东盟的宣言与行动引起了中国学者的争论:东盟成员国形成共同对外政策的可能性有多大?有学者指出，东盟在发展过程中会逐渐提高针对突发事件的应变、决策和执行能力。东盟将通过外交—国防高级官员会议加强在外交和区域防务等方面的合作。在南海问题上，东盟正逐渐从过去的中立转为积极介入。东盟成员国未来形成共同对外政策的可能性较高。另一些学者则强调，东盟成员国不仅在政治体制上存在明显差异,而且之间也存在领土和经济矛盾。东盟成员国的多样性导致利益的多元性，使得各成员国对威胁来源的判断也并不相同。因此，东盟成员国形成共同对外政策的可能性较低。

东盟的宣言与行动为讨论小国集团的对外政策理论提供了现实案例。然而，现有国际关系理论却未能充分解释这一政策现象。现有理论的缺失主要体现在两个方面:第一，现有理论并不重视“小国集团”的作用。例如罗伯特·罗森斯坦(Ｒobert Ｒoth-stein)是研究“小国联盟”的代表性学者，他以小协约国(The Little Entente)为例深刻阐述了小国联盟的运作方式。然而，罗森斯坦却强调小国联盟只不过是一个“用处有限的工具”。罗森斯坦对“小国集团”局限性的揭示虽然重要，但是他低估了“小国集团”采取独立政策的可能。第二，现有理论提出，集团成员是否拥有明确的共同威胁、集团成员共享价值规范的程度共同决定了国家集团的类型。这一视角为分析“小国集团”的类型提供了重要思路。然而，这一理论没有说明上述两个因素是否能决定“小国集团”能否形成共同对外政策。在现有理论的基础上，本文提出小国集团的政策协调对象是解释小国集团能否形成共同对外政策的关键因素。若小国集团仅试图协调对某个小国或某个大国的政策，则小国集团可能形成共同对外政策。若小国集团试图同时协调对某个小国和某个大国的政策，则小国集团无法形成共同对外政策。需要强调的是，本文讨论的共同对外政策特指共同的安全政策。

2“小国集团”的类型

大国的基本特征是拥有比其他国家更为强大的军事实力。在无政府的国际体系中，国家面临卷入武装冲突的风险。因此，强大的军事实力不但可以保障国家生存，还可以扩大国家影响。考虑到一个国家的军事投射能力深受地理环境的约束，本文将大国定义为在某个地区具有强大军事实力的国家。相对而言，中等国家或者小国的军事能力较弱，不得不依赖外部援助来确保生存。由小国组成的集团被称为小国集团。

小国集团成员是否有明确的共同威胁和成员共享价值规范的程度决定了小国集团的类型。集团成员有明确的共同威胁，是指集团成员对主要的威胁来源有共同判断;反之，集团成员无明确的共同威胁，则是指集团成员对主要的威胁来源没有共同判断。集团成员共享价值规范的程度高，是指超过50%的成员共享类似的意识形态或政治体制;反之，集团成员共享价值规范的程度低，则是指不足50%的成员共享类似的意识形态或政治体制。如表1所示，“小国集团”分为三种主要类型:小国联盟、小国协调和安全共同体。若小国没有明确的共同威胁且共享价值规范的程度低，则很难形成集团。这样的集团即使存在，也很难形成共同的对外政策。因此本文不讨论这种情况。

第一种国家集团是联盟/同盟(alliances/alignments)。联盟成员彼此做出安全承诺，期望在与某个国家发生武装冲突时得到盟国的支持。因此，联盟定义了潜在的朋友和对手。共同的威胁和价值规范是国家结盟的主要动力。因此，若小国有明确的共同威胁且共享价值规范的程度较高，则小国集团将形成小国联盟。在这种情况下，多个小国可能针对具体的外部威胁给予彼此互助的安全承诺。例如20世纪20年代，波兰和罗马尼亚均将苏维埃俄国(苏俄)视为主要的威胁来源。波兰担心苏俄利用波兰东部的白俄罗斯族和乌克兰族聚居区对波兰提出领土要求。罗马尼亚则担心苏俄利用帝俄时代的疆界对比萨拉比亚提出领土要求。波兰和罗马尼亚有明确的共同敌人。同时，波兰和罗马尼亚都是独裁政体。波兰的军事独裁者和“复国元勋”约瑟夫·毕苏斯基厌恶民主制度，而罗马尼亚历任国王对议会民主制皆无好感。波兰和罗马尼亚的统治者也都敌视共产主义意识形态。波兰和罗马尼亚有共同的敌人并共享价值规范。因此，两国结成联盟。

第二种国家集团是协调(concerts)。协调原指大国采取一致行动共同管理国际事务的行为。通常，大国协调会通过国际会议协商大国间利益。在承认大国间权力均衡的基础上，各大国也意识到自身的责任、荣誉、权利和义务等规范性要素的重要性。换言之，价值规范是大国协调利益分歧的润滑剂。不仅大国会协调彼此政策，小国也会践行类似做法。若小国有明确的共同威胁但共享价值规范的程度较低，则小国集团将表现为小国协调。在这种情况下，小国可能针对普遍而非具体的外部威胁给予彼此互助的安全承诺。小国有明确的共同威胁意味着小国需要互助承诺。然而，小国共享价值规范的程度较低却意味着具体的安全承诺将削弱小国的国内政治基础。因此，小国彼此间仅承担普遍性的国际义务，以防国际政策对国内政治产生负面影响。

