摘要：航班延误是社会公众对民航意见最集中的焦点问题，严重影响了民航形象。本文首先对2004-2017年期间的治理措施与成效进行了梳理与总结；其次，针对航班延误治理的“长效”制度建设、“红线裁决”监管方式与航班延误治理的“疏、引”总体思路进行了探讨；最后，根据高质量发展阶段要求，拟构建起一系列以结构优化为主线，以大型枢纽时刻疏解为重点，以运力疏引支撑性政策为主要着力点的治理方案，以期贡献于民航的航班延误治理。

正文：

航班延误是社会公众对民航意见最集中的焦点问题，严重影响了民航形象。2004年，民航局正式实施了《民航航班正常统计办法》[1]，标志着中国航班延误治理正式拉开帷幕。2005-2009年，民航局陆续制定、发布了民航航班时刻管理相关办法[2-4]，航班正常率得到了有效提升；但随后八年，尽管连续、密集出台了一系列文件[5-38]，推出了一系列治理措施，运用了多种行政手段，航班正常率却始终未突破80%。因此，有必要系统梳理一下治理过程与成效，充分挖掘改进空间，提出创新思路。

一、 治理成效的梳理

（一） “短效”行政手段不如 “长效”制度建设

在“长效”制度建设方面，民航局于2005年4月开始在华东、华北试点实施《民航航班时刻管理试行办法》[2]，当年航班正常率就有了2.20%的提升；随后又陆续出台了航班时刻管理相关办法[3-6]，采取了 “查缺补漏”方式进行了规则完善[7-18]等制度建设跟进措施，有效支撑了2008-2009（7.69%）、2010-2011（6.84%）航班正常率的大幅提升；相比此期间各类指示、命令[23-34]，其对各主体的指引、活力激发方面作用更强。

（二） 监管方式上“人盯人”不如“红线裁决”

2010-2015年期间，民航局成立了专门的领导小组、常设机构，采取了分级、分管领导专门负责航班延误督查的办法[5-17,23-37]，甚至民航局副局长等经常亲赴一线对航班延误治理进行督查，可描述为“人盯人”方式；民航局这种“高压式”监管方式仅在治理之初（2010年）航班正常率取得了6.84%的提升，其余年份却呈现出了逐年走低的态势，完全没有达到预期效果。遂自2015年10月起，民航局启用了“红线裁决”[17,19,20]航班延误治理方式，为机场、空管、航空公司设定了航班正常率对应考核指标，以指标裁决是否“取消时刻”、是否批复“加包增”申请等。实施后，航班正常率连续两年重回70%以上。

（三） 治“堵”不如“疏”、“疏”不如“引”

“大禹治水，堵不如疏，疏不如引”，航班延误治理也类似。我国空域保障系统持续满负荷运转，部分空域拥堵严重[47]。在“疏”的方面，2007年11月，民航局实施了《民航总局实施缩小垂直间隔工作方案》[21]，直接使可用空域资源增加近一倍，航班正常率有了明显改善，如：2009年比2007年提升6.71%；此后，民航局又通过引入基于PBN、机组Ⅱ、Ⅲ类盲降等技术，提升了空域使用率；但去年6、7月的航班正常率说明，在现有技术与空域限制条件下，“疏”的改善空间仍无法承受航班快速增长带来的压力。为此，民航局采取了“把控运行总量调整航班结构”措施[22]成功扭转了下跌态势，极大地激发了航空公司主动调整干支航线、运力布局与分配的积极性，为航班延误治理增添了“引”动力。

二、 成功经验的进一步挖掘

（一） “长效”制度建设需体现高质量发展内在要求

刘鹤[39]最近指出：“高质量发展的主要内涵，就是从总量扩张向结构优化转变”。这对于历经了近40年高速增长的民航业来说，无疑也是适用的。因此，有必要在充分借鉴发达国家民航升级转型经验的基础上，在航班延误治理的“长效”制度建设方面以“结构优化”为主线，融入服务与引领 “一带一路”国家战略和“19个城市群”建设理念，充分发挥欧美国家不具备的“政府规划引领支柱”[40]作用，以“规划”引领航班延误治理进程。

