但不得不承认，《行政强制法》在行政强制措施适用条件的规定上存在漏洞。由于缺乏成熟的系统化的行政强制立法经验可供参考以及立法天然具备的滞后性，“散”“乱”“软”的现象虽得到较大程度的缓解，却还未达到有效遏制的程度。特别是在治“乱”上，从行政执法实践来看，最多的问题主要出在法定条件方面，即在什么条件下行政机关可以采取强制措施。《行政强制法》第4条规定“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序”,但其对实施行政强制措施的条件规定并不明确、完备。首先，《行政强制法》在总则部分并未对行政强制措施的实体性适用条件做统一规定，仅第2条关于行政强制措施的概念界定和第5条所规定的“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制”有适用条件的影子，但这两项规定并不能起到条件限制的作用，最终导致的结果是行政机关在什么条件下实施行政强制措施往往由行政机关自己决定。其次，在第三章行政强制措施的实施程序也仅规定了行政强制措施的程序性适用条件，缺乏统一、明确的实体性适用条件。

此外，一部完备的行政强制法律不仅应当包含行政强制措施的设定、实施以及违法实施导致的权利救济的内容，还应包括约束行政强制措施随意实施的内容，当前的《行政强制法》对实施行政强制措施的限制主要体现在告知权利、说明理由等程序性要求以及违法实施应承担的法律责任等行政强制措施实施中、实施后的约束，欠缺实施前的实体性约束，也即行政强制措施的实体性适用条件的规定。

(二)完善行政强制措施的制约与监督体系

行政机关实施行政强制措施的制约与监督体系应当包括立法制约、行政监督、司法监督以及社会监督四个方面。立法制约上，《行政强制法》对行政强制措施的概念、种类、设定、实施程序以及法律责任做了较为详细地规定，特别是将行政强制措施的设定权限定在法律、行政法规和地方性法规层次，解决了此前“除法律、行政法规外，地方性法规、部门规章、地方政府规章也大量设立行政强制措施。有些地方和部门的规范性文件也有设定行政强制措施的情况。层级越低的规范性文件设定的行政强制越多”的立法乱象，但2011年通过的《行政强制法》内容集中于行政强制措施的设定与实施程序，不够全面，使得行政、司法机关适用法律时依据不足。在行政监督上，《行政复议法》将行政强制措施纳入行政复议的受案范围，并规定复议机关依法审查行政强制措施的合法性和合理性，但受限于《行政强制法》的规定，复议机关审查行政强制措施的合法性依据不足，除审查行政强制措施的行为主体是否具有执法资格外，往往仅对行政强制措施的实施程序是否违法进行审查。此外，由于行政复议本身存在的专业性不足、内部性特征等问题，导致合理性审查无法落到实处。在司法监督上，《行政诉讼法》将行政强制措施纳入行政诉讼的受案范围，人民法院依法对行政机关实施行政强制措施的合法性进行审查，但行政诉讼与行政复议同样存在合法性审查依据不足的问题，即主要对行政强制措施的实施程序进行审查，行政诉讼的监督效果同样受限。此外，自十八届四中全会提出“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度”,近年来一些学者开始探究对行政强制措施的检察监督，如王蕾提出通过“完善纠正违法通知书的一般适用规则、探索支持提起行政诉讼、细化检察机关监督行政强制措施的程序、规范检察机关介入调查的程序等措施加强检察机关对行政强制措施的监督”,王玄玮也提出“在下一步检察改革过程中，应当坚持有限监督、适时监督、行政先行救济原则，探索采用检察建议、支持起诉、督促纠正违法、提请责任追究等方式对违法行政强制措施进行监督”,但上述制度建议还停留在理论研究层面，尚未经过立法转化为制度实践。在社会监督上，主要依托社会公众以及社交媒体对行政强制措施的实施情况进行监督，但其本身不具有强制力无法对行政机关产生实质性监督效力。

