为国内学术界热议的话题。

       10月29日，中共十八届五中全会在京闭幕，此前关于“全面二孩"的预期落地。五中全会公报指出：促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略。全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。这是继2013年，十八届三中全会决定启动实施“单独二孩”政策之后的又一次人口政策调整。但是，生育新政的实施有怎样的意义？能否达到政策预期效果？国家相关社会经济政策需要怎样的配套措施，来响应生育政策的调整？

       全面二孩政策的实施在短期内不会增加劳动力的供给，更难以缓解人口老龄化；对于人口发展的意义在于长期能够优化人口结构，有利于人口的长期均衡发展。

       首先，有利于改善出生人口性别比失衡。 进入21世纪后，我国出生人口性别比始终在119-112高位间徘徊，远超出103-107的正常范围。男女比例失调是性别偏好、生育数量限制和胎儿性别鉴定三个因素共同作用的结果，缺一不可。我国农村地区性别偏好并不绝对地表现为只想要男孩而不想要女孩，最理想的情况是在有男孩的基础上能儿女双全，一儿一女的孩子结构诉求是主流，这意味着农村家庭存在着要二孩的意愿即生育空间的释放效应。二孩政策全面放开后，生育率提高，性别偏好基本能得到满足，出生性别比失衡问题将得以缓解。

       其次，有利于缓解人口老龄化压力。我国的老龄化不同于发达国家的自然发展过程，是生育政策和经济发展的双重作用下的产物，在经济发展水平尚低，养老保障体系尚不完善的情况下较早地迎来了这一挑战，“未富先老”的特征明显。二孩政策全面放开虽然不能改变老龄化的长期趋势，但将带来一定时期内生育水平回升和出生人口增加，改善人口年龄结构，缓解人口老龄化。随着出生人口逐渐成长为劳动年龄人口，也将改善劳动力供给状况，有利于实现平衡合理的人口和家庭结构。2016年初实施普遍允许二孩，当这些孩子进入劳动年龄时，正好可以大大减轻2035年前后开始的劳动力资源快速萎缩与老年比例及照料成本迅速增加的“人口负债”压力。

       再则，有利于优化家庭结构。在工业化、城市化以及计划生育政策的共同影响下，我国家庭模式逐渐趋于简约化、核心化和少子化，父母和子女不再居住在同一屋檐下，子代无论是经济还是精神上也缺少了兄弟姐妹的支持，传统的家庭功能逐渐弱化和消失。随之而来的是空巢家庭、失独家庭等问题的增加。全面二孩的放开，一定程度上可以改善家庭结构，有利于家庭经济社会功能的发挥，也有利于子女教育。

       第一，年出生人口预期会有小幅反弹。不同于单独二孩的目标人群只有1000万左右，全面放开二孩的目标人群至少在1.2亿人左右。但是由于生育成本的上升、社会保障的完善以及近年来政策的逐步放宽，全面二孩的放开后，并不会带来不可控的生育释放，但是近期会出现生育小高潮。根据中南财经政法大学人口与健康研究中心课题组的测算，假设全面二孩政策于2016年1月份在全国实施，十三五期间每年新增出生人口估计最高有500万，加上目前1600万左右的年出生人口，年出生人口峰值在2100万左右，峰值年份总和生育率在1.9-2.0左右。在2020年后生育堆积逐渐释放完毕，生育水平会恢复到1.6左右。

       第二，政策调整存在“诱导效应”，部分区域“放二控三”存在风险。生育政策调整具有诱导效应，20世纪80年代中期生育政策微调过程中曾经出现过农村妇女抢生、总和生育率大幅上升和计生工作滑坡等情况。1984年“开小口子”的生育政策引发了生育率的巨大波动：1985年后15～20岁年龄段累积生育率与1984年之前相比陡峭上升；与1980年相比，1987年农村出生总数增加了41.78%，农村妇女总和生育率高出0.252，达到3.27，大幅高于1984年前的生育水平。现在允许普遍二孩生育可能会出现以下情况：(1)被从严生育政策压抑的生育潜能在短时间内释放；(2)在部分人生育二孩行为的示范和推动下，形成新的二孩生育群体，一些意外怀孕者顺其自然地加入二孩或多孩生育的行列；(3)因不再征收二孩生育的社会抚养费，降低了生育成本，激起农村人口生育潜能的释放；(4)部分有重男轻女思想的人在允许二孩生育后可能还会再生三孩；(5)担心生育政策多变，短期内出现一定的抢生现象；(6)党政部门放松人口计生工作，出现工作滑坡。