例如1934—1940年,德国的重整军备推动了立陶宛、拉脱维亚和爱沙尼亚的合作。对波罗的海国家来说，德国是明确的外部威胁。然而,波罗的海国家的国内政治极不稳定，甚至是极端分裂。这导致三国政治体制和意识形态的相似程度起伏不定。1934年时，立陶宛早已完成由民主制向威权体制的转变，拉脱维亚则刚结束民主制向威权体制的过渡，而爱沙尼亚仍然深陷国内民主力量和威权力量的斗争之中。1934年10月,立陶宛、拉脱维亚和爱沙尼亚签署了《谅解与合作条约》，即《波罗的海公约》。条约规定三国将讨论共同关心的外交问题，建立定期外长会晤机制，并指示三国外交代表促进它们在国际会议上的合作。这表明,三国之间的对外政策协调存在制度性保障。然而，《波罗的海公约》没有成为真正的联盟条约。三国共享价值规范的程度较低导致它们无法针对某个具体目标给予互助性的安全承诺。

第三种小国集团是安全共同体(security communities)。在一个安全共同体中，成员国政治体制和意识形态的一致性产生了共有认同，促进了共同体意识的形成。国家不再依据狭隘的国家利益行事，共同的身份认知塑造了它们的行为。若小国共享价值规范的程度较高但缺少明确的共同威胁，则可能形成安全共同体。小国共享价值规范的程度较高意味着共同的对外政策将强化小国的国内政治基础。然而,小国缺少明确的共同威胁意味着小国无法针对普遍或者具体的外部威胁形成互助承诺。因此，涉及共同的对外政策时，小国的合作行为是普遍存在的，但是合作的深度相对有限。例如，欧洲联盟的成员大多不具备独立的进攻性军事能力。因此，欧盟实际上是一个小国集团。欧盟成员国具有相似的意识形态和政治体制。它们承诺推动共同的外交和安全政策，以强化欧盟对外危机预防和危机管理的能力。因此，欧盟是一个小国组成的安全共同体。

综上，小国集团分为三种主要类型:小国联盟、小国协调和安全共同体。这三种类型的小国集团都可能产生共同对外政策。在这三类小国集团中，小国联盟的合作水平最高，产生共同对外政策的可能性最大。因此，讨论小国联盟产生共同政策的条件是分析小国集团产生共同政策的突破口。然而，现有理论并未充分分析当小国集团成员对共同威胁的判断和共享价值规范的程度保持稳定时决定“小国集团”能否形成共同对外政策的必要因素。因此，本文试图发展一个能够回答这一经验问题的理论。

3协调对象与共同政策

理论研究的起点是概念和假定。在讨论小国集团分类的基础上，本文对小国集团做出三项假定。第一，两个或两个以上小国组成小国集团。因此，小国集团的能力强于单个小国。第二，小国与大国存在本质区别。小国缺少独立的进攻性军事能力，而大国具备这种能力。因此,小国集团的能力弱于单个大国。第三，小国集团可能影响大国的权力投射。例如，A国、B国是存在竞争关系的两个大国。如果小国集团将成员的领土提供给B国，那么将可能增加B国相对于A国的权力投射。当然,小国集团能否增加B国对A国的权力投射，取决于小国集团与B国合作的形式和程度。

小国集团存在两个基本的政策选择——独立自主或依附大国。由于小国集团的能力强于小国。因此，若小国集团只是协调针对其他小国的政策，则小国集团有能力推行这种政策。这种预期将推动小国集团形成独立自主的共同对外政策。例如，1934年希腊、土耳其、南斯拉夫和罗马尼亚形成了巴尔干协约(The Balkan Entente)，该集团要求成员不对各自的邻国提出领土要求。上述四国共同的邻国是保加利亚，因此它们要求保加利亚也加入该集团。而保加利亚与上述国家存在领土争端和族群冲突。因此，巴尔干协约名义上是成员间的互不侵犯体系，实际上则是针对保加利亚的小国联盟。巴尔干协约有能力对保加利亚采取独立自主的政策。因此，1934—1938年巴尔干协约对保加利亚采取了共同政策，以防止保加利亚改变边界。

同样，小国集团也可能通过依附某个大国影响大国之间的权力投射。设A国、B国是存在竞争关系的两个大国。若小国集团只协调针对A国的政策，则小国集团可能与B国形成合作关系。小国集团将成为B国针对A国的工具。小国集团成员对B国让渡外交自主权,以便从B国获得针对A国的保护。这种预期将推动小国集团形成依附B国的共同对外政策。例如，1948年，英国、法国、比利时、卢森堡、荷兰就签署了《布鲁塞尔条约》。由于第二次世界大战导致上述西欧国家丧失了独立的进攻性军事能力，冷战的爆发又使得上述国家与苏联形成了敌对关系。因此,《布鲁塞尔条约》名义上是要防止德国重整军备，实际上是针对苏联的小国联盟。在美苏竞争的情况下，上述西欧国家将其领土作为美国军事基地，从而获得美国的安全保障。这些西欧国家通过提供领土影响美国对苏联的权力投射，这一预期使得它们共同强化了与美国的安全关系。

然而，如果小国集团同时协调针对某个大国和某个小国的政策，那么小国集团将陷入决策困境，进而导致无法形成共同对外政策。设A国、B国是存在竞争关系的两个大国。C国是小国集团之外的小国。若小国集团同时协调针对A国和C国的政策，则A国与C国将加强合作。在这种情况下，小国集团将出现决策困境。一方面，小国集团无法准确判断A国与C国的合作程度。若A国与C国的合作程度较低，则小国集团可以独立自主地执行对C国的政策;若A国与C国的合作程度较高，则小国集团难以独立自主地执行对C国的政策。因此，小国集团将难以确定它能否独立自主地对C国采取对外政策。另一方面，小国集团也无法准确判断A国与C国的合作对B国产生的影响。A国与C国的合作可能不会增加A国对B国的权力投射。在这种情况下，如果小国集团谋求依附B国，则B国将予以拒绝，以免承担对小国集团的义务。此外，A国与C国的合作也可能增加A国对B国的权力投射。在这种情况下，如果B国谋求小国集团对其依附，则小国集团将予以拒绝，以免承担对B国的义务。因此，小国集团将难以确定它能否采取依赖B国的政策。综上，小国集团既不能形成独立自主的政策，又不能形成依附大国的政策，因此无法形成共同政策。

