1.2　更新中的整体性行动方法与伙伴式合作

1.2.1　整体性行动方法

复杂的衰退原因、多元的利益相关者及城市空间的有机性促使中心计划强调整体性行动方法。中心计划在商业、居住、交通、社会与文化设施等领域制定一系列相互协调的更新措施，通过多方合作予以落实，从而实现经济、环境、社会综合发展的目标。整体性行动方法包括伙伴式合作(行动主体联合)、职能部门联合、空间整合、措施综合4个维度(图1)，是目前德国城市更新的主要方法。

图1　整体性行动方法的4个维度

不同城市中心区的更新内容都是根据整体性城市发展概念规划(Integriertes städtebauliches Entwicklungskonzept，简称“ISEK”)确定的。ISEK不仅汇总了所有重要更新项目、标注了空间发展战略，还制定了详细的更新措施清单，并对各项措施的成本和融资、时间安排及优先性作出规定。ISEK为不同部门、学科和公众提供了重要的对话平台，其制定过程伴随着一系列公众参与程序。在ISEK划定的受城市建设促进计划资助开展更新的区域(以下简称“资助区”)，公共部门必须严格按照ISEK措施清单使用公共资金，私人部门的投资与建设不得违背ISEK的更新目标。编制ISEK是各州、各市镇向联邦政府申请城市建设促进资金的前提。以柏林为例，其中心计划的ISEK在规划体系中所处位置如图2所示。

图2　柏林中心计划的ISEK在规划体系中所处的位置

1.2.2　 伙伴式合作

伙伴式合作是中心计划整体性行动方法４个维度中最重要、最基础的一个维度。城市中心区更新涉及大量本地私人部门的利益，私人部门合作与否决定着更新能否成功：房地产企业通过开发闲置土地和建筑，影响街区的住房与功能结构；零售企业和商户直接决定了商品与服务的品质及种类；本地商会、协会、教会能够通过制度化的参与程序影响政府决策，为更新项目提供资金，并借助其在商户中的权威和号召力推进更新政策的落实；社会与文化机构提供丰富的文化产品，能够增强街区的识别性并促进社会融合；科研机构和专家为更新提供专业知识。

政府与本地利益相关者长期、稳定的合作，有利于汇聚社区的知识和资源，平衡各方利益，就关键议题达成共识，推动更新实施。一是要在从规划制定到实施的全过程中引入公众参与，通过不同观点的碰撞形成多方共赢的应对方案；二是通过一定的公共财政带动社会资本投入，鼓励公众参与小型项目的实施。为此，德国在城市中心区的更新上进行了两大制度创新：①设立城市中心管理小组，专门负责在政府与本地利益相关者间传递信息，连接本地合作网络，监督更新项目的实施。②设立可支配基金(亦可称“地区基金”)，为本地企业、个人和社会团体发起的中小型城市更新项目提供最高占成本50%的资金补助作为激励。

伙伴式合作的引入反映了德国城市建设的“治理”转向，以及在财政预算短缺的情况下，城市公共事务逐渐向本地非公共部门转移的趋势。

整体性行动方法：促进环境、社会、经济综合发展

柏林是德国中心计划的代表城市。本文选取柏林5个更新已逾十年且具有代表性的中心计划资助区作为研究案例(表1)，通过实地调研，梳理规划文件、项目说明和相关政策文件，对Karl-Marx-Straβe城市中心管理工作组和商户开展多次访谈，参考德国内政部的分类，从目标综合、行动主体联合、空间整合及措施综合4个方面对城市更新的整体性行动方法进行归纳。

表1　研究案例的基本情况

2.1　多元更新目标综合

中心计划旨在强化城市中心区的职能，提振其经济、社会与文化活力。这一目标分为6项子目标：目标1为强化功能的多样性与供给的安全性；目标2为提升公共空间品质；目标3为强化可持续的城市机动性；目标4为增强社会凝聚力；目标5为创造并维护城市建设文化②；目标6为以合作性的方式行动。其中，目标1主要针对功能与商业衰退的问题，是更新的首要目标；目标2～3涵盖了公共空间、社会与文化设施、交通等城市环境改善范畴，是更新的次要目标；目标4～6旨在促进社会合作和社会融合，是更新的横向目标。

