原创 叶兴庆宁夏殷浩栋 中国发展观察

文 | 叶兴庆 宁 夏 殷浩栋

脱贫攻坚期内对建档立卡贫困人口实行的一系列特惠性保障政策，对打赢脱贫攻坚战发挥了重要作用。然而，实行这些特惠性保障政策也引发一些新的问题。过渡期内及过渡期结束后，这些特惠性保障政策应通过调整政策内容和受益对象等方式，一部分同普惠性保障政策并轨，一部分向目标更明确、对象更严格的兜底性保障政策转变。

脱贫攻坚期内对建档立卡贫困人口究竟实行了哪些特惠性保障政策

脱贫攻坚期内实行的特惠性保障政策，既包括专为建档立卡贫困人口新设立的政策，也包括将原有的社会保障政策在适用对象上向建档立卡户延伸、在保障水平和救助力度上向建档立卡贫困户倾斜。这些特惠性保障政策主要集中在教育、医疗、养老、救助等领域。

教育领域的特惠性政策，主要包括对建档立卡贫困户子女接受学校教育给予费用减免、补贴资助，在入学招生和毕业生就业方面给予倾斜照顾。一是费用减免。包括对学前、义务教育、普通高中和中职、大学本专科等各教育阶段的学费、住宿费、教材文具费、杂费等予以减免。例如，陕西省对建档立卡贫困户子女在大学本专科阶段学费、住宿费超出国家助学贷款额度的部分通过补助予以免除。二是补贴资助。既包括将各类奖助学金、助学贷款、勤工俭学岗位等已有资助体系覆盖到建档立卡贫困家庭学生，也包括在各教育阶段针对建档立卡贫困家庭学生给予的专门补助。各地补贴水平从学前教育阶段每生每年750—1000 元到高职、大学本专科阶段每生每年6000—7000元不等。三是入学招生优先。中职、高职学校对建档立卡贫困家庭子女实行只要有意愿均可免费入学的政策，高等院校在国家、地方和院校专项招生计划中也对建档立卡贫困家庭学生在同等条件下优先录取。四是毕业生就业倾斜。包括对建档立卡贫困家庭毕业生免费提供就业培训，发放培训期间生活补贴，在专升本、国企和事业单位招聘中给予单独招聘、优先录用，确保建档立卡贫困家庭毕业生全部就业。相比之下，非建档立卡家庭学生只能享受义务教育阶段免课本费、杂费、文具费等普惠性政策。

医疗领域的特惠性政策，主要是对建档立卡贫困人群的参保缴费给予补贴，提高医保报销和大病保险支付水平，提供更加便利化的医保服务。一是对参保缴费给予补贴。对建档立卡贫困人口参加城乡居民基本医疗保险的个人缴费部分给予定额资助。例如，宁夏回族自治区2020年城乡居民医保个人缴费标准为280元，但建档立卡贫困人口仅需个人缴费30元，其他250 元由财政补贴；2021年个人缴费标准提高到300元，脱贫户个人缴费仍为30元，其他270元由财政补贴。二是提高医保报销和大病保险支付水平。例如，宁夏回族自治区规定，建档立卡贫困人口参保年度内住院医疗费实际报销比例不低于90%，大病保险起付线比普通参保居民降低一半，支付比例提高5个百分点，取消封顶线；对建档立卡参保人当年住院费用在经过基本医保、大病保险、补充商业保险、医疗救助等各类途径报销后个人自付合规费用实行政府兜底保障，确保年度内住院自付费用累计不超过5000元。三是医保服务更为便利化。对建档立卡参保人在县级区域内定点医疗机构住院实行先诊疗后付费，由基本医保、大病保险、医疗救助、社会临时救助共同支付医疗费用的实行“一站式服务、一窗口办理、一单制结算”。相比之下，非建档立卡人员参加城乡居民医保，其个人缴费部分全部由个人承担，年度住院费用实际报销比例仅为60%，大病保险起付线比建档立卡人员高一倍，政策范围内支付比例比建档立卡人员低5个百分点，同时不少地区普通居民难以享受到“一站式服务、一窗口办理、一单制结算”等便利化服务。

养老领域的特惠性政策，主要是参加城乡居民基本养老保险方面，由政府通过部分或全额代缴保费等方式，保证全部建档立卡贫困人口能够参加最低标准的城乡居民基本养老保险。例如，宁夏回族自治区对建档立卡贫困人口参加城乡居民基本养老保险给予每人每年100 元的缴费补贴，据此可以零缴费参加最低档的城乡居民基本养老保险。相比之下，非建档立卡人员参加城乡居民基本养老保险须由自己缴费。