图1展示了小国集团协调对象的类型与是否能够形成共同对外政策之间的关系。集团的共同政策意味着对成员主权的限制。集团成员要放弃一些它们喜欢的政策，并奉行一些在不存在集团的情况下根本不会采取的政策。因此，共同对外政策为集团成员带来了“不便”。通常，集团成员明确的共同威胁和共享的价值规范有利于克服这些“不便”。然而，小国集团的能力较弱。因此，小国集团形成共同政策的门槛相对较高。在这种情况下，小国集团必须明确界定有限的政策协调目标。若小国集团只协调针对某个小国或某个大国的政策，则小国集团可以承担政策协调的成本，从而形成共同政策。这种政策可能是独立自主，也可能是依附大国。相反，如果小国集团同时协调针对某个小国和某个大国的政策,则小国集团将陷入决策困境，从而无法形成共同政策。

4案例选择与分析

如前文所述，讨论小国联盟产生共同政策的条件是分析小国集团产生共同政策的突破口。因此，为了检验协调对象类型对小国集团共同政策形成的影响，本文拟选取以下两个小国联盟的案例:(1)1922—1938年的小协约国;(2)1921—1939年的波罗联盟。在前者中,捷克斯洛伐克、罗马尼亚和南斯拉夫都是中东欧地区的小国。三国组成了小协约国，并承诺在匈牙利发动攻击时互相援助。在后者中，波兰和罗马尼亚同样是中东欧地区的小国。两国组成联盟，并承诺在与“东方邻国”发生冲突时互相援助。本文选择这两个案例主要基于以下三个原因。

第一，这两个案例中联盟成员对共同威胁的判断和共享价值规范的程度未发生明显变化。1922—1938年，小协约国与匈牙利之间始终存在安全矛盾。匈牙利是小协约国成员互助承诺的唯一目标。同时，小协约国各成员未发生重大的政体和意识形态变化。与此类似，1921年形成的波罗联盟明确包含了针对所谓“东方邻国”的条款。波兰和罗马尼亚都始终认为苏俄(苏联)是本国的主要威胁。同时，在毕苏斯基于波兰掌权后，波兰和罗马尼亚也未发生重大的政体和意识形态变化。因此，选择这两个案例有利于研究者控制联盟成员对共同威胁的判断和共享价值规范的程度，从而便于观察其他因素对联盟能否形成共同政策的影响。

第二，这两个案例中“联盟成员协调政策的对象”和“联盟是否形成共同政策”都发生了明显变化。1922—1934年，小协约国只协调针对匈牙利的政策，因此形成了共同政策。1935—1938年，小协约国试图同时协调针对匈牙利和德国的政策，这导致小协约国无法形成共同政策。在另一案例中，1921—1931年，波罗联盟只协调针对苏俄(苏联)的政策,因此形成了共同政策。1932—1939年，波罗联盟试图同时协调针对苏联、波罗的海国家、捷克斯洛伐克、匈牙利和德国的政策，这导致波罗联盟无法形成共同政策。在每个案例中，协调对象类型的变化都决定了小国联盟能否形成共同的对外政策，其体现了本文理论假设的普遍适用性。在案例部分，本文将对协调对象类型和共同政策形成的关系做详细讨论。

第三，两个小国联盟能否形成共同政策对国际局势的发展产生了持久、重大的影响。使得这两个案例具备了检验理论的潜力。若1938年的小协约国能够形成对匈牙利的共同政策，则匈牙利将难以参与肢解捷克斯洛伐克。在捷匈边界安全的情况下，捷克斯洛伐克可以向捷德边境投入更多的军事力量，并凭借坚固的工事迟滞德国的军事行动。罗马尼亚既是捷克斯洛伐克的盟国，又是波兰的盟国。若1938年罗马尼亚和波兰能够形成对匈牙利的共同政策，则波兰可能不会参与肢解捷克斯洛伐克。这将巩固捷克斯洛伐克对德国的地位,从而迟滞世界大战的爆发。此外，1939年时英国和法国对波兰和罗马尼亚提供了安全保障。如果1939年波罗联盟能够形成共同政策,那么这将增强英法对德国的地位。德国可能会推迟对波兰的军事行动。同时，苏联可能会对波兰和罗马尼亚将会抵抗德国产生一定的信心。然而，现实中的波罗联盟没有形成共同政策。这不仅鼓励了德国对波兰的军事行动，而且导致苏联坚持要求以波兰和罗马尼亚在战时允许苏军过境作为苏联与英法结盟的条件。结果，英、法、苏结盟谈判失败，德、苏却缔结了《互不侵犯条约》。上述两个小国联盟能否形成共同政策涉及整个世界大战的发展进程，而现有理论却没有充分重视这两个案例。因此，分析这两个案例不仅有助于检验和发展小国集团对外政策的理论，而且有助于理解第二次世界大战的进程。

(一)1922—1938年小协约国的对外政策

1920年的《特里亚农和约》使得匈牙利丧失了一半以上的国土和大量的匈牙利族人口。因此，修改和约成为匈牙利对外政策的基石。同时，反对匈牙利修约也成为匈牙利邻国对外政策的基石。1920年8月,捷克斯洛伐克和南斯拉夫缔结了联盟条约,强调维护《特里亚农和约》。联盟条约明确指出，匈牙利是潜在的侵略者。随后，捷克斯洛伐克与罗马尼亚约定，在匈牙利发动进攻时，两国应互相援助。罗马尼亚与南斯拉夫也签订了联盟条约。1922年夏，捷、罗、南形成了针对匈牙利的小协约国。