2.2　多元行动主体联合

为实现综合性的更新目标，不同的利益相关者通过城市中心管理工作组与指导小组形成自上而下与自下而上相结合的稳定的合作架构(图3，图4)，以采取共同行动。

图3　柏林Neukölln区行动主体联合的基本架构

图4　柏林中心计划的基本工作流程

城市中心管理工作组由3～4名来自第三方服务机构(如城市规划公司)的专员组成，常驻城市中心区更新工作现场，代表政府行事，负责保持政府与非公共部门间的信息通畅，协调并整合各方利益。城市中心管理工作组的薪酬由中心计划支付，占总资金的10%。指导小组是政府帮助成立的具有自治性质的地方委员会，通常由10～20位本地的利益相关者组成，包括居民、企业、协会代表、社会与文化设施代表、专家等。指导小组制定正式的议事章程，对目标与任务、会议与表决程序、资金使用、选举、换届及解散程序等内容作出规定。指导小组每月召开开放式会议，针对当下重点议题展开讨论，其决议以“意见”的形式转呈给区政府参考。指导小组还拥有地区基金资助项目的选择权，城市中心管理工作组对指导小组负有支持和帮助的义务。

2.3　多尺度城市空间整合

中心计划的根本目的是提振衰退的城市中心，从而修复并强化中心地体系这一德国城市发展的基本结构。这就要求从不同层面将城市中心区更新融入城市的整体发展中。

在城市整体层面，关注多中心城市结构的维护。遵循并落实《柏林城市发展规划中心地规划》对不同等级的城市中心在服务范围、商业面积、业态种类等方面的差异性要求，促进投资、产业、社会与文化设施向相应的中心集聚，改善传统中心区衰落、郊区大型专业市场兴盛的失衡结构，维护中心地体系的协同效应。

在地区层面，关注中心区与周边住区的协同发展。通过公交、慢行道路、公共活动廊道等加强中心区与住区的空间联系，借助更新项目加强中心区与住区的功能互补，使中心区和周边住区紧密结合，形成生活便利的“短距离城市”。

在街区层面，关注中心区内部的紧凑发展。以步行环境改善、节点塑造等方式，构建结构清晰的公共空间体系，并利用租金差异，在柏林传统围合式庭院建筑群中置入餐饮(通常在首层)、公寓(通常在上层)及文化展示等多种功能，尽可能地设置较高的功能混合度，提升城市活力，吸引创意产业集聚，增强街区的中心性。

2.4　多维度更新措施综合

对5个案例街区的更新措施进行汇总、比较和分析，发现其更新措施可划分为3类，并且这些措施与中心计划的环境、社会、经济3个目标层次存在对应关系(表2)。

表2　柏林城市中心区更新策略、目标、具体措施及目的

2.4.1　环境：公共空间与设施提质，改善物质空间环境

绿地与广场改造、街道与慢行交通改善以及社会与文化设施更新有助于改善街区环境，增强街区对消费者和投资者的吸引力，同时具有较强的公益性、可操作性和优先性。

各街区通常会根据资源优势和所面临的主要问题来确定各自的更新重点。例如：Karl-Marx-Straβe街区的移民比例较高、街道环境杂乱，但是也拥有众多历史性文化设施资源，其强调多元民族融合的社会与文化设施提质以及街道空间改造项目所需的资金占了街区更新总投资的77%；Turmstraβe街区将占街区更新总投资54%的(约660万欧元）资金投入“小蒂尔加滕”历史公园的功能重划，以期促进不同社会群体的交往融合，并将该公园打造为街区的“独特卖点”。