（二） “红线裁决”需加大“优胜劣汰”力度

目前，“红线裁决”的限制措施[17,19,20,22]主要集中在取消时刻、“加包增”控制、容量调减和通报批评。由于涉及时刻范围有限，对应航班治理效果仍未及民意要求。因此，有必要通过气象信息共享、CDM、A-CDM、ACARS、ADS-B/C北斗导航等相关系统与基础设施建设，进一步强化航班运行监控信息的共享性、协同性、实效性、精准性、预警性，扩大考核主体范围，引入分类质效考核指标，以“优胜劣汰”机制，加大取消时刻力度，为大型枢纽[41]非核心功能航班疏解、核心功能强化、干线（大型枢纽-大、中、小型枢纽[41]）时刻优化与科学设计创造更大空间。

（三） “疏”需着力提升全要素生产率

当前，基于PBN、HUD、ADS-B、GLS、北斗、航空器全球追踪等新技术的应用，对通过缩小垂直、水平间隔“疏”通空域容量仍有较大提升空间；同时，机组Ⅱ/Ⅲ类盲降、航路“截弯取直”等优化改进措施凸显了人才、管理的重要性。因此，有必要高度重视科技、人才、管理的作用，促进三者有效融合，为未来空域、时刻等资源的高效利用拓展空间，使全要素生产率提升成为未来治理的“中流砥柱”。

（四） “引”需优化机型结构与疏引运力

飞机是民航最核心的生产要素，其结构是民航产业服务供给结构的最直接体现。过去5年，我国小型飞机不仅没有增加，反而减少了15架，占比仅为5.7%，远低于美国小型飞机占比33.66%[46]；同期，大型机同比增长35.8%，中型窄体机同比增长60.33%；此趋势不利于“结构优化”。因此，有必要调整进口飞机税费，引导航空公司调整飞机购买计划，优化机型结构，并借鉴欧美经济转型时期采取的枢纽培育、干支衔接、创新经营等方面的配套支撑性政策，着力扭转航空公司非干线的盈利预期。

三、 治理方案设想

（一） 大型枢纽[41]航班延误治理设想

1. 支撑“一带一路”国家战略

中国正从经济全球化的参与者转变为引领者。在第二次经济全球化进程中，美欧推行的“天空开放”为其国际主导地位确立、国内产业结构优化与升级起到了强力支撑作用。为支撑“一带一路”国家战略，开启中国民航国际化进程，有必要先以美国民航国际化指标为标杆，找出差距，主动适应、调整我国大型枢纽布局与时刻结构。

表3-1中美国际航线通达性对比表

国家

周班次

国际机场数量

大型枢纽数量

通达国家数量

国家数量

周班次>=100

占比

中国

7385

62

3

64

12

18.75%

美国

15224

73

7

100

28

28.00%

由上表可以看出，我国国际航班总量、大型枢纽（旅客吞吐量占比大于1%，国际占比大于5%[41]）数量、通达国家数量、周航班频率存在较大差距。为揭示我国大型枢纽时刻结构上的差距，在此选取国内白云机场（CAN）与美国肯尼迪机场（JFK）某天分时段国际出港航班频率分布如下图：

图3-1  白云机场与肯尼迪机场国际出港航班波

二者在国际出港航班波构建数量、峰值上都存在较大差距。从进港航班构成上看，白云机场1天仅有1班的机场占总通达机场数量的39.53%，而肯尼迪机场此类航班占比仅为22.41%；以世界级大型国际枢纽机场航班波数量8-12的下限为干线供给航班频率基准，2017年不满足此基准的航线约占近一半，各区域分散通达大型枢纽问题严重。根据欧美发展经验，此种情况既不利于“干线供给国际航线”结构的构建，也不利于航班延误引发大量滞留旅客的疏解。

因此，应首先依托“一带一路”国家战略和国内十九个城市群及各省规划，充分借鉴美国亚特兰大机场利用地理、空域等优势实现快速发展的经验，再挑选出3-5个具有绝佳地理辐射优势、空域资源利用空间广阔、支撑与引领经济潜力巨大的大型枢纽，通过引入竞争，驱动各大型枢纽主动疏解非核心功能航班时刻，激发运营主体利用航权赋予的先天规划引领性，主动构建航班波，优化进出港时刻衔接，科学设计干线频率，从航班时刻结构上增强其应对延误的自我修复与应急处置能力，降低大面积延误概率，减少延误时长，切实提升航班正常率。