1922—1932年，小协约国将匈牙利作为主要的政策协调对象。小协约国的力量强于匈牙利，因此其采取了独立自主的共同对外政策。小协约国成员协调彼此的安全政策，以防止匈牙利使用武力改变边界。例如，捷克斯洛伐克向罗马尼亚提供了大量武器。1930年和1931年，捷克斯洛伐克提供的武器分别占罗马尼亚进口武器的60.5%和31.9%。1933年2月，小协约国建立了常设理事会，并形成了外长定期会晤机制。小协约国试图以制度建设保障共同的对外政策。对此，捷克斯洛伐克驻德公使沃捷特克·马斯特尼(Vojtěch Mastny)指出:“协定对外界显示了捷克斯洛伐克、罗马尼亚和南斯拉夫的团结一致，并建立了采取共同行动的正式基础。三国认为这有利于欧洲和巴尔干的和平。”在小协约国的努力下，匈牙利使用武力改变边界并未成为现实的政治威胁。

1933年3月，匈牙利改变边界开始成为一个现实威胁。墨索里尼提出了《四国公约》草案，他认为纯粹由匈牙利人居住的地区应该归还给匈牙利。这一建议立即引起了小协约国的激烈反对。同年3月25日,小协约国常设理事会决定坚决抵制匈牙利改变边界。捷克斯洛伐克总统爱德华·贝奈斯公开声明:“这个问题涉及我们的政治、经济、文化和国家利益，涉及维持欧洲的新秩序，涉及根本的生存问题。”小协约国声明,它“对缔结《四国公约》持保留意见，以防止这一条约损害别国的权利和政策”。匈牙利改变边界的政治依据是原奥匈帝国统治下匈牙利王国的疆域界线。因此，小协约国也反对匈牙利与奥地利合并。罗马尼亚外长尼古拉·底图内斯库(Nicolae Titulescu)指出，对小协约国来说匈牙利与奥地利的合并意味着战争。小协约国对匈牙利的共同政策再次消除了匈牙利改变边界的可能。

然而，小协约国的这次共同行动竟成为该集团最后一次执行共同政策。《四国公约》草案的失败导致德国认为通过和平方式修改边界条约无望。1933年10月，德国退出裁军会议的做法公开表明了其将走向重整军备。这引起了法国和苏联的不安。10月31日，法国首次对苏联提出结盟建议。法国指出在德国备战的情况下，法苏应考虑签署互助协定。12月28日，苏联表示不反对组成旨在防御德国侵略的互助性地区公约,并准备与比利时、法国、捷克斯洛伐克、波兰、立陶宛、拉脱维亚、爱沙尼亚和芬兰缔结此类协定。在区域互助公约的框架内，针对任何一个缔约国的侵略将触发其余缔约国对侵略国的联合制裁。苏联建议的公约成员国包括捷克斯洛伐克。因此，这使得德国成为小协约国的政策协调对象。德国谋求将全体德意志人纳入“大德意志国家”中，而捷克斯洛伐克和罗马尼亚境内分别有300多万和50万—60万德裔少数民族。德国向世界各国的法西斯主义运动提供物质和道义支持，而捷克斯洛伐克和罗马尼亚政府则在镇压本国境内的法西斯组织。考虑到捷、罗两国都是小协约国成员，底图内斯库建议小协约国应作为整体加入法苏联盟。

罗马尼亚的建议使得匈牙利和德国同时成为小协约国的政策协调对象。如果小协约国只针对匈牙利协调政策，那么其将继续奉行独立自主的政策。与此同时，20世纪20年代法国与捷克斯洛伐克缔结了联盟条约，与罗马尼亚和南斯拉夫则缔结了友好条约。因此，如果小协约国仅针对德国协调政策，那么小协约国将成为法国的反德工具，奉行依附法国的政策。无论是独立自主还是依附法国，小协约国都可以形成共同的对外政策。然而，如果小协约国同时制定针对匈牙利和德国协调政策,那么其将推动德国与匈牙利的合作。小协约国无法准确判断德匈合作的深度及其对法国的影响。这导致小协约国陷入了决策困境——小协约国应独立自主地针对匈牙利采取共同政策，还是依附法国对德国采取共同政策?这种困境使得小协约国无法形成共同对外政策。

1935年小协约国遭遇第一次政策协调失败。在法苏缔约谈判期间,德国明确拒绝向小协约国成员澄清德匈合作的具体方式。德国声称不支持匈牙利以武力改变边界，但原则上支持匈牙利修改边界条约。这使得在地理上处于德国和匈牙利之间的捷克斯洛伐克选择了法苏联盟。1935年5月，法苏缔结了联盟条约。随后，捷克斯洛伐克加入法苏联盟。德国立即将法—苏—捷联盟视为敌对性联盟。捷克斯洛伐克加入法苏联盟意味着小协约国要同时协调对匈牙利和德国的政策。1935年9月，小协约国出现了明显分歧。捷克斯洛伐克和罗马尼亚希望依赖法苏联盟应对德国。然而，南斯拉夫则希望小协约国独立自主地应对匈牙利。因此，小协约国会议上出现了不同声音。捷克斯洛伐克和罗马尼亚要求南斯拉夫与苏联建立外交关系，但是南斯拉夫却呼吁小协约国与德国合作。结果，小协约国没有形成共同的对外政策。