2.4.2　社会：鼓励社会合作，创造建设文化，增强社区凝聚力

这类措施包括与本地企业合作建造地标构筑物、组织规划工作坊、举办社区节庆和城市营销活动以及实施由公众提议的其他小型项目，所需资金通常占计划总投入的20%。地区基金是激励合作行动的重要工具，为企业和公众发起的小型更新项目提供占成本50%的资金补助。按规定虽然每个项目获取的补助资金不得超过一万欧元，但是却有效激发了公众参与更新的热情，在公私部门之间建立起信任与共识，培育了社区情感纽带。众多小尺度更新项目也增强了空间的多样性，有助于城市建设文化的创造与维护。此外，中心计划还鼓励房地产企业提供多样的住房形式，为居住混合和社会融合创造条件。

2.4.3　经济：调整商业结构，维护功能业态的多样性

商业结构改善主要分为3个步骤。首先，城市中心管理工作组基于ISEK编制商业发展概念规划，对业态增减意向和功能布局作出构想：一是扶持本地传统特色商业，同时引入引领性新品牌，增强零售商业吸引力；二是积极发展文化、休闲和创意产业，增强功能的多样性和产业的韧性。其次，以商业发展概念规划为基础，促进城市中心管理工作组与本地商会、协会沟通，为商户的经营范围提供建议，为业主选择租户提供参考。最后，在街区同时被划为城市更新区的情况下③，由区政府城市发展办公室对不动产产权变更、建筑使用功能变更以及为期一年以上的租赁合同的签订等行为实行特殊审批，并由其决定新的功能业态能否入驻街区。

伙伴式合作：政府部门与非公共部门的相互配合关系

伙伴式合作是整体性行动方法的基础维度。城市中心区更新需要政府部门与非公共部门相互配合，这种合作关系贯穿了中心计划的全过程。

3.1　政府部门的作用：引导、管控和激励

3.1.1　通过评估与审批制度管理功能与形态变化

在编制ISEK等相关规划的基础上，地方政府运用沟通、协商、咨询、审批等多种方式，对城市中心区的功能和形态变化进行动态管控。首先，中心计划要求针对资助区内新建、改建的大型零售设施与规划目标的一致性开展评估，重点考察开发项目的客流量、中心性、功能业态的适宜性，以及建筑设计是否符合规划要求，如对于产生噪声污染影响居住功能的项目不予通过。其次，当中心计划资助区同时被划定为城市更新区时，区政府可以通过特殊审批制度否决违背了更新目标的项目。例如，柏林Karl-Marx-Straβe街区规定仅允许在沿主街建筑的首层进行居住功能向商业功能的转换，以确保中心区保持一定的居住比例。此外，在城市更新区内，区政府还可制定《立面设计指南》，约束沿街建筑的立面更新、广告设置、橱窗改造等，促使建筑形态与街道历史风貌相协调。例如，Karl-Marx-Straβe街区规定，面积大于2.5 m2的广告的设置和更换应提交正式的建造申请，广告牌的位置、与墙面的距离、与建筑立面设计的关系必须符合《立面设计指南》的要求。

3.1.2　激发商户内生发展意愿，培育自我管理能力

较强的自我管理能力和内生发展意愿是中心区更新项目取得成功的重要因素。城市中心管理工作组鼓励并指导联合会运用会费自主开展补充性更新活动，如Turmstraβe街区定期组织商户早餐会议、Müllerstraβe街区成立了本地联合会，这些举措均有助于城市中心区在政府的更新计划结束后实现可持续发展。

3.1.3　政府部门主导公共资源开发和公共利益分配

公正地分配公共空间资源，平等地为所有人提供公共活动的条件与机会，是实现城市空间环境关键价值的途径。在中心计划中，柏林市政府通过与公交公司等企业合作，将大部分公共资金投放于公共空间开发和社会与文化设施改造，提升了公共服务质量，促进了社会交往；青少年活动中心、教育中心等设施的改造为弱势群体的发展提供了支持，有助于解决移民社区的儿童贫困等社会问题。此外，一些空置的公共历史建筑的再利用为改善城市中心区的功能结构创造了契机。