明确行政强制措施的适用条件，包括实体性适用条件与程序性适用条件，正是为整个行政强制措施的制约和监督体系注入一剂“强心针”。首先，通过立法对行政强制措施的实体性适用条件作详细规定，根据依法行政原则，行政机关采取行政强制措施必须符合法律规定的适用条件；其次，明确行政强制措施的适用条件也为行政复议、行政诉讼对行政强制措施进行合法性审查提供了更为丰富的法律依据，进一步加强行政监督与司法监督的实效性；最后，在行政执法过程中，行政强制措施的适用条件应当作为实施行政强制措施的法律依据告知相对人，相对人若认为行政机关滥用行政强制措施可及时申请行政复议或行政诉讼以实现权利救济，同时也为社会公众及媒体判断行政机关采取的行政强制措施是否违法提供更为清晰的衡量标准。

总的来说，我国虽已初步建立起行政强制措施的制约和监督体系，但实效性有待进一步加强，而明确行政强制措施的适用条件能够全面提升行政强制措施制约和监督体系的监督效能。

(三)筑起相对人权益屏障

从行政强制措施的特征可以看出，行政强制措施的滥用往往会对行政相对人的合法权益造成严重损害。行政强制措施最鲜明的特征即为强制性，“这一强制性表现在，当行政主体实施某一行政强制措施行为时，被强制人负有容忍的义务；他违反这一容忍义务，就将承担更为不利的法律后果”,这意味着即使行政相对人明知行政机关滥用行政强制措施，并且该强制措施会损害其人身、财产权益，也只能选择配合，若其不配合则将会因不履行行政机关实施行政强制措施所要求其履行的义务而承担更为不利的法律后果。换言之，在行政机关滥用行政强制措施时，因缺乏实体性适用条件的规定，只要符合相关程序性规定，在形式上，行政强制措施的主体、内容、权限和程序并无明显的违法性，行政相对人也即不能以行政行为明显违法主张该行政行为无效而获得直接抵触权。

其次，行政强制措施具有限权性。这种限权性表现在行政机关对行政相对人的人身自由进行暂时性的限制或财物进行暂时性的控制，虽然这种限制是暂时性的，但同样会对相对人造成不同程度的损害。如在“贾奕诉广东省江门市公安局蓬江分局限制人身自由、扣押财产行政强制措施并附带行政赔偿案”中,被告以刑事侦查为名，插手经济纠纷，违法限制原告人身自由20余天，并违法扣押原告20万元个人财产，对被告的人身和财产权益造成极大损害。该案暴露出的一项突出问题便是行政机关对相对人采取行政强制措施缺乏条件限制，行政机关在无法证明违法事实的情况下便能轻易对行政相对人的人身和财产进行限制，且这种限制所造成的实际后果不亚于行政处罚，甚至直接构成以行政强制措施代替行政处罚。

因此，基于行政强制措施的侵害性考量，必须对行政机关采取行政强制措施的条件进行明确规定，防止行政机关滥用行政强制措施以达到非法目的，侵害相对人合法权益。

二、行政强制措施适用条件的构造逻辑

在明确行政强制措施适用条件的必要性后，下一步要解决的问题便是如何构建行政强制措施的适用条件，如前所述，行政强制措施的适用条件由实体性适用条件与程序性适用条件构成。还需明确的是，行政强制措施类型的多样性决定了不同种类强制措施除应遵守相同的适用条件，即实施行政强制措施的必要条件，同时，特定种类的行政强制措施也应有特定的适用条件，即实施行政强制措施的选择条件，并且，行政强制措施的实体性条件和程序性条件还应进一步划分为实体性必要条件和实体性选择条件以及程序性必要条件和程序性选择条件。其中，《行政强制法》对程序性适用条件的规定较为详尽，本文仅作简单梳理，而目前学界关于实体性适用条件的研究几近于无，因此，建构行政强制措施的实体性适用条件成为本文的重点攻克对象。文章第二部分也将通过规范分析的方法明晰行政强制措施的程序性适用条件，并为实体性适用条件指引方向。