救助领域的特惠性政策，主要是在确定低保、特困人员供养、临时救助等的对象范围时，对建档立卡贫困人口放宽资格条件。例如，要求将符合条件的建档立卡人员、脱贫后返贫、新增贫困人口均纳入低保范围；对建档立卡户中生活困难、重度（一二级） 残疾、重病人员可按单人户纳入低保范围，对其家庭不再进行经济状况核查；建档立卡低保对象在其人均收入超过当地低保标准后仍可享受一段时间；符合条件未脱贫的建档立卡人员纳入特困人员救助供养范围；对申请临时救助的未脱贫建档立卡贫困户重点核实支出情况，不再进行家庭收入和财产调查；对申请低保、特困人员救助供养的建档立卡贫困户，可先给予临时救助，再进行审核审批。相比之下，非建档立卡户申请各类社会救助均需按照相关规定执行，无条件放宽等特殊待遇。

既要看到特惠性保障政策发挥的重要作用，也要对其引发的矛盾和问题予以高度重视

在脱贫攻坚期内，特惠性保障政策发挥了明显作用。首先，特惠性政策为贫困人群提供教育、医疗、养老等基本保障，为老弱病残缺乏自我发展能力和因天灾人祸陷入困境的群体提供及时救助，是贫困人群实现“两不愁、三保障” 的重要途径。依靠特惠性政策， “十三五”期间所有建档立卡贫困户均实现义务教育阶段无辍学学生，基本医疗保险、大病保险和医疗救助全覆盖。其次，特惠性政策给予的最低生活保障等转移性收入，是贫困人群中收入最低、发展能力最弱群体的主要收入来源。2019年全国农村低保人均支付达到3262元，已高于当年全国农村贫困标准。第三，从长远看，通过特惠性政策帮助贫困人口参加医疗、养老保险，引导鼓励贫困户对子女教育和医疗健康等人力资本进行投资，可以提升其未来发展能力，阻止贫困代际传递。

脱贫攻坚期内对建档立卡贫困人群给予特惠性保障政策扶持是必要的，总体效果是好的，但也产生了一些新的矛盾和问题：

一是给地方财政造成明显压力。以城乡居民医保为例，对建档立卡贫困人口住院费用的兜底保障政策刺激了贫困人口的医疗需求， 建档立卡贫困人口住院医疗费用增长迅速、在全部参保居民住院医疗费用中所占比重越来越高。据宁夏回族自治区盐池县反映，2019年与2017年相比，全县建档立卡贫困人员医疗支出总额增长了23.88%，其中医保支付增长了49.17%，财政兜底补助和大病保险财政补助支出分别增长了280%和186%。宁夏回族自治区9个贫困县中有8个县财政自给率低于8%，5个深度贫困县财政自给率不到5%，建档立卡贫困人口医保支出特别是财政补助支出的快速增长给当地医保基金和财政带来明显压力。

二是使部分建档立卡贫困人口产生依赖。特惠性政策“含金量”高，使一些建档立卡贫困人口出现“等靠要”思想，在借助特惠性政策扶持摆脱绝对贫困后安于现状，丧失通过自我努力继续发展的思想动力，甚至出现脱贫不愿“摘帽”现象。例如，一些地方对建档立卡贫困家庭学生的生活补贴每人每年达六七千元，超出学生正常生活开销水平。过度保障一方面容易催生政策依赖，导致脱贫后难发展、易返贫，另一方面也不利于养成苦干脱贫、勤劳致富的社会风尚。

三是“悬崖效应”导致苦乐不均，引发群众矛盾。部分特惠性政策确定帮扶对象依据的是建档立卡身份，而非实际困难程度。这导致部分建档立卡贫困人口获得帮扶后的生活状况好于非建档立卡人员。特别是部分特惠性政策向深度贫困地区、建档立卡贫困人口集中，政策资源叠加，更加凸显非深度贫困地区、非建档立卡贫困人口的政策资源不足。例如，宁夏回族自治区固原市建档立卡人员同非建档立卡人员人均可支配收入差距仅为11.5%，但建档立卡人员参加医保个人缴费标准仅为非建档立卡人员的十分之一，住院医疗费平均报销比例高出14.8%。低保等救助类政策，因要保证对建档立卡人员全覆盖，势必挤占非建档立卡人员获得政策支持的机会，进而造成建档立卡人员同非建档立卡人员之间产生矛盾。据地方同志反映，目前在收取城乡居民医保个人缴费时，已有部分非建档立卡人员对自己家交钱比别人多、待遇比别人差表达强烈不满，有些人甚至拒绝缴费。