3.2　非公共部门的作用：创造建设文化，促进身份认同和商业提质

3.2.1　协作规划，形成高质量的设计与建设成果

企业、公众与专家、规划师、决策者一同进入规划程序有利于形成多方共赢的规划与建设成果，降低整体运作成本。这种协作规划的形式贯穿于中心计划的全过程：①在ISEK编制阶段，采取信息宣传、意见征询和共同决策3种不同强度的参与方式，使公众、行政部门和决策者尽早参与编制过程，协调各方利益，提高决策的质量、透明度和接受度。②在更新措施实施阶段，针对具体项目开展圆桌会议、城市设计竞赛，并设置规划工作坊。鼓励公众与规划师对话，由公众和规划师共同确定公共空间的布局、功能和管理方式，构建多样的小尺度空间，使设计方案最大限度地满足各方利益诉求。③在动态监控和评估阶段，指导小组每月召开公开会议，居民、业主、商户和专家组成不同议事小组，针对道路施工、租金变化、建筑改造、社会发展等议题展开讨论，并将决议呈交给政府决策者供其参考。

3.2.2　投资和实施小型更新项目，增强城市空间多样性

本地利益相关者，尤其是本地企业和社会团体在地区基金的激励下投资并实施了众多中小型更新项目，增强了城市空间的多样性和公共性，巩固了本地合作网络。以City West街区为例，2014—2016年，该街区13项地区基金项目中有8项来自教会和各协会、3项来自大型企业、1项来自柏林工业大学、1项来自个人，项目的资金筹措、方案设计和实施均由上述本地力量主导完成，政府给予占项目成本50%的资金补助。在合作项目“光之珍珠”中，灯光装置的设计、建设成本由公共资金承担，日常电力运营和维护成本则在当地注册协会AG City的协调下由周边私人企业共同承担。此外，“光之珍珠”项目还受到了“活力城市”基金会的资助和私人赞助商的实物捐助。

3.2.3　推动城市营销，增强街区的可识别性，促进身份认同

城市管理者委托专家以市场营销的方式推广城市，注重增强城市的可识别性，使地方居民与企业对所在场所产生情感。这是全球化竞争中德国城市管理者关注的重要内容。在中心计划中，城市营销的实施离不开本地利益相关者的协作。例如，众多小型商户在城市中心管理工作组的引导下，采用统一标志、参加周末集市，整合起原本分散的资源，塑造了统一的商业形象，推广了本地商品、餐饮，弥补了传统线性城市中心区在运营效率方面的不足。此外，社区文化和节庆活动能够营造独特的社区文化氛围，是增进社区凝聚力的重要方式。

3.2.4　非公共部门决定商品和服务的种类与品质

在业态类型符合管控要求的前提下，房地产业主和经营者直接决定着商品及服务的种类与品质。其中，大型商业设施具有较高的单位面积生产效率，在经济下行时期仍能使营业额保持增长，能够作为“磁极”商业为街区业态结构提升创造机会。本地小型商户则在创造社区就业、促进社会交往、提供社区服务等方面发挥着不可替代的作用。如何在提升商业效率、完善品牌结构的同时兼顾本地传统小型商业的生存发展，发挥其社会与文化效益，是中心计划需关注的问题。见表3。

表3　中心计划中伙伴式合作的类型、程序、内容与法律法规依据

更新的成效与难点：以Karl-Marx-Straβe街区为例

Karl-Marx-Straβe街区是柏林中心计划的代表案例，该街区曾拥有柏林第三大商业街，但在“去工业化”政策的影响下，街区失业率上升，大量中产家庭迁出，街区商业的营业额大大减少，店铺空置率高达16%。2008年，Karl-Marx-Straβe街区被纳入中心计划，2011年和周边的Sonnenallee地区一并划为城市更新区。

4.1　街区更新的成效

Karl-Marx-Straβe街区采取步行道拓宽、增设骑行道、主广场改造等措施，改善了街道环境，改造后的文化设施成为地区优势资源。其中，由Kindl啤酒厂旧址改造而成的当代艺术中心已成为柏林著名的文化旅游景点，几家老牌的影剧院和传统城市泳池吸引着慕名而来的访客。对比2011年与2016年的问卷调查④，批评街道清洁问题的受访者比例从25%下降到8%，将文化设施作为造访街区的主要原因的受访者比例从7%上升至21%。

