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论我国的立法监督制度-中国法院网 中国法院网首页 新闻 审判 执行 评论 时讯 法学 地方法院 论坛 博客 客户端 首页 >法学 > 法院工作 论我国的立法监督制度 2016-06-27 14:25:02 | 来源：中国法院网 | 作者：于秦 【内容摘要】 立法监督是贯穿整个立法活动过程的一项重要活动，同时也是对立法结果即已经所立之法实行审视甄别从而使其趋于完善的一项重要活动。立法监督在现代立法实践、立法制度和立法理念等诸多方面都具有非常重要且不可缺少的位置。本文主要是从立法监督的含义以及我国立法监督制度的现状，同时结合新的立法法修改进行分析，从而得出对立法监督的相关建议。 【关键词】 立法监督 立法主体 监督方式 一、立法监督的含义 目前，学界对于立法监督这一概念的理解主要有三种不同的观点:第一种理解认为立法监督就是对立法机关的监督 。具体来说,是指立法机关对行政、司法和立法活动本身等诸方面的监督。该情形着重强调监督主体的特殊性,即立法机关的监督权力。仔细思考便会发现,此种意义上的立法监督不单单局限于立法学,而是上升到政治范畴的权力制衡。又因现今社会政治权力的基本划分由一国根本法规定,故有的学者也称该种监督为“宪法学上的立法监督” 。第二种理解则认为立法监督为有关机关运用立法手段对国家机关相应活动进行的监督。 该理解着重强调监督手段的立法性。例如：审议工作报告、听取汇报、质询、选举和罢免、询问、调查等等。将监督的重要程序性和实体性活动上升到法律层面从而树立监督效力的威信便是立法监督在此种情形的意思表示。第三种理解则侧重于强调客体的立法性质,即“立法监督”实质为“监督立法”。其代表主张将该概念解释为“特定的国家机关在法定的权限内,依照法定程序,对立法活动进行的审查和监控” 。 在我国，对于严格意义上或纯粹意义上的立法监督，究竟是单指对立法活动或立法过程的监督为好，抑或是单指对立法结果即规范性法律文件的监督为好，还是两方面均监督为好，人们迄今为止，尚无定论。周旺生教授从立法效益的角度主张,应从立法活动和立法结果两个方面进行监督。他认为,立法监督的主要目的便是杜绝恶法、劣法和笨法的出现,所以对立法结果的监督必不可少。同时,为避免恶法的出现,节省立法成本,应将可能产生这一立法结果的立法活动纳入监督之下 。此种立法监督，一方面通过对有关的立法主体的立法活动和立法结果进行监督和督促，另一方面通过社会团体和一切组织和个人，在一定的范围内，依据一定的程序或方式，对立法主体的立法活动和立法结果实行监察和督促。通过全方面、多层次的监督，促进良法的产生。 二、我国立法监督的现状 （一）我国立法监督的组织机构 在我国,立法监督的最高权力由全国人民代表大会及其常务委员会负责行使,其他享有立法监督权的机关也行使着一定范围的立法监督权,从而形成我国立法监督以国家最高权力机关为主,其他机关为辅的一元多级的立法监督体制 。 具体地说,我国的立法监督体制包括以下几种。一是国家最高权力机关实施的立法监督。全国人民代表大会可以撤销全国人民代表大会常务委员会的不适当的决定(包括法律);全国人民代表大会常务委员会可以撤销与宪法、法律相抵触的行政法规和地方性法规;全国人民代表大会各专门委员会审议全国人民代表大会常务委员会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令,国务院各部、各委员会的命令、指示和规章,省、自治区、直辖市的人民代表大会和它的常务委员会的地方性法规和决议,以及省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章,提出报告由全国人民代表大会常务委员会决定。二是国家行政机关实施的立法监督。国务院有权改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的决定和命令;改变或者撤销地方政府规章和地方各级国家行政机关的决定和命令。国务院法制局对地方政府规章同国务院部委规章之间或者国务院部委规章相互之间的矛盾进行协调;经协调不能取得一致意见的,由国务院法制局提出意见,报国务院决定。省、自治区的人民政府有权撤销省人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府的规章。三是地方国家权力机关实施的立法监督。省、自治区、直辖市的人民代表大会可以撤销本级人民代表大会常务委员会制定的地方性法规;省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以撤销本级人民政府规定的规章和省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规;省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会可以撤销本级人民政府制定的规章。 我国立法监督制度在保障立法的科学化和民主化,维护国家法制的统一和社会主义法律体系协调发展方面有着重要的作用。但也应当看到,立法监督制度仍然是我国立法制度中的一个薄弱环节,需要进一步加强和完善。 （二）我国立法监督的方式及其表现 目前，我国的立法监督制度是一种混合体制，既存在抽象审查和具体审查的混合，也存在事前审查和事后审查的混合等，我国的立法监督以批准、备案两种方式为主，同时辅以其它多种监督方式。 （1）内部监督与外部监督相结合 内部立法监督是指在立法主体内部所实施的立法监督。主要表现为全国人大常委会对国务院制定的行政法规和地方人大及其常委会制定的地方性法规实施的监督，国务院对其所属部门制定规章的监督。