1936—1937年小协约国遭遇第二次政策协调失败。1936年3月7日,德国出兵莱茵兰非军事区。小协约国成员对事件的反应各不相同。南斯拉夫强调它对苏联仍持否定态度，这表明南斯拉夫反对将法苏联盟与小协约国挂钩。捷克斯洛伐克却提出，它将与罗马尼亚和南斯拉夫磋商,以采取共同的外交政策。捷克斯洛伐克准备将法—捷针对德国的安全承诺与小协约国针对匈牙利的安全承诺联系起来。罗马尼亚的立场则体现了小协约国的困境。一方面，如果德捷冲突导致匈牙利对捷克斯洛伐克发动袭击，那么罗马尼亚将履行小协约国的义务对捷克斯洛伐克提供援助;另一方面，罗马尼亚在地理上处于捷克斯洛伐克和苏联之间，如果德捷冲突导致苏联援助捷克斯洛伐克，那么罗马尼亚不愿意向苏联提供便利。罗马尼亚既不希望苏联军队进入比萨拉比亚，又不希望本国成为德军和苏军的战场。1936年8月底，底图内斯库去职。1936年9月6日，罗马尼亚新任外长对德国驻罗马尼亚公使表示，罗马尼亚不想在欧洲事务中发挥积极作用，不会与苏联结盟。换言之，如果捷克斯洛伐克遭到德国攻击，那么罗马尼亚可以根据现有安全承诺拒绝向捷克斯洛伐克提供援助。1936年年底，捷克斯洛伐克提出小协约国应与法国建立反德联盟，遭到南斯拉夫的反对。南斯拉夫准备强化小协约国针对匈牙利的功能，但反对与大国结盟。南斯拉夫既反对和法国缔结双边联盟条约，又反对通过小协约国与法国缔结多边联盟条约。捷克斯洛伐克和南斯拉夫的立场反映了两种不同的对外政策走向。一方面，即使以小协约国依附法国为代价，捷克斯洛伐克也希望小协约国协调对德国的政策;另一方面，即使以德捷冲突削弱小协约国遏制匈牙利的能力为代价，罗马尼亚和南斯拉夫也希望小协约国仅协调对匈牙利的政策。出现这种分歧的根本原因在于，小协约国既无法准确判断德匈合作的程度，也无法准确判断德匈关系对法国的影响。因此，小协约国无法形成共同政策。

1937—1938年小协约国遭遇第三次政策协调失败。小协约国试图与匈牙利妥协，而匈牙利则试图分化小协约国。1937年2月，捷克斯洛伐克向匈牙利提出，若两国缔结互不侵犯条约，则捷克斯洛伐克将不反对匈牙利获得平等发展军备的权利。匈牙利答称，平等发展军备是匈牙利应有的权利，不能成为谈判的议题。匈牙利提出，捷克斯洛伐克妥善对待境内匈牙利少数民族是改善两国关系的前提。1937年6月，罗马尼亚以小协约国的名义对匈牙利重申了捷克斯洛伐克的建议。而匈牙利则要求，所有小协约国成员都应妥善对待本国境内的匈牙利少数民族。小协约国希望整体与匈牙利讨论少数民族问题，而匈牙利则主张与小协约国成员分别会谈。结果，小协约国再次出现分裂。1937年11月，南斯拉夫同意与匈牙利单独讨论少数民族问题。这也为罗马尼亚满足匈牙利的要求提供了借口。当南斯拉夫和罗马尼亚分别与匈牙利谈判后，捷克斯洛伐克就遭到了孤立。

小协约国与匈牙利签订的互不侵犯条约标志着小协约国的瘫痪。匈牙利只愿与南斯拉夫、罗马尼亚改善关系，而不愿对捷克斯洛伐克做出任何承诺。因此，匈牙利坚持与小协约国的三个成员分别缔结关于少数民族问题的协定。匈牙利的态度激怒了捷克斯洛伐克外交部部长凯米力·克罗夫塔(Kamil Krofta)，后者指责匈牙利的目的是要毁灭捷克斯洛伐克。然而，小协约国的共同对外政策机制已经失去作用。1938年8月底，在南斯拉夫小镇布莱德(Bled)，南斯拉夫和罗马尼亚与匈牙利草签了关于少数民族问题的协定。捷克斯洛伐克与匈牙利却并未达成类似协定。小协约国同意与匈牙利互不侵犯，并给予匈牙利平等发展军备的权利。然而，这只不过是掩盖小协约国政策协调失败的姿态。小协约国发表的《共同声明》第三条指出:“(小协约国)常任理事会完全意识到，在目前的情况下国际联盟不可能完全执行成员国赋予它的职能。然而，小协约国一致同意与在日内瓦的机构合作，并在现实可行的约束条件下这样做。”换言之，小协约国意识到没有任何力量能够保障小协约国与匈牙利的互不侵犯协定。对此，意大利外长加莱阿佐·齐亚诺(Galeazzo Ciano)评论道:“无论如何，布莱德会议标志着毁灭小协约国的新阶段。”

布莱德会议的闭幕预示着小协约国的解体。1938年9月底，在南斯拉夫不愿援助捷克斯洛伐克的情况下，罗马尼亚也改变了立场。罗马尼亚宣称，它赞成匈牙利去获得曾经属于它而现在属于捷克斯洛伐克的地区。但是，如果匈牙利谋求不属于匈牙利族居住的地区，那么罗马尼亚将重新考虑自身立场。对于一个小协约国的成员国竟然赞同匈牙利改变边界，齐亚诺指出小协约国实际上已经解体。9月29日,英、法、德、意签订《慕尼黑协定》，捷克斯洛伐克丧失了20%的领土。至此，捷克斯洛伐克不仅无法推动小协约国形成共同的对外政策，而且失去了推行本国对外政策的能力。小协约国则退出了历史舞台。1922—1938年小协约国的案例检验了协调对象对小国集团能否形成共同政策的影响。1922—1934年，小协约国只协调针对匈牙利的政策。因此，小协约国形成了共同对外政策。1935—1938年，小协约国试图同时协调针对匈牙利和德国的政策。因此，小协约国没有形成共同对外政策。