对特惠性保障政策进行分类调整的思路与建议

过渡期内乃至过渡期结束后， 鉴于特惠性保障政策对防止部分低收入人群返贫将继续发挥重要作用，因而应遵循“保持现有帮扶政策总体稳定”的原则，进行分类、渐进调整。总体思路是：对于为脱贫攻坚而新创设的政策，例如义务教育阶段生活补贴、医保报销比例提高等，可保持现有政策对象群体不变，逐步缩小特惠与普惠政策在政策内容、保障水平上的差距， 最终实现特惠同普惠政策并轨；对于原已设立、在脱贫攻坚期将政策适用对象扩大至建档立卡人员的特惠性政策，如低保、特困救助供养等，可保持政策的特惠内容不变， 但对政策适用对象进行调整，回归政策本来的对象人群；对于一些政策内容庞杂和适用对象过宽的特惠性政策，需要对政策内容和适用对象同时进行调整。

具体建议如下：

在教育领域，一是保留幼儿和义务教育阶段学生营养餐和寄宿生生活补贴，适用对象分别扩大到全体在校生和寄宿生，幼儿和义务教育阶段其他补贴适用对象范围限于低保和特困救助供养、重度（一二级）残疾人、临时救助对象家庭的子女和孤儿。二是取消普通高中、中等职业教育和高等教育阶段生活补贴，将其对家庭困难学生资助功能纳入国家奖助学金体系，形成由国家奖助学金、国家助学贷款、新生入学资助、校内奖助学金、困难补助、勤工俭学、研究生“三助”岗位津贴共同组成的困难学生资助制度体系，各项制度彼此分工、相互衔接、减少交叉，扩大制度受益面。三是调整现有对建档立卡家庭学生在招生和就业方面的倾斜政策，纳入面向欠发达地区所有学生的定向招生和定向就业机制中。以上政策调整均从脱贫攻坚期结束后各教育阶段新入学学生开始，之前入学学生继续执行原定政策。

在医疗领域，一是调整医保参保缴费定额资助的适用对象范围， 现有建档立卡人员中属于低保和特困供养人员、重度（一二级）残疾人家庭、孤儿、医疗救助和临时救助对象的继续享受资助，其他建档立卡人员享受资助的比例逐年降低、过渡期满后不再享受资助。二是逐步降低现有建档立卡人员医保报销待遇，同时稳步提高普通居民医保报销待遇，在过渡期内逐步消除两者差距、最终实现并轨。从现有城乡居民医保报销水平和资金能力看，用3年时间将居民医保实际住院费用报销比例提升至70%，或用5年时间提升至75%，同时将现有建档立卡人员报销比例逐步降低至相同水平，是可以实现的。三是调整现有建档立卡人员医疗费用兜底保障政策，适用对象限于低保和特困救助供养人员、重度（一二级） 残疾人家庭、孤儿、医疗救助和临时救助对象，兜底保证水平保持稳定。四是逐步提高城乡居民医保的统筹水平，将“一站式服务、一窗口办理、一单制结算”等便利化服务对象扩大至全体城乡居民医保参保人员。

在养老领域，将城乡居民基本养老保险个人缴费代缴政策的适用对象限定为低保和特困救助供养人员、重度（一二级）残疾人家庭、临时救助对象。鉴于未来农村人口老龄化趋势，应加大针对农村老人的服务硬件、软件建设投入力度，设置为农村老人提供照料服务的公益性岗位，将现有主要针对特困救助供养老人的照料服务扩大到面向农村全体老人，对非特困供养老人可采取免费服务和有偿服务相结合的方式。

在社会救助领域，将各项社会救助政策回归至2014年《社会救助暂行办法》所规定的制度目的、救助功能和适用对象范围，并根据中办、国办《关于改革完善社会救助制度的意见》进行改进。现有建档立卡人员中继续享受低保等社会救助政策的，在过渡期内可继续享受，但其中不符合政策适用对象标准的应在过渡期内逐步退出。现有政策中一些体现人文关怀的做法， 如对申请临时救助的未脱贫建档立卡户重点核实其支出情况、对申请低保或特困人员救助供养的建档立卡户先给予临时救助等，未来可推广适用于所有救助申请者。

作者单位：国务院发展研究中心农村经济研究部

文章来源：《中国发展观察》2021年第23期

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原标题：《巩固拓展脱贫成果系列调研⑥ | 对特惠性保障政策进行分类调整》

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