(一)行政强制措施适用条件的规范分析

首先，《行政强制法》第18条、第19条、第20条第1款、第24条第1款、第30条第1款均规定了行政机关实施行政强制措施的程序性适用条件。其中，第18条与第19条的规定构成行政强制措施的程序性必要条件，即行政机关实施任何种类的行政强制措施都必须满足以下程序要求：第一，向机关负责人报告并取得批准；第二，必须有两名以上执法人员且须出示执法证件；第三，通知当事人到场，若当事人不到场则邀请见证人到场并在现场笔录上签名或盖章；第四，向当事人说明实施行政强制措施的理由等。此外，第20条第1款、第24条第1款、第30条第1款则分别规定了限制人身自由、查封和扣押以及冻结等行政强制措施各自所须遵守的特殊程序要求，也即行政强制措施程序性选择条件，具体包括：行政机关实施限制人身自由的强制措施必须当场通知或实施后立即通知当事人家属实施行政强制措施的行政机关、地点和期限，若当场实施的，返回后立即报告行政机关负责人并补办批准手续等。

其次，《行政强制法》第2条第2款、第3条第2、3款所规定的适用情形应认定为行政机关采取行政强制措施的适用范围(下文仍称适用情形),而不应被视为行政强制措施的实体性适用条件。《行政强制法》第4条规定“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序”,并在第2章、第3章专门对行政强制措施的设定和实施程序作出规定，却未明确指出行政强制措施的范围与实体性适用条件。对此，杨建顺认为“行政强制措施的适用条件就是适用的具体情形”,包括积极情形和消极情形，其中积极情形对应《行政强制法》第2条第2款规定的制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大四种情形，消极情形则对应第3条的第2、3款，发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取的应急措施或者临时措施以及行政机关采取金融业审慎监管措施、进出境货物强制性技术监控措施排除在行政强制措施的范围之外。也即，除符合消极情形外，只要存在违法行为或违法行为发生的可能性、证据损毁的可能性、危害发生的可能性、危险扩大的可能性四种情形之一，行政机关便能实施行政强制措施。这种观点是以在《行政强制法》中确定一定内容为适用条件为导向的，并不具有说服力。行政强制措施的适用范围是指行政机关在哪些领域或哪些事态下能够采取行政强制措施，适用条件则是指行政机关采取行政强制措施需要满足哪些要件。从功能上看，适用范围与适用条件均能对行政机关实施行政强制措施产生一定的约束作用，但适用条件的约束力明显更强，适用范围本身可以视为适用条件之一，但其无法替代适用条件所具备的条件限制功能。因此，《行政强制法》所规定的积极情形和消极情形应认定为行政强制措施的适用范围，而不能认定为行政强制措施的实体性适用条件。

最后，《行政强制法》的其他条款以及其他单行立法中的部分条款能够体现对行政机关实施行政强制措施的实体性条件限制。如《行政强制法》第5条规定“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制”,即行政机关在行政管理的过程中，必须与其他非强制手段进行比较，只有在无法适用非强制手段时才能采取行政强制措施。又如第16条规定“行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施”,即行政机关实施行政强制措施必须有法律、法规的规定。由此可知，《行政强制法》并不缺少关于行政强制措施适用条件的规定，但其存在缺乏针对性以及限制功能较弱等缺陷，无法独立承担条件限制功能。《食品安全法》第111条第4项规定，“县级以上人民政府食品安全监督管理部门履行食品安全监督管理职责，有权查封、扣押有证据证明不符合食品安全标准或者有证据证明存在安全隐患以及用于违法生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品”,即食品安全监督管理部门采取查封、扣押的强制措施必须有证据证明被采取措施的食品、食品添加剂、食品相关产品不符合食品安全标准或者存在安全隐患以及用于违法生产。此外，《广告法》《出版管理条例》《化妆品管理条例》等法规同样规定了不同强制措施的适用条件。但以上关于实施行政强制措施的实体性适用条件存在规定分散、缺乏概括性、理论性较差等问题，不能直接作为实体性适用条件广泛使用，仅能作为归纳、概括行政强制措施实体性适用条件的材料。

在完成对行政强制措施程序性适用条件的梳理以及相关理论误区的纠正后，须在现行相关立法的基础上尽可能地寻求制度资源，搭建行政强制措施的实体性适用条件，包括实体性必要条件和实体性选择条件，而较为关键的是在建构实体性选择条件时必须作类型分析，即现行的行政强制措施的种类划分是否适用于行政强制措施实体性选择条件的建构，若不合适，应当如何对行政强制措施如何进行类型重构以适应实体性选择条件的需要。