       全面二孩政策的放开意味着生育二孩不再是超生行为，但这会使诱导效应转移到理想子女数为3个及以上的家庭，这部分家庭超生意愿会急遽上升。同时当前基层治理和政策对超生的约束逐步下降，使诱导效应引致的超生意愿容易实现。调查结果显示，单独二孩政策的放开导致城市和农村三孩超生水平均出现小幅度上升。

       第三，出生人口结构性堆积，妇幼卫生资源压力增加。如果2016年1月具体实施全面二孩政策，由于生育堆积，打算在2016年和2017年生育的现在符合二孩政策家庭比重相对较高，近两年出生人口将会有所增加，特别是选择2017年生育的家庭比较集中，从而形成一个生育高峰。持续低生育率是总体趋势，生育堆积是结构性风险，两者不冲突。调整生育政策后，增加出生的人口可能对医疗卫生机构分娩接纳能力产生影响，尤其是对北京、上海、武汉等特大城市地区优质医疗资源可能会产生结构性堆积需求风险。

       可见，随着“二孩”政策累积生育势能的释放，妇幼卫生事业的发展需要经受更大的挑战，从2015年开始，实际面临的考验已经逐渐显现。由于东部省份在“单独”二孩的申报中居于主体，申报者又以城镇的户籍人口居多，从这个意义上来说，应对“普遍二孩”政策带来的出生“小高潮”更要关注本就“僧多粥少”的东部地区和城镇地区，适当对其予以政策倾斜。与此同时，母婴产品需求也会因此变得异常旺盛，特别是对于婴儿奶粉等国内生产能力相对不足的产品，未来可能面临更为严峻的局面，不过，如果能够因势利导，抓住“改革红利”，母婴产品的发展也会在“普遍二孩”政策的影响下焕发新的生机。

       第四，防止生育率提高给妇女、儿童的健康和发展带来负面影响。允许每对夫妇生育二孩后，意味着更多女性生育二孩或多孩，生育压力的加重，会迫使更多妇女放弃工作回归家庭，这可能给妇女社会地位带来进一步的不利影响。实施新生育政策后，2005年前结婚、只有一个孩子的夫妇都有可能加入再生育行列，他们的生育年龄将超过30岁甚至35岁，这必然引起高龄孕产妇的增加。高龄妇女怀孕易发高危妊娠，而且高龄怀孕者的出生缺陷发生率有增加趋势，不利于生殖健康和优生优育。生育数量增加后，国家和家庭对孩子的教育投资、卫生服务投入都会受到相应影响。对此需要大力采取社会和医学措施保护妇女、儿童的身心健康。

       第五，生育意愿持续下降与局部区域的超低生育率风险。一般经验表明，人口变化趋势往往带有巨大惯性，甚至暗含自强化机制。一旦总和生育率降至1.5水平，扭转生育率下降趋势将会变得极为困难，所有已经步入这一“陷阱”的国家，尚无重新达到世代更替水平的先例。通过生育政策调整后居民的生育行为来看，我国居民生育率水平总体不高，并有一种持续走低的趋势。政策放开后，该政策适用人群并没有明显的二孩生育意愿，有超过60%的符合政策家庭依旧只希望生育一个孩子，明确表示愿意生育二胎的夫妇在28%左右。我们真正应该担心的不是政策放开后的短期反弹，而是长期的不反弹。政府不仅仅只考虑短期内的生育堆积，还应该考虑部分群众的生育需求，不能由于担心短期反弹，而丧失了生育率长期稳定在适当水平的机会。

       在过去，我们总是认为高生育率地区和农村地区是生育抑制性反弹的潜在地区，因此对于是否调整生育政策以及怎么调整生育政策犹豫不决。还有一部分学者甚至认为必须更加严格现有的生育政策，因为农村地区的超生意愿会拉升全国整体的低生育水平，从而让总和生育率维持在更替水平左右。然而中南财经政法大学人口与健康研究中心课题组的研究表明，在当前的低生育水平背景下，放开生育政策限制后，全国家庭的总和生育率也不可能达到更替水平，并且局部省份或地区还会长期维持在超低生育水平状态，这显然有悖于人口的自身发展规律。在过去的三十年，计划生育政策很好的完成了控制人口过快增长任务，但是政策带来的惯性会让即使放开生育政策限制，生育率一直持续下滑，甚至部分区域有掉入“低生育陷阱”的可能。因此当前应该让人口发展恢复到自身的规律上来，这除了全面放开二孩政策外，还应该建立一个稳定政策生育水平为导向，鼓励人们按照政策生育的公共服务体系。