2. 促进技术、人才与管理有效融合，提升全要素生产率

当前，大型机场实际运行航班量与对应空管设施、跑道、空域等设计航班量仍有较大差距，包括受空域制约严重的首都机场。这其中的原因主要受制于与人才、管理相匹配的体制与激励机制约束，因此，有必要加大专项人才培养力度，探讨、尝试人才、管理与贡献相匹配的激励机制，着力破除现有体制的束缚，促进科技、人才、管理的有效融合，使全要素生产率提升成为大型枢纽航班延误治理的不竭动力。

3. 推广“溢流承接”模式

2017年1-10月，在京津冀协同发展国家战略的指引下，天津、石家庄机场承接首都机场溢出航班不断增多，旅客吞吐量同比增加了22.2%和28.3%，空铁、空巴联运持续增长。此种以规划引领促机场群建设模式为航班延误治理增添了新驱动力。此模式对于长三角、珠三角、成渝等地区的大型枢纽非核心功能航班时刻疏解与中小枢纽承接、协同发展也有一定的借鉴与推广意义。

（二） 干线“疏”通方案设想

1. 以“优胜劣汰”机制提升干线的“效”

干线时刻是航空公司盈利的重要支撑，是各地、各级政府关注的焦点，其疏解难度甚大；同时，也应注意到此类“攸关利益”在激发运营与利益主体活力、攻坚克难、创新驱动、提升全要素生产率方面又有着天然优势。因此，其疏解方案须基于公开、公正、透明、实时、精准的航班运行监控数据，以“质效”提升为导向，划设淘汰红线，将“淘汰”的时刻优先分配给更有利于“容量峰值降低、结构调整优化、核心功能提升”标准的航班，从而引领相关运营与利益主体在保障干线畅通方面形成合力。

2. 提高干线宽体机使用率，促进干线时刻的“质”

以2017年9月空管数据为依据，国内航空公司宽体机在国内机场停留8个小时以上的航班占比约23.90%，以闲置时间段往返一班估算其月可供座位数约126.93万，一年约1523.16万，约占去年旅客增量的23.8%，闲置宽体机存在再利用空间；不仅如此，经测算，去年干线航线平均客座率为83.31%，宽体机使用占比仅为13.35%，其中客座率超过90%的占20.02%，航班时刻资源存在间接浪费；去年干线主力机型为737系列与A319/20/21，占比约85.73%，平均每航班可供座位数为164.96个，如果引导其中20%使用宽体机型A330(平均可供座位数为278.42个)，则可供座位数可增加5262.38万个，约为去年旅客增量的24.76%。因此，有必要通过降低干线宽体机运营费用，提高窄体机干线运营成本，以航空公司各机型直接运营成本DOC为依据，按照宽体机提升比例给予补贴，以鼓励航空公司宽体机使用率不断提升。

（三） 运力疏引方案设想

大型枢纽非核心功能航班时刻疏解、“劣汰”时刻、宽体机型使用率提升等产生的运力调配关系着航空公司的经济利益。为此，我们分别从运力疏引承载地建设、机型结构优化、航线培育三个方面制定配套支撑性政策，减轻航空公司主动、被动进行运力调配带来的经营压力，为“引”创造有利条件。

1. 承载地建设方面

中小枢纽有别于大型枢纽，其中转衔接设计强依赖于航空公司的主导地位。根据赫芬达尔-赫希曼(HHI)指数算法，国内枢纽[41]市场集中度均值为2042（最高2959，仍未达到高寡占Ⅰ型下限），远低于美国3183（138个枢纽，最高8334）。欧美枢纽发展经验表明，低市场集中度下航空公司很难在与基地机场的讨价还价中占有优势，其枢纽建设成果很容易被其他航空公司坐享其成，会严重阻碍航空公司枢纽建设进程与枢纽集散能力提升。在可参鉴的经验中，美国通过“航线契约式”[45]管理与“航线网络竞争”[45]模式赋予了航线的产权性、契约性，极大地激发了航空公司新辟航线、培育航线、枢纽建设的积极性，催生了枢纽-轮辐式航线网络结构，并利用其枢纽经济性、网络经济性、密度经济性、规模经济性，实现了航班时刻资源的高效使用，如下表：