(二)行政强制措施的类型分析

对行政强制措施做类型化分析是为其设置适当的适用条件的前提，从立法原意上看，《行政强制法》对行政强制措施的种类划分主要服务于行政强制措施的实施程序，在此基础上可明确其与行政强制措施的程序性适用条件相匹配，但其是否适用于实体性适用条件的建构还需进行深入剖析。

《行政强制法》第9条明确规定“行政强制措施的种类包括：限制公民人身自由；查封场所、设施或者财物；扣押财物；冻结存款、汇款；其他行政强制措施”,一般学者在研究行政强制措施类型的相关问题也建基于第9条的规定，如陈国栋在研究行政强制行为的行政诉讼救济时，“以权益类型为标准，将行政强制行为分为仅仅处分或剥夺自由或权利的强制行为、仅仅侵害权利的强制行为与同时处分自由并侵害权利的强制行为”。但笔者认为，《行政强制法》对行政强制措施的种类划分无法作为确定行政强制措施适用条件的基础工具，《行政强制法》所规定的行政强制措施种类是一种以形式为标准的种类划分，即根据行政机关最终所采取的强制措施的表现形式进行划分，这种分类标准适应于对行政强制措施的实施程序，但若以《行政强制法》规定的行政强制措施种类为基础分析实体性适用条件将会存在以下几个问题：第一，行政强制措施的实施目的、情形、范围具有多样性的特征，以《行政强制法》规定的行政强制措施种类为对象设置适用条件有“一刀切”的嫌疑，不具有普适性。第二，《行政强制法》采取列举加兜底式的条款规定行政强制措施的种类，即仅对限制人身自由、查封、扣押等实践中较为典型的行政强制措施进行列举，其他适用较少的则用“其他行政强制措施”进行兜底。仅就规定种类而言，这种模式较为合理，但此种模式无法相对完整地归纳实践中行政强制措施的各种形式，以此种类型划分为基础建构行政强制措施的实体性适用条件可能存在覆盖面较窄的问题。第三，《行政强制法》所规定的行政强制措施种类服务于行政强制措施的实施程序，以其为对象分析实体性适用条件的难度较大。

因此，《行政强制法》规定的行政强制措施种类无法作为研究行政强制措施实体性适用条件的基础工具，须找寻新的划分标准对行政强制措施进行类型化以支撑行政强制措施适用条件的建构。

(三)以实体性适用条件为导向的行政强制措施类型重构

确定行政强制措施的分类标准是行政强制措施的类型重构的关键，笔者首先将重心放在了对现行立法的考察上。值得注意的是，《行政强制法》第2条规定的制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大四种情形虽不能直接作为适用条件使用，但其完全具备一种以适用情形或目的为导向的行政强制措施划分标准的价值，并且这种分类标准似乎极为契合确定行政强制措施实体性适用条件的要求。

首先，这种分类标准不局限于行政强制措施的具体表现形式，而是将关注点放在具体情形上，恰好行政强制措施的实体性适用条件的功能也在于针对具体案件事实，行政机关在满足哪些条件下才可以采取强制措施。其次，以适用情形或目的为分类标准进行类型划分的结果较之《行政强制法》的种类规定更具周延性。虽《行政强制法》第2条仅是列举了四种适用情形，并未将行政机关实施行政强制措施的情形限制制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大四种情形之中，但实践中行政机关实施的绝大多数行政强制措施均符合以上情形之一，由此，此种分类方式更为符合确定行政强制措施实体性适用条件的要求。因此，我们可将《行政强制法》第2条作为构建行政强制措施实体性适用条件的制度资源，在此基础上搭建行政强制措施的实体性适用条件既符合现行立法，又满足理论需求。

另外，考虑到避免危害发生和控制危险扩大两种情形所针对的对象相似，可做一种类型进行分析。由此，以行政强制措施的适用情形为标准，本文将行政强制措施划分为违法制止型、证据保全型、危害防控型等三种类型，并考虑到三种类型的行政强制措施均存在对象上的差异，再将违法制止型强制措施细分为限制人身自由类和控制财物类，证据保全型强制措施也可细分为限制人身自由类和控制财物类，考虑到危害防控型强制措施所针对的对象有危险源或保护对象之分，在设置实体性适用条件时应作差异化考量，因此，危害防控型强制措施理论上可细分为针对危险源的限制人身自由类和控制财物类以及针对保护对象的限制人身自由类和控制财物类。