立法主体之间的相互监督，即上级立法主体对下级立法主体或其所属立法主体的立法所实施的监督。 外部立法监督，是指立法主体之外的国家机关、社会组织和个人，对立法主体的立法活动及其结果实行的监督。该监督主体范围比较广泛，形式多样，与内部立法监督相比较，其不具有直接的国家强制性。同时，对于监督的效果而言，不由监督者的意愿所决定。 （2）事前监督与事后监督相结合 事前监督主要是指监督主体在有关法律、法规或其他规范性文件生效之前，对其所实行的监督。事前监督与过程监督略为相似，过程监督所注重的是立法过程中的活动，而事前监督所注重的是立法活动过程已经基本完结时所产生的规范性文件文本，如法律、法规、规章等。事后监督主要是指在法的实行过程中，人们发现有关法律、法规或其他规范性法律文件有违反上位法甚至违宪的问题，或是相抵触的问题，或是不适当、不科学的问题，于是向有关机关提出，要求或请求解决，有关国家机关受理后，对相关法律、法规或其他规范性法律文件实施审查，并作出相应的处理决定 。 关于事前监督与事后监督主要有五种方式:批准、备案、审查、裁决及清理。其中批准于事前监督的唯一方式,备案、审査、裁决、清理则都属于事后监督 。 （三）我国当前立法监督中存在的问题 （1）缺乏对立法监督主体的明确规定。 立法监督的主体就是指谁有权行使立法监督权。由于我国立法监督主体表现为,监督与被监督者是上下级关系,每个监督主体既对下级立法主体进行监督,同时也被其上级立法主体所监督,因此,这种监督是从权力至上而下的流向来决定的,它虽然形成了一种监督系统,但是,作为立法监督权它总是附着在这个主体的主要职能和其他职权的上面,没有专门从事立法监督权的机构和保证其监督权行使的法定程序,因此对下级立法主体制定的规范性法律文件的违宪、违背上位法律等问题,它们几乎没有这个能力去进行刻意审查和追诉。 （2）立法监督程序不完善 我国现行的立法监督制度中，对立法监督程序的规定较少，这与我国重实体、轻程序的历史传统有关。我国立法监督制度自建立以来一直处于“沉睡状态”，是与我国立法监督程序的可操作性不强密切相关的。 完整的立法监督程序应当包括立法监督启动程序、立法监督实施程序和立法监督执行程序。我国现有的规范性法律文件对立法监督程序的规定非常有限，仅有一些原则性的规定。关于立法监督的启动程序，我国《立法法》规定了国务院、中央军事委员会最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的审查要求权，规定了以上主体以外的其他国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民个人对行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例的审查建议权。然而《立法法》对基本法律、全国人大常委会制定的普通法律以及部门规章和地方政府规章的审查启动程序的规定还是“一片空白”。 三、我国立法监督制度的改善措施 （一）健全立法监督机构，建立立法监督委员会 我国长期以来缺乏明确的监督主体，宪法和法律虽然将立法监督权赋予不同的立法监督主体,但在立法监督的内容方面,以及由谁来具体实施立法监督等方面,却没有得到很好的解决。这就造成了立法监督主体内部出现不同部门相互推诿,最终使立法监督职权处于无人负责,立法监督虚置的状况。而建立专门的立法监督机构,由专门的立法监督机构行使立法监督权,可以使立法监督真正实现责权结合,有利于立法监督制度与程序的正常运行。在新的立法法修改后，着重发挥人大在立法工作中的主导作用，以及对报送备案的规范性文件进行主动审查等，是对立法监督的进一步的规定。 （二）完善立法监督程序 立法监督程序可分为立法监督提起阶段、监督阶段和执行阶段。 （1）提起阶段的程序。所谓提起阶段,是指立法监督主体正式运用立法监督权、实施立法监督活动之前的阶段。提起阶段的程序是立法监督活动正式开始之前立法监督主体及其他有关主体应当遵循的程序。如：新立法法第六十六条，修改为：“国务院法制机构应当根据国家总体工作部署拟订国务院年度立法计划，报国务院审批。国务院年度立法计划中的法律项目应当与全国人民代表大会常务委员会的立法规划和年度立法计划相衔接。国务院法制机构应当及时跟踪了解国务院各部门落实立法计划的情况，加强组织协调和督促指导”。虽然本次修改做了相关的修改，但是法律对于不同的立法监督主体何时实施监督,立法主体何时接受监督,应加以明确规定。 （2）监督阶段的程序。监督阶段是指立法监督主体提起立法监督,正式进入立法监督程序之后,一直到作出立法监督结论的阶段。在这一阶段应对立法监督主体审查立法活动、立法监督应及于立法活动中的哪些环节、应以何种方式实施立法监督、.不同的监督方式其具体运行过程如何等，应加以规定。 （3）执行阶段的程序。立法监督的执行过程是由特定主体对立法监督主体作出的最终监督结论予以落实的过程。执行阶段的程序包括:由谁执行立法监督结论?立法监督主体并不总是立法监督结论的执行主体,虽然在有些情况下两者是重合的。立法监督权是国家权力的一种具体形式,须由有权的的主体行使。同样,立法监督结论执行权也应由有权的主体来行使。法律应该明确规定立法监督结论的执行主体。 （作者单位：陕西省咸阳市秦都区人民法院） 责任编辑：陈思 分享到： 网友评论：0条评论 相关新闻： 阚珂:提高立法质量 继续朝精细化立法方向努力全国人大五位负责人答人大立法和监督工作重庆人大出台市级预算监督条例 京公网安备 11010102003813号|
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