(二)1921—1939年波罗联盟的对外政策

与小协约国相同的是，波罗联盟也是小国联盟。与小协约国不同的是，波罗联盟针对的不是匈牙利这样的小国，而是苏俄这一大国。第一次世界大战结束导致俄罗斯帝国解体，新生的波兰和新苏俄爆发了武装冲突。利用这一冲突，罗马尼亚巩固了它对比萨拉比亚的控制。1921年春，波兰与罗马尼亚签订了联盟条约。条约包含四项主要内容:第一，如果一国在未主动挑衅的情况下，其当前东部边界遭到攻击，那么另一国将提供武装援助;第二，为了协调两国对“东方邻国”的政策，两国应磋商共同的外交政策;第三，两国缔结军事协定，决定在战争期间如何协调行动;第四，如果发生第一条所述战争，那么两国不与敌国单独媾和。波兰与罗马尼亚结成了针对苏俄的联盟。

波罗联盟的能力弱于苏俄，因此其依附法国制约苏俄。波兰与罗马尼亚协调对苏政策是以获得法国的支持为前提。例如，1924年3月，波兰总参谋长和罗马尼亚外交部部长访问巴黎。在巴黎期间，罗马尼亚方面向波兰方面核实苏军在边界地区的动态。波兰方面答复称，所谓的苏军集结是夸大之词。1926年5月14日，波兰和罗马尼亚的代表在巴黎签署了互助军事协定。波兰和罗马尼亚的代表在法国首都协调对苏政策反映了法国对波罗联盟的影响。事实上，法国也在努力巩固与波罗联盟的关系。例如，1927年秋,苏联向法国提出签订互不侵犯条约的建议。对此，法国答复称，法国愿意开始谈判，但是法国必须考虑波兰和罗马尼亚的利益。在法国的支持下，波罗联盟形成了共同的对苏政策。

波兰拒绝与苏联就互不侵犯条约进行谈判巩固了波罗联盟的政治基础。1926年8月，苏联向波兰提交了互不侵犯条约的草案——苏联和波兰不针对对方采取侵略行动，且当缔约方遭到第三方攻击时，另一方应保持中立。如果波兰接受这个建议，那么波罗联盟就将解体，这不符合波兰的政策。然而，波兰也不愿承担拒绝苏联建议的政治责任。因此,波兰将苏联与波罗的海国家缔结类似的互不侵犯条约作为缔结波苏互不侵犯条约的条件。这一建议暗示波兰愿意成为波罗的海国家与苏联的中间人。因此，波兰的建议遭到苏联拒绝。苏联外交人民委员格奥尔吉·契切林(Georgy Chicherin)指出，波兰的提案是“非常可笑的”。然而，如果苏联能够与波兰缔结互不侵犯条约，那么就可以削弱反苏的波罗联盟的基础。因此，苏联并未放弃与波兰缔约的努力。1928年12月29日，苏联公开声明准备与波兰签署互不侵犯条约。1929年1月10日，波兰重申愿与苏联缔结互不侵犯条约，但是要求波罗的海国家和罗马尼亚都加入谈判。苏联做出了让步，同意了波兰的要求。然而为了巩固波罗联盟,波兰并未接受苏联的让步。之后波兰与罗马尼亚签订新的双边联盟条约。条约规定，双方将互相尊重和维护现有领土的完整和主权独立，防御一切有损于此的外部侵略。这一条约仍然是针对苏联的。

然而，法德关系的变化导致波罗联盟的政策协调对象发生了变化。1931年春，德国试图与奥地利建立关税同盟。这表明德国试图以经济手段在中欧获得政治影响。这一倡议既反映了法国能力的相对下降,也引起了法国的反弹。因此，法国开始推动法苏互不侵犯条约谈判，并敦促波兰与苏联缔约。1926—1931年，波兰提出将波罗的海国家与苏联签订互不侵犯条约作为波苏签订互不侵犯条约的条件。这样一来，只要法国对推动法苏缔约缺少兴趣，波兰就可以波罗的海国家为借口拒绝苏联。然而，当法国愿意推动法苏缔约并且苏联也愿意与波罗的海国家缔约时，波兰就不得不考虑与苏联开始缔约谈判。这就使得苏联和波罗的海国家同时成为波罗联盟的协调对象。由于苏联与罗马尼亚存在领土争端，因此如果波兰和波罗的海国家都与苏联缔结互不侵犯条约，而罗马尼亚没有与苏联缔结类似条约的话，那么罗马尼亚将遭到孤立。在和平时期，苏联会针对罗马尼亚备战。在战争时期，波兰则可能受制于波苏条约而对苏罗冲突作壁上观。在对苏缔约问题上，波罗的海国家的态度也存在矛盾。它们既反对苏联的霸权，又反对波兰的干涉。因此，波兰和罗马尼亚无法判断苏联与波罗的海国家的合作程度及其对法国的影响。这就导致波罗联盟陷入决策困境。如果波兰和罗马尼亚仅协调针对苏联的政策，那么波罗联盟应继续奉行依赖法国的政策，对苏联做出让步。如果波兰和罗马尼亚仅协调针对波罗的海国家的政策，那么波罗联盟应转而奉行独立自主的政策，敦促波罗的海国家拒绝苏联的建议。最终，波兰选择了前者，而罗马尼亚选择了后者，这预示着波罗联盟政策协调的失败。