三、行政强制措施的实体性适用条件

与行政强制措施的程序性适用条件相同，行政强制措施的实体性适用条件应由实体性必要条件和实体性选择条件构成。其中，实体性必要条件可通过对现行立法进行归纳、总结得出并结合相关理论予以完善，而实体性选择条件则需在前文确定的行政强制措施类型的基础上，结合代表性案例，重点分析不同类型行政强制措施的典型特征以及导致行政机关滥用强制措施的主要原因从而提炼出针对性的实体性选择条件。

(一)行政强制措施的实体性必要条件

行政强制措施的实体性适用条件由实体性必要条件与实体性选择条件构成，实体性必要条件是指采取违法制止型、证据保全型、危险防控型中任一种行政强制措施均应满足的条件，而实体性选择条件则是依据不同类型的行政强制措施的特定属性而专门设置，仅适用于特定类型的行政强制措施。

实施行政强制措施的实体性必要条件可通过两种方式予以明确，一是通过对《行政强制法》部分条款的分析得出，二是结合行政法基础理论进行补充。第一，根据《行政强制法》第2条第2款的规定可得出行政机关必须在制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大以及其他同等程度的情形下才能实施行政强制措施。第二，根据第5条的规定可得出行政机关实施行政强制措施应当符合适当性和必要性的要求。第三，根据第16条第1款的规定可得出行政机关实施行政强制措施必须有法律、法规的明文规定。第四，结合行政法基础理论，行政强制措施的实施主要受比例原则的约束。比例原则包括适当性、必要性和衡量性三个子原则：适当性是指在行政管理过程中，行政机关面对多种可供选择的行政措施，应当选择符合立法目的或行政目的的行政措施；必要性是指在行政管理中，行政机关面对多种可供选择的行政措施时，应选择对行政相对人影响最小的行政措施；衡量性是指行政机关实施行政措施所造成的损失必须小于所获得的利益。《行政强制法》的现行规定仅能体现适当性和必要性，应增加衡量性的要求，即行政机关实施行政强制措施前应当进行成本效益核算，保证实施行政强制措施造成的损失不得超过所获利益。

总的来说，实施行政强制措施的实体性必要条件应当包括：(一)须有法律、法规的明确规定；(二)在制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大以及其他同等程度的情形下；(三)实施行政强制措施应符合行政管理目的；(四)以无法适用非强制手段为前提；(五)实施行政强制措施造成的损失不得超过所获利益。

(二)违法制止型强制措施的实体性选择条件：以合理证据证明违法为要件

违法制止型强制措施包括限制人身自由类和控制财物类，具体指行政机关为制止违法行为而对违法行为人采取的限制人身自由或控制其财物的强制措施。在违法制止型强制措施中，行政机关滥用行政强制措施并不因强制措施的表现形式不同而存在显著差异，因此，在这类行政强制措施可适用统一的实体性选择条件。

实践中，这类行政强制措施的主要问题在于行政机关在尚未掌握相对人的违法证据和事实的情况下，径行以相对人违法为由采取行政强制措施，限制相对人的人身和财产性权利。如在最高人民法院公报案例“丰祥公司诉上海市盐务局行政强制措施案”中,被告上海市盐务管理局以原告丰祥公司违反《上海市盐业管理若干规定》的有关规定为由，扣押丰祥公司工业盐共计300吨，在案件审理过程中，被告指出其作出行政强制措施的法律依据为轻工业部《盐业行政执法办法》第二十四条规定：“在盐业违法案件当事人有隐匿、销毁证据可能的情况下，对违法物品，盐政执法机构可予以先行封存、扣押，并向当事人出具封存、扣押通知书”,但在庭审中，被告上海市盐务局未能提供事实证据证明丰祥公司存在隐匿、销毁证据的可能性。最终上海市第二中级人民法院依法认定被告上海市盐务局对丰祥公司作出扣押工业盐的强制措施，属认定事实不清，适用法律、法规不当，撤销上海市盐务管理局于2001年5月21日作出的(沪)盐政[2001]第9号盐业违法物品扣押行政强制措施。但值得关注的是，截至案件审结，扣押时间将近一年，对丰祥公司的财产利益造成极大损害，此类案件的关键症结在于行政机关认定相对人违法的标准过低，甚至没有标准，行政机关可随意认定相对人违法，并对相对人的人身或财物采取强制措施。