更新后，文创产业和餐饮业成为Karl-Marx-Straβe街区新的增长驱动力。原本长期空置的历史建筑——Neukölln邮局在改造后提供了17000 m2的可利用空间，规划在此处设置了联合办公空间、小户型公寓、健身房、餐厅等，吸引了初创企业、艺术家和大学生入驻。由当地移民经营、具有多元民族文化特色的餐饮业发展迅速。2016年的调查显示，餐饮业是该街区吸引消费者造访的第二大原因。更新之初，人们将该街区视为充斥着廉价商品的移民社区。随着更新的推进，街区的形象得到大幅改善，至2016年已有近一半的受访者认为街区目前“富于改变”，73%的受访者认为社区文化节——“48小时Neukölln”具有强烈吸引力。

4.2　街区更新的难点

相较于大型零售企业，街区中的本地小型商业在更新中容易处于结构性劣势地位。大型零售企业能够为参加社区商业会议的员工支付额外工资，为争取自身利益可以花费大量时间进行游说。然而，小型商户必须用业余时间参加会议，其经济回报往往在短期内不可见。长期的道路施工、上涨的租金以及新引入的商业的竞争也影响着传统小型商业的经营⑤。

为了扶持本地小型商业，城市中心管理工作组采取了多种措施，包括利用地区基金帮助商户通过积分优惠的方式在周边社区开展促销活动，在本地媒体和旅游手册中对本地特色商业进行推广，帮助小型商业获取政府的支持(如组织、法律、资金、信息技术等)。此外，柏林参议院经济部还为3年内受道路施工影响、营业额持续下降的商户提供过渡性贷款。目前，德国中心计划正在探讨如何在遵循公平竞争原则的前提下，进一步为不同规模、不同类型的商业制定差异化的扶持方式和更新措施。

对我国旧城中心区更新的启示

我国旧城中心区在功能与形态上与柏林城市中心区有相似之处，但在再开发过程中存在过度追求规模和统一的形式、功能业态同质化发展、地域文化特色挖掘不足、缺少长期规划和运营管理等问题。对于这些问题，柏林城市中心区更新实践可以为我国提供参考借鉴。

5.1　规划编制：多层次引导旧城中心区发展

我国许多城市在旧城中心区改造中注重短期成效，忽视了长期的整体规划，一些旧城中心区购物中心的建设量远超周边区域的消费承载力，甚至一些中心区的发展定位与周边地区趋同。借鉴柏林经验，可从多层面考虑旧城中心区的发展要求。在城市层面，根据城市总体规划确定主要中心区的等级、规模、定位和差异化的发展目标，相关要求可纳入商业网点布局规划；在地区层面，根据集客区商业、交通、人口现状，明确更新重点，加强中心区与住区的空间衔接和功能配合；在街区层面，重点深化业态增减意向、公共空间设计等内容，确保规划能落地、能见效。

5.2　空间设计：协作构建小尺度、多样化公共空间体系

我国旧城中心区的更新以整体翻新或建设大体量购物中心为主，强调整齐划一，忽视了街道尺度与步行体验，破坏了城市景观的多样性和个性。对此，首先可通过多方协作，构建小尺度、多样化的公共空间体系。针对大型商业设施的选址、规模、功能业态和建筑设计开展影响评估，避免商业体与城市空间不融合、商业业态重复、商业面积盲目增长。其次，可将大型街道改造项目分解成若干公众可参与的小型项目，由政府主导基础设施和重要建筑的更新，街头绿地等小型项目可通过规划工作坊等指导公众协作参与。最后，可制定《立面设计导则》和相应的管理程序，保障城市景观的丰富性，引导中心区渐进式更新。