表3-2  枢纽-轮辐式航线网络经济性与时刻高效使用方式

经济性

高效使用航班时刻资源的方式

枢纽经济性

通过构建航班波，实现起飞波和降落波航班时刻的密集使用；

网络经济性

轮辐机场的起飞时刻需要根据枢纽的时刻进行调整，以实现轮辐机场的供给功能，由此实现了轮辐机场的高峰时刻错峰；

密度经济性

主干线大型宽体机的普遍使用间接减少了对航班时刻的需求；

规模经济性

基地航空公司为了实现其市场控制力，最直接的方式就是扩大其航班时刻占有率，从而提高了枢纽机场的航班时刻使用率；

因此，我们需要借助国家19个城市群培育与建设的契机，进一步加大枢纽建设放开力度，在机场、航站楼改、扩、建中积极引入PPP模式，以“低利息”贷款、债券、基金等形式降低相关运营主体的融资成本，联合地方政府以枢纽契约、航线契约、中转联合补贴、干线时刻基地航空公司优先获得权等形式，赋予航空公司更多枢纽建设与运营主导权，使其更专注于以“枢纽建设、干支衔接、干支输送与集散”为核心功能的枢纽-轮辐式航线网络构建，以此提升中小枢纽、支线时刻资源的利用率。

2. 机型结构优化方面

根据进口飞机增值税政策[43-44]和《统计看民航2016》统计如下表：

表3-3  国内进口飞机综合税率与机型及数量分布

空载重量区间

进口及国产客运机型系列

座位区间

架次（2015）

2004-2013综合税率

2013-至今综合税率

0-25

MA60；CRJ-700/900；ARJ21-700；EMB145

45-114

73

22.85%

22.85%

25-45

EMB190；A318/19/20；B737；C919

98-215

2011

5.04%

10.04%

45-80

B757；A321；MD90

120-280

252

80以上

B747、B767/777/787；A300/330/340/380

203-853

314

由上表可知，我国两档飞机进口税率的模式已经延续多年。但随着国内干线客座率不断攀高、航班时刻间接浪费严重和国内飞机结构失衡严重及45吨以下飞机国产化进程加快，有必要适当提高空载重量在25-80区间内的飞机进口税率，降低80吨以上的税率，为国际航线、国内干线航班时刻的“质效”提升创造有利条件，引导航空公司主动调整飞机购买计划，促进国内飞机总体供给结构优化。

3. 航线培育方面

从国际城市群发展路径来看，城市群与机场群密切相关，相互促进与依赖，其间产生的核心、辅助、特色和特定功能枢纽及其带动起来的普通航线（中小枢纽间）、通勤航线（非枢纽-中小枢纽）市场潜力巨大，是航空公司现有中型窄体飞机运力调配的主要吸纳地。因此，有必要联合税务总局将符合新辟、培育性质的普通航线纳入“小规模”范畴，对通勤航线实行零增值税率，并针对“代码共享”、“统一经营”、“运力购买”[45]等形式的干支合作运营制定相关税费减免抵扣政策，为航空公司降低成本与经营压力、创新经营创造条件。

综上所述，我国航班延误治理应以“结构优化”为主线，通过持续改进的“长效”制度建设，给予各主体稳定、规范、可预期的行为导引，强化“红线裁决”监管，加大大型枢纽非核心功能航班的“劣汰”力度，促进干线畅通与“质效”提升，制定运力疏引承载地建设、机型结构优化、航线培育配套支撑性政策，着力引导航空公司在中小枢纽进行枢纽-轮辐式航线网络建设，转变竞争模式[45]，促进整个航线网络的结构优化。

参考文献：

[1]民航航班正常统计办法.民航发[2003]96号.

[2]民航航班时刻管理试行办法.民航政法发[2005]77号.

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[5]关于进一步规范国内航线加班包机临时经营航班和时刻管理的通知.民航发[2010]1号.

[6]民航航班时刻管理办法.民航发[2010]423号.