1932年波罗联盟遭遇第一次政策协调失败。根据波兰和法国的建议，苏联同意与波罗的海国家和罗马尼亚同时谈判互不侵犯条约。然而，在苏罗谈判中，苏联要求将比萨拉比亚确定为苏罗之间的争议领土。相反，罗马尼亚并不愿意与苏联谈判。它同意谈判主要是为了迎合波兰和法国的愿望。在苏罗谈判中，罗马尼亚坚持比萨拉比亚属于罗马尼亚，不存在领土争端。波兰希望罗马尼亚尽快与苏联达成协议，这样波罗联盟可以依靠法国协调对苏政策。然而，罗马尼亚要求波兰维持业已存在的波罗联盟。这意味着波兰、罗马尼亚和波罗的海国家都不会与苏联缔结互不侵犯条约，可以避免罗马尼亚遭到孤立。同时协调对苏联和波罗的海国家的政策削弱了波罗联盟的政策协调机制。1932年1月,波兰向罗马尼亚承诺不会在苏罗未达成协议的情况下签署波苏互不侵犯条约。然而，1932年2月，苏联与拉脱维亚签订了互不侵犯条约。这对波兰拖延签订波苏互不侵犯条约造成了很大的压力。1932年4月，波兰开始改变立场。波兰对罗马尼亚强调，波罗的海国家已准备与苏联缔约,因此波兰也将与苏联缔约。如果罗马尼亚坚持既有对苏政策，那么波兰将不再保持与罗马尼亚的团结。1932年5月，苏联与爱沙尼亚签订互不侵犯条约，这使得波兰的拖延政策更加难以为继。1932年7月25日，波兰与苏联签订互不侵犯条约，而罗马尼亚并未与苏联达成类似协定。波罗联盟没有形成共同的对外政策。

1932—1935年，波罗联盟在复杂的国际环境中得以维持。波兰和波罗的海国家与苏联缔结互不侵犯条约意味着罗马尼亚成为苏联邻国中唯一一个与苏联有领土争端却无政治条约保障的国家。因此，罗马尼亚对波兰极为不满。1932—1934年，波兰和罗马尼亚外交纠纷不断,波罗联盟的军事联系机制中断。罗马尼亚甚至开始考虑修改波罗联盟条约。然而，波兰和罗马尼亚仍需要波罗联盟。在1934—1935年的法苏结盟缔约谈判中，苏联提出让波兰加入法苏联盟。这既有利于法苏联盟遏制德国重整军备，又可以削弱法波联盟的反苏属性。然而，波兰奉行在德苏之间的“平衡外交”，拒绝加入法苏联盟。在苏联看来，这意味着波兰对苏联采取敌视政策。法苏结盟缔约谈判的发展恶化了波苏关系。于是,波兰着手改善与罗马尼亚的关系。在苏罗未解决领土争端的情况下，波罗联盟仍然是罗马尼亚对外政策的重要依托。因此，1935年波兰和罗马尼亚的关系有所好转。

然而，只要波罗联盟试图同时协调对小国和大国的政策，那么波罗联盟就无法形成共同的对外政策。1935—1938年，波罗联盟遭遇第二次政策协调失败。1935年，匈牙利和捷克斯洛伐克的冲突给波罗联盟带来了困难。由于波兰与捷克斯洛伐克存在领土争端，而匈牙利对捷克斯洛伐克也有领土要求。因此，波兰与匈牙利之间存在合作的动力。但是与此同时，捷克斯洛伐克与罗马尼亚却反对匈牙利改变边界。虽然波兰和罗马尼亚之间有波罗联盟，然而罗马尼亚却发现，波兰逐步和匈牙利接近。如果罗马尼亚反对匈牙利，那么它就要反对盟友波兰。这就使得波罗联盟陷入决策困境。一方面，波兰和罗马尼亚都反对苏联;另一方面，波兰支持匈牙利反对捷克斯洛伐克，而罗马尼亚支持捷克斯洛伐克反对匈牙利。如果波罗联盟只协调对苏政策，那么波罗联盟可以依附法国甚至依附德国。由于波罗联盟的能力强于匈牙利，波兰一直在试图促进罗匈和解。如果波罗联盟只协调针对匈牙利的政策，那么波兰可以实现这个目标。同时，由于波罗联盟的能力强于捷克斯洛伐克，罗马尼亚也一直在试图促进波捷和解。如果波罗联盟只协调针对捷克斯洛伐克的政策，那么罗马尼亚也可以实现这个目标。然而，波罗联盟却试图同时协调对苏联、匈牙利和捷克斯洛伐克的政策，那么波罗联盟就无法形成共同的对外政策。结果，波罗联盟既未实现通过依附法国进而与苏联友好的目标，也未实现通过依附德国进而抵制苏联的目标。波罗联盟既未实现罗匈和解，又未实现波捷和解。最终，波罗联盟没有形成共同的对外政策。