5.3　功能业态：支持本地小型商业发展，形成多元业态组合

我国部分城市中心区盲目追求品牌，一些整治行动关闭了大量具有活力的小型商业，这对街区商业生态和社会网络的维系以及地方性生活体验的塑造均有损害。针对这些问题，可以通过开发精细化管理工具，引导具有负外部性的商业逐步退出，对于一般或具有特色的本地小型商业则维持现状，避免业态迅速改变，造成中心区与住区“两败俱伤”；将小型商业的设计、营销等环节系统地联合起来，改变过去坪效导向的招商原则，从整体上考虑中心区的收益，构建合理的阶梯式租金标准，以减轻小型商业的生存压力；挖掘公共空间资源潜力，提高创意产业、休闲产业、文化产业等产业的比例，提高街区的综合竞争力。

5.4　文化特色：鼓励社区参与，培育地域文化凝聚力

我国旧城中心区存在空间设计雷同的现象，地域文化内涵未能彰显，需鼓励社区成员参与地域文化环境营造，将社区成员作为“最根本的缔造者”。具体措施包括：设置一定比例的基金，吸引商户、青少年和老年群体参与方案的构思、实施，加强社区的情感联系；举办周末集市、“夜经济”市场等商业推广和节庆活动，依托地方特色商业、产品和品牌，打造地域特色符号。此外，还可将改造后的历史建筑和场所作为商业、艺术空间或市民日常生活空间，以打造独特的历史文化环境，并利用其保存的集体记忆和场所精神促进居民形成社区身份认同。

5.5　运营管理：建立多方合作的长效治理结构

目前我国的旧城中心区普遍缺少专业的运营管理团队，部分城市存在行政部门条块分割的问题，城市管理注重单向整治，忽视了公众参与和专业技术的引入，导致街区的真实性和丰富性越来越弱。对此，一方面可通过构建长效、稳定的政府、市场、社会合作治理结构，设置专业的中心区管理机构，协调多部门横向协作与市、区、街道、社区的纵向联动；另一方面可组建本地商户自治组织，由这些组织承担部分日常管理维护工作，完善多方主体议事协调机制。此外，还可以通过制定经济和非经济政策吸引市场、社会参与，建立循序渐进的支持系统，培养商户的自我管理能力，避免街区对政府的扶持政策产生依赖，推动街区的持续发展。

结束语

城市中心区是一个城市经济、社会、文化活动最集中的场所，城市中心结构体系关乎城市的整体运行、对外竞争力和可持续发展。德国通过联邦、州、市(镇)与本地利益相关者长期合作的方式，采取目标综合、空间整合、措施综合的整体性行动方法，促进了衰退的城市中心区环境、社会、经济的协调发展。德国的实践为我国的城市提供了一定的经验借鉴，我国的旧城中心区更新应通过规划编制，多层次地引导旧城中心区发展，与公众协作，构建小尺度多样化的公共空间体系，扶持本地小型商业，形成多元业态组合，鼓励社区参与，增强地域文化凝聚力，建立多方合作的长效治理结构，实现街区的持续发展。

【注　释】

①德国城市建设促进计划可追溯至1971年的《城市建设促进法》，该法为德国城市更新提供了重要支持。2020年城市建设促进计划改革后，原中心计划与原城市遗产保护计划合并为“有活力的城市中心”计划。“有活力的城市中心”计划是目前德国仅有的3个城市建设促进计划之一。

②建设文化源自2000年德国提出的“建筑文化和建造文化倡议”，其认为有吸引力的建成环境是宝贵的社会文化财产，需要全社会广泛讨论、共同创造与维护。提升城市中心区公共空间设计质量是建设文化的重要内容，规划竞赛、工作坊、展览等公共活动是促进建设文化发展的重要途径。

③中心计划资助区可根据《建设法典》第142条划为城市更新区，通过特殊的法律规定和审批制度对街区发展进行管控。柏林第一批开展中心计划的6个街区中，有4个街区同时被划为城市更新区。

④两次问卷调查均由Neukölln区政府开展，资料由Karl-Marx- Straβe城市中心管理工作组提供。

⑤信息来自作者2018年对城市中心管理工作组的两次采访，以及2019年对街区商户的访谈。

文章来源

规划师杂志

作者 | 胡淼 周俭

编辑排版

中规建业城市规划设计院 信息中心

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