       全面放开二孩只是第一步，想要达到政策的预期目标，让大家敢生二孩、实现长期稳定适当的生育率，下一步需要考虑如何鼓励和引导人们按照政策生育。

       第一，鼓励按照政策生育，实施差异化区域政策。全面二孩政策实施的重点和目标应该推行“放开二孩，控制三孩”的生育政策目标，从提倡“一孩”生育，转为鼓励居民按照政策生育。在实施普遍二孩生育政策的前期，以往行之有效的计生管控措施，可以应用于二胎以上情形；在调整完成并稳定之后，政策着眼于引导人们按照政策生育，完善相关服务体系；随后逐渐过渡到生育自主的政策取向上；在总人口达到峰值之后，政策目标则应转向鼓励生育。

       建议从2018年开始实施区域差异性生育政策，中央和国家卫计委制定基本方针（比如鼓励按照政策生育，制定人口基本目标），各地区根据各自不同区域的生育水平和特殊性，制定相应的差异化政策或条例，让人口政策趋近于灵活化与适用化。

       第二，改计划生育政策为家庭发展计划。家庭发展计划强调以家庭为单位，由夫妇自主地决定生育子女的数量和生育间隔，政府或家庭计划生育机构提供指导和适当的辅助措施。建议逐步放弃强制型计划生育政策，转为采取政府引导、提供服务等柔性措施，尊重国民的生育权。将过去利用行政强制手段，转为通过推进城市化进程、加快经济发展、提高教育文化水平、健全社会保障体系，从而从根本上解决生育率过高的问题。比如经济发展就会让人们享受到更加完善的社会福利和社会保障，使人们不必“养儿防老”；而教育水平较高的妇女，由于要忙于事业和工作，因此生育意愿比较低。

       由“管理型政府”向“服务型政府”转变是政府职能转变的主要内容之一。“管理型政府”是把人民看作管理的对象，而“服务型政府”是把人民作为服务的对象，为人民群众提供公共服务。与此相似，计划生育也应由“管理型”转变为“服务型”，也就是由“计划生育”转变为“家庭发展计划”，计生部门也相应地切实转变职能，其主要职责是提供避孕服务和生育健康服务。

       第三，构建发展型家庭政策。目前我国仍以补缺型家庭福利政策为主，较多关注那些亲属支持不力的鳏寡孤独等弱势群体；而那些承担赡养或抚养重负的家庭，则必须首先依靠家庭来维持其生活与发展需求，只有面临个人不可抗拒的严重生存风险时，政府才会加以危机应对。这样的政策安排不仅缺少对非问题家庭普遍而形式多样的支持，而且忽视了家庭在养老、抚幼等方面的经济与社会成本，从某种意义上讲，这种政策取向其实是对家庭承担社会责任的惩罚，即拥有家庭的人反而得不到政策的直接支持。

       在人口转变和社会经济变迁的背景下，当代中国家庭发生了巨大的变迁，尤其是随着普遍二孩生育政策的实施，家庭发展政策也需要进行相应的匹配和完善。首先，需要创建专门的家庭政策机构，为了减少资源浪费，建议基于计划生育部门构建家庭发展机构，在统筹行政资源的基础上有效推动中国家庭政策体系的重构；其次，明确将家庭整体作为基本的福利对象，并将不同类型家庭(尤其是正在承担抚幼和养老责任的家庭)的福利需求考虑在内；再次，在扩大对家庭直接经济援助的基础上，以促进家庭能力为目标进行家庭投资，以“人的全面发展”解决家庭的可持续发展；着力推进家庭政策的适度普惠性，尤其要为独生子女家庭、残疾人家庭和有抚幼或养老责任的中低收入家庭提供普遍的支持，并尽量避免其他政策安排与家庭政策的相互制约乃至冲突。

（来自：中南财经政法大学人口与健康研究中心课题组）