[7]关于印发民航局开展保障航班正常和大面积航班延误应急处置专项整治工作方案的通知.民航发[2010]29号.

[8]关于印发民航航班正常统计办法的通知.民航发[2012]88号.

[9]关于印发《规范运行秩序、做好航班正常工作的若干措施》的通知.民航发[2012]100号.

[10]民航局关于减少航空器关舱门后地面长时间等待问题的措施.局发明电[2012]3842号

[11]关于航班正常工作分工的通知.民航发[2013]23号.

[12]关于进一步加强航班正常工作的通知.民航发[2013]44号.

[13]民航局开展航班延误专项治理工作实施方案.民航发[2013]68号.

[14]做好航班正常工作若干规定.25民航发[2013]80号.

[15]航空公司航班正常运行标准（试行）.民航发[2013]83号

[16]关于印发《民航航班正常统计办法》的通知.民航发[2013]88号.

[17]关于严格落实航班正常管理措施的通知.局发明电[2015]2199号.

[18]民航局关于进一步开展滥用航班时刻专项整治推动民航业诚信建设的通知.局发明电[2016]2082号.

[19]关于落实2016年航班正常管理措施及监测指标的通知.民航局发[2016]3600号.

[20]关于实施2017年航班正常考核指标和限制措施的通知.局发明电[2016]3534号.

[21]民航总局实施缩小垂直间隔工作方案.2017.11.22.

[22]关于把控运行总量调整航班结构提升航班正点率的若干政策措施.局发明电2017-2817号.

[23]关于下发《雷雨天气保障航班运行措施》的通知.局发明电[2013]1758号.

[24]关于切实做好航班正常工作的通知.局发明电[2013]2704号.

[25]关于做好雷雨季节航班延误处置工作的通知.局发明电[2013]2133号.

[26]民航局李家祥局长、夏兴华副局长在保障航班正常和大面积航班延误应急处置专项整治工作电视电话会.民航局情况通报第3期[2010年].

[27]关于保障航班正常和大面积航班延误应急处置专项整治工作的通报.民航发[2011]38号.

[28]关于印发落实《航班延误整治专题会议会议纪要》有关工作规定的通知.民航发[2011]81号.

[29]关于建立大面积航班延误处置情况报告制度的通知.局发明电[2011]718号.

[30]关于加强近期大面积航班延误应急处置监管工作的紧急通知.局发明电[2011]1849号.

[31]关于进一步做好大面积航班延误应急处置工作的通知.局发明电[2011]2198号.

[32]关于进一步做好航班延误对外新闻宣传工作的通知.局发明电[2011]2235号.

[33]关于转发《首都机场治理航班延误专题会议纪要》的通知.局发明电[2011]3569号.

[34]关于首都机场应对7月21日特大暴雨运行保障总结会情况通报.局发明电[2012]2520号.

[35]关于做好贵宾旅客按时登机组织工作的通知.局发明电[2013]2259号.

[36]关于切实做好航班正常工作的通知局发明电[2013]2704号.局发明电[2013]2704号.

[37]航班正常管理规定.20160520-CCAR-300.

[38]关于印发航班延误取消原因确认工作程序的通知. 2016.12.6.

[39]刘鹤. 中国要推动高质量发展共同促进全球经济繁荣.http://www.microbell.com/ecodetail_5492507.html.

[40]厉以宁. 改革不能拖需摆脱“路径依赖”. http://www.sohu.com/a/211156976_100007145.

[41]民用运输机场建设“十三五”规划.民航发[2017]22号.

[42]财政部.国家税务总局关于调整国内航空公司进口飞机有关增值税政策的通知.财关税[2004]43号.

[43]关于调整进口飞机有关增值税政策的通知. 财关税[2013]53号.

[44]“一带一路”推动经济全球化深入发展. http://opinion.people.com.cn/n1/2017/0423/c1003-29229413.html.

[45]赵树龙.关于美国支线航空支撑性制度供给的研究[J].民航管理,2016,0(10):71-73.

[46]赵树龙.整合支线机型制度供给，激活支线航空市场活力[J].中国民用航空,2016(11):41-43.

[47]全国民航航班运行效率报告.2016.