应当提高行政机关认定违法的标准，行政机关必须在有足够事实和证据证明行政相对人违法的前提下才能采取行政强制措施，在此基础上还需解决的核心问题是采取何种证明标准，即行政机关须证明到何种程度才能采取行政强制措施。有关证明标准的研究大多是证据法学以及各大诉讼法学的研究重点，主要包括以下观点：第一，排除一切合理怀疑，即内心不存在具有合理性的怀疑而形成确信；其二，具有优势证据的证明；其三，“明白且具信服力的证据”。其中，排除一切合理怀疑主要适用于刑事诉讼领域，优势证据证明标准主要适用于民事诉讼领域，第三种证明标准则证明难度则介于前两者之间。必须明确的是，行政强制措施属于行政管理领域，其证明标准应当低于民事诉讼中的证明标准，也即以上三种证明标准仅能做参考而无法直接利用。学界虽缺乏有关行政强制措施证明标准的研究，但也并非一片空白，如徐继敏在将行政强制措施划分为强制性应急措施和强制性行政检查措施，其中，“强制性应急措施指行政机关因公共利益或者行政目的的需要，或者为了避免危险和损害后果的发生，而直接采取的强制措施”,并提出“英美法系国家适用于签发令状、无证逮捕、搜索等情形的合理根据证明标准可以适用于应急性强制措施”。合理根据证明标准仅需要行政机关具备合理的证据便可采取行政强制措施，较为合理，可供借鉴。制止违法型强制措施即属于强制性应急措施，因此，行政机关为制止违法行为而采取行政强制措施前，应收集到合理证据以证明违法事实。

(三)证据保全型强制措施的实体性选择条件：以直接关联性加毁证可能性为要件

证据保全型强制措施包括限制人身自由类和控制财物类，前者指案件相关人(包括行政相对人和其他利害关系人)存在毁坏证据的可能，行政机关为了避免证据毁损而对相关人采取限制人身自由的强制措施，后者指某一财物作为证明案件事实的证据，行政机关为了防止该物因人为或其他原因毁损而对其采取的暂时性控制的强制措施。

笔者认为，为行政机关实施证据保全型中的限制人身自由类强制措施设置实体性适用条件，关键在于案件相关人是否具有毁证可能性。判断案件相关人是否具有毁证可能性应属于行政机关行使裁量权的范畴，不能通过法定的方式予以限制，若径行规定行政机关为防止证据毁损而对相关人员采取限制自由的强制措施必须有证据证明相关人员具有毁损证据的可能性，反而不利于案件的处理。因为证明违法行为人具有毁损证据的可能性本身难度较大，甚至在相关人员毁坏证据之前，行政机关都无法提供证据证明相关人具有毁坏证据的可能性。因此，将案件相关人存在毁坏证据可能性交由行政机关自行判断更为合理。

其次，行政机关实施证据保全型中的控制财物类强制措施则应满足两个要件：第一，证明当事人有毁坏证据的可能性；第二，该证据与违法行为直接相关。首先，基于行政机关对作为证据的财物的保管义务以及可能引发的损害赔偿义务，应确定只有在当事人存在毁坏证据的可能性时，行政机关才有必要采取强制措施，由此，行政机关须有合理根据证明当事人有毁证可能性。其次，证据保全型中的控制财物类强制措施在形式上多表现为查封、扣押，根据《行政强制法》第23条第1款，行政机关实施查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物，该规定较为合理地保障了相对人的合法权益，但该项规定仍为行政机关滥用查封、扣押等强制措施保留了空间。根据该项规定，只要场所、设施、财物与违法行为有关联，不论是直接相关还是间接相关，行政机关均可对涉案场所、设施、财物进行暂时性控制，但一些涉案场所、设施、财物仅是间接参与违法行为，不具有明显的违法性，甚至物的所有人也不是违法行为人，这类场所、设施、财物不应被采取强制措施。司法实践也采纳的这种观点，如“贵州省遵义汽车运输总公司不服福建省晋江市技术监督局封存汽车的行政强制措施案”中,原告贵州省遵义汽车运输总公司与贵州省仁怀县茅河窑酒厂遵义经营部签订运输合同，由原告为该酒厂运输一批酒至福建晋江，该批酒系假冒酒，到达晋江安海时，被告晋江市技术监督局封存扣留了该批酒及车辆，遵义运输公司不服技术监督局对该车辆的扣留封存决定，向晋江市人民法院提起行政诉讼，最终福建省高级人民法院判决晋江市技术监督局对上诉人贵州省遵义汽车运输总公司属履行运输合同的车辆作出扣留封存的行为，不仅认定事实不清，亦属适用法律不当。该案中，运输公司的车辆与售卖假冒酒的违法行为并无直接关联，不具有违法性，对其采取强制措施既不合法，也不合理。