波罗联盟第二次政策协调的失败集中表现为波兰参与肢解捷克斯洛伐克——罗马尼亚的盟国。1938年5月，德国开始对捷克斯洛伐克直接施加压力。德国谋求捷克斯洛伐克割让苏台德地区。如果法国援助捷克斯洛伐克，那么苏联也将援助捷克斯洛伐克。然而，苏联和捷克斯洛伐克没有共同边界。因此，苏联敦促法国对波兰和罗马尼亚施压，允许苏军在德捷冲突爆发后通过波兰和罗马尼亚的领土援助捷克斯洛伐克。波兰不但反对苏联的计划，而且要求罗马尼亚履行波罗联盟的义务、执行反苏政策。然而，罗马尼亚却提出波兰必须保证罗匈边界的安全。如果波兰采取这一政策，那么将影响波匈合作甚至德波关系。因此，波兰和罗马尼亚再次出现分歧。当德国担心苏联通过罗马尼亚援助捷克斯洛伐克时，德国从波兰获得了关于罗马尼亚的政治情报:罗马尼亚并未与苏联达成援助捷克斯洛伐克的协议。波兰相信，罗马尼亚将尽可能地在冲突中保持中立。即使匈牙利和德国联合占领了苏台德地区，罗马尼亚也不会出兵援助捷克斯洛伐克。波兰的情报鼓励了德国对捷克斯洛伐克使用武力。除了加强与德国的合作外，波兰还直接参与了德国肢解捷克斯洛伐克的进程。波兰提出:“如果德国军队跨过德捷边界，那么波兰军队就会立即跨过波捷边界。波兰军队将不只会占领特申地区，还会占领整个斯洛伐克东部，以便建立波匈边界。”波兰的这一消灭罗马尼亚盟国的政策，显然违背了罗马尼亚的利益。结果，德国和波兰都从捷克斯洛伐克获得了新的领土，而罗马尼亚并未加以阻挠。苏联对波兰施加了压力,而罗马尼亚则未做表示，既未声援作为盟友的波兰，也未声援支持其盟友捷克斯洛伐克的苏联。波罗联盟既未形成针对捷克斯洛伐克的共同政策，也未形成针对苏联的共同政策。

1938—1939年，波罗联盟遭遇第三次政策协调失败。1938年10月，德国占领了苏台德地区。这刺激了匈牙利兼并捷克斯洛伐克领土,建立波匈边界的野心。波兰鼓励匈牙利建立波匈边界，希望匈牙利在获得捷克斯洛伐克领土后将放弃对罗马尼亚的领土要求，而罗马尼亚则反对匈牙利建立波匈边界。罗马尼亚担心，匈牙利获得捷克斯洛伐克的领土将鼓励它更快地对罗马尼亚提出领土要求。波罗联盟无法形成共同政策的根本原因在于，它不得不同时协调针对苏联和匈牙利的政策。前者要求波罗联盟成为法国或者德国反对苏联的工具，后者则要求波罗联盟独立自主地解决罗匈冲突。正如罗马尼亚国王卡罗尔二世(CarolII)所说:“波罗联盟完全是针对东方的，然而有的时候波兰会提出一些不可能实现的政治建议。”结果，波罗联盟既未形成针对苏联的共同政策，也未形成针对匈牙利的共同政策。最终，1939年3月，匈牙利占领了鲁塞尼亚，建立了波匈边界。

1939年春，德国成为波罗联盟新的协调对象，这导致波罗联盟遭遇第四次政策协调失败。此时，德国对波兰提出了领土要求，并对罗马尼亚施加压力。德国要求罗马尼亚将4年内出产的全部谷物和石油以及在罗马尼亚开采新油田的权利交给德国。罗马尼亚政府不得控制德国在罗马尼亚开发的油田。面对共同的德国威胁，波兰和罗马尼亚有加强合作的愿望。同时，英法对波兰和罗马尼亚提供了安全保障。而且为了更好地增强这种保障，英法还试图与苏联结盟。在英法苏结盟谈判中，苏联要求波兰和罗马尼亚在战时为苏军提供过境权。英法倾向于接受苏联的倡议;然而，波兰和罗马尼亚却反对苏联的倡议。此时，波罗联盟不仅要协调对德国和对苏联的政策，也要协调对匈牙利的政策。一方面，罗马尼亚拒绝了匈牙利对罗马尼亚的领土要求;另一方面，波兰也拒绝保障罗马尼亚的边界，以便维持波匈关系。这就导致波罗联盟陷入决策困境。波兰和罗马尼亚无法判断匈牙利与德国的合作程度，这导致两者的不同选择。波兰试图凭借波罗联盟独立自主地解决罗匈冲突，而罗马尼亚则选择依附英法反对德国。结果，波罗联盟陷于瘫痪，波兰外长和罗马尼亚外长之间沟通迟缓而低效。1939年8月，战争爆发已经迫在眉睫。遭到德国严重威胁的波兰竟然还在敦促它的盟国罗马尼亚对匈牙利做出让步。同年9月，德国和苏联出兵进攻波兰。罗马尼亚宣布中立，并拒绝履行波罗联盟的义务。波兰的军事溃败则宣告波罗联盟退出历史舞台。1921—1939年波罗联盟的案例检验了协调对象的类型对小国集团能否形成共同政策的影响。1921—1931年，波罗联盟只协调针对苏俄(苏联)的政策，因此形成了共同的对外政策。1932—1939年，波罗联盟试图同时协调针对苏联、捷克斯洛伐克、匈牙利和德国的政策，因此没能形成共同的对外政策。

5结 论

小国联盟、小国协调和小国组成的安全共同体之间存在一定差异,因此，以小国联盟政策协调成败的理论来推导小国集团政策协调的成败必然存在一定的偏差。然而，小国联盟、小国协调与小国组成的安全共同体同属于小国集团。其中每种类型的小国集团都存在政策协调现象，而小国联盟的政策协调行为最多，可观测的案例最多，因变量取极值的情况最多。因此，研究小国联盟政策协调的成败有利于建构一个小国集团的政策协调理论。本文提出，小国集团政策协调对象的类型是解释小国集团能否形成共同对外政策的关键因素。若小国集团仅试图协调对某个小国或某个大国的政策，则小国集团可以形成共同的对外政策;若小国集团试图同时协调对某个小国和某个大国的政策，则小国集团无法形成共同的对外政策。东盟是一个存在政策协调的小国集团。因此，若东盟成员国仅协调针对中国的政策，则东盟很可能形成共同政策。(注释略；责编:肖河)

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文章来源：《世界经济与政治》2018年03期；国关国政外交学人微信公众平台首发返回搜狐，查看更多