(四)危害防控型强制措施：以现实、紧迫危险为要件

危害防控型强制措施可细分为四类，包括针对危险源的限制人身自由类强制措施和控制财物类强制措施以及针对保护对象的限制人身自由类强制措施和控制财物类强制措施，具体指行政机关为了避免危害发生或危险扩大对相对人人身或财产造成损害，对作为危险源或作为保护对象的个人或财物进行暂时性的限制或控制。

笔者认为，不应对针对保护对象的限制人身自由类强制措施和控制财物类强制措施做过多限制。行政机关为保护相对人的人身或财产不受即将发生或已经发生的危险的侵害而对行政相对人的人身或财产进行暂时性限制或控制，对于相对人而言，属于有利行政行为。此种情形下行政机关通常是出于善意，是否实施强制措施往往也经过谨慎考量，侵犯行政相对人合法权益的可能性较小，过度的条件限制反而可能导致对行政相对人合法权益的保护不及时。因此，行政机关实施此类行政强制措施无须进行条件限制。

笔者认为，危害防控型强制措施的“乱”象主要集中于针对危险源的限制人身自由类强制措施和控制财物类强制措施，体现为行政机关在未提出相关证据证明危险真实存在且具有紧迫性的前提下，仅以相对人的行为或财物存在安全隐患为由对其采取强制措施。如国内民航业首起“民告官”案——“湖北东星集团有限公司等不服中国民用航空中南地区管理局责令停飞行政强制措施案”中,中国民用航空局与被告中国民用航空中南地区管理局组成两级安全检查组对东星航空有限公司进行全面检查后并结合原告东星公司提交的《东星航空有限公司安全审计报告》,认定该公司存在超时飞行、违规放行、飞行人员队伍不稳定、专业技术人员严重不足、安全投入不足、航材储备严重缺乏、维修管理混乱、拖欠飞行员工资等一系列重大问题，对飞行安全构成威胁后，最终才作出责令停飞的行政强制措施。行政机关实施针对危险源的限制人身自由类强制措施或控制财物类强制措施应满足以下实体性适用条件：首先，行政机关应有合理根据证明危险真实存在，即证明危险已经发生或可能发生。其次，行政机关应由合理根据证明该危险具有紧迫性，即达到行政机关不得不采取强制措施以避免危害的发生或扩大的程度。

结语

本文通过明确行政强制措施的适用条件，重点治理行政执法“乱”象。首先，行政强制措施的适用条件应由实体性适用条件与程序性适用条件构成，在对现行立法进行规范分析的基础上，明晰了行政强制措施的程序性适用条件。其次，以《行政强制法》第2条作为制度资源对行政强制措施进行类型重构，并针对不同类型的行政强制措施。并得出结论，行政机关实施行政强制措施的实体性必要条件为：(一)须有法律、法规的明确规定；(二)在制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大以及其他同等程度的情形下；(三)实施行政强制措施应符合行政管理目的；(四)以无法适用非强制手段为前提；(五)实施行政强制措施造成的损失不得超过所获利益。行政机关实施行政强制措施的实体性选择条件为：(一)违法制止型强制措施均以违法证明为要件；(二)证据保全型强制措施中限制人身自由类暂不作条件限制，控制财物类以违法性为要件；(三)危害防控类强制措施中针对保护对象的强制措施暂不作条件限制，针对危险源的强制措施应以证明危害的现实性、紧迫性为要件。返回搜狐，查看更多