该保护法颁布后，各地根据具体情况，制定了相关的环境保护条例法规。例如，云南省人大常委会审议通过了《云南省排放污染环境物质管理条例（试行）》，作出了关于加强环境保护工作的决议，决定采取坚决措施加强环境保护工作：一是杜绝产生新的污染源，凡是环境负荷已经很大的地区、城市上风向区、风景区、水源区，不得再建工厂。一切新建、改建和扩建的工程，都必须严格执行“三同时”规定；二是有计划有重点地积极治理污染；三是全省各地均应建立健全环境保护机构，把环保工作纳入经济管理轨道。[20]

　　为了加大执法力度，各地还以法律手段对环境污染者予以惩戒。苏州市法院经济审判庭将造成重大污染事故的肇事者张长林判处有期徒刑两年，对该市300多家有“三废”排放的工厂引起很大的震动，从而普遍提高了守法观念，有力地推动了该市的污染防治工作，充分显示出法律手段的威力。[21]此后，以立法方式和法律手段推进环境保护，逐渐成为中国环境治理的主要模式。

　　四、用经济的手段推动“三废”治理

　　中国环境保护事业起步之时，正是国民经济发展受到严重挫折之际，国家财力有限，不可能拿出大量的资金投入环境保护事业。而“三废”治理和环境保护又是需要投入较大资金的事业，怎样在国家投资有限的情况下做好环境保护工作？

　　中国环境保护工作之初，单纯依靠行政手段，没有把保护环境和企业的经济利益结合起来。有人分析道：“我国对环境的管理，一般还是采用行政方法，缺乏一套与企业经济利益、特别是与企业有关人员经济利益相结合的环境管理制度。许多企业任意排污，危害环境，不承担任何经济责任。而有些企业建设了防治污染设施，把运行费摊入产品成本，加大了成本，减少了利润。这就出现了极不合理的现象：任意排污的企业，成本低，利润高，奖金多，被认为是先进企业；积极治理污染、保护环境的企业，成本高，利润低，奖金少，常常受到主管部门批评。”[22]

　　有鉴于此，《中华人民共和国环境保护法（试行）》第18条规定：“超过国家规定的标准排放污染物，要按照排放污染物的数量和浓度，根据规定收取排污费。”这项规定旨在以对企业征收排污费的办法来保护环境。按照这项规定，企业上交的排污费要列入产品成本，迫使企业采取措施对污染进行治理。工业排污收费和罚款试行办法，实际上是责任单位因污染环境、破坏生态、损害自然资源和人民身体健康而应负的经济责任，“目的在于用经济手段迫使它们采取措施减轻和消除污染；而消除污染后果的责任，如清除污染的费用，赔偿受害者的损失等，则一概归排污者承担。”[23]因此，对企业收取的排污费，不仅推动了企业对污染的治理，而且还为各地治理环境污染提供了补助资金。

　　鉴于首都环境污染日益严重、环境质量逐渐恶化的状况，北京市人大常委会加强环境立法，制订出对超标准排污单位实行计量累进收费的办法，以法律形式强制这些单位因污染环境、破坏生态、损害自然资源和人民身体健康承担应负的经济责任。收取的排污费集中作为治理首都环境污染的统一支出。江苏省人大常委会通过了有关排污收费和罚款的规定，将省内已实行的有关办法规范化和法律化，以推动全省工业“三废”治理。[24]苏州市颁布了《奖励综合利用和“三废”排放收款的暂行规定》，对重点污染和治理不力的单位收取排污费，把“三废”治理的好坏直接和企业的经济利益结合起来，促使企业把治理“三废”切实地抓起来。苏州市还成立了经济法庭，公开审理严重污染环境的典型案件，依法惩办有关人员。对拒绝交纳排污费的工厂，经济法庭也出面进行教育，督促执行政府的规定。[25]广州市制定了《广州市“三废”排放收费规定（试行）》，根据有害“三废”的排放量和浓度计算排污费。[26]

　　对企业收取排污费的办法，旨在引起企业对环境污染的重视，推动企业对污染的有效治理。湖北省黄石市在实行征收排污费的3个月内，有22个单位迅速上了58项治理污染的工程，其中15个单位的20个项目很快建成投入使用。一些部门、单位拖延多年的治理“三废”的“胡子”工程，施工进度也大大加快。[27]据统计，《中华人民共和国环境保护法（试行）》公布后，山西、辽宁、河北等10个省和数十个地市级政府实行地方立法，对超过国家规定标准排放的污染物实行收费。[28]采取经济办法对推动企业治理“三废”，控制和减少环境污染成效明显。

　　五、环境治理初取成效的经验

　　20世纪70年代，是中国环境保护事业的起步阶段。中共中央、国务院开始注意到环境保护问题，提出了“三十二字”方针，出台了“三同时”政策，采取了一系列“三废”综合利用和环境治理的措施，取得了一定的成效，也积累的一些成功的经验。

　　首先，对环境保护的认知高度及重视程度，与采取环境保护措施的实施力度及强度密切相关。认知水平和重视程度越高，采取的治理和保护措施就越有力，实施的力度及强度就越大。

　　党和政府对环境保护问题的认识，经历了一个从肤浅到逐渐深入的演变过程。新中国成立后的很长时间内，对环境保护问题没有理性的认知，甚至产生了“社会主义制度不可能产生污染”的错误观念。斯德哥尔摩环境会议后，中国开始正视环境问题，承认中国也存在着环境污染，但此时对“环境保护”的理解是狭隘的，仅仅将其理解为“三废”治理。正如《人民日报》发表的社论所指出的那样：“过去相当长的一段时间内，我们对这个问题没有认识，处于盲目状态；后来，有了一些认识，也仅仅局限于工业“三废”的治理，没有从保护自然环境和保护自然资源这个大的环境概念来考虑问题，开展综合性的保护工作。”[29]经过多年的环境保护实践，党和政府对“环境保护”内涵的理解加深了。国务院环境保护领导小组办公室主任李超伯明确指出：“环境保护主要是保护大气，保护水域，保护土壤、森林、草原。除了上面三个大方面以外，还有矿藏资源的保护，风景游览区和自然保护区的保护，野生动植物资源的保护，城市环境的保护等等。”[30]可见，环境保护概念，从比较狭窄的“三废”治理，逐渐涉及到各行各业及各个方面。有人形象地说，环境保护是“上管天，下管地，中间管大气。”

　　环境保护认识的高度和深度，决定着措施的力度和强度。随着对环境保护概念理解的深化，环境保护工作的重点随之转移，开始从环境污染治理转向环境管理，进而转向自然环境保护。李超伯指出：“保护环境，从根本上说，是要加强对环境的管理，合理地开发和利用环境资源。特别是在国民经济调整期间，国家经济力量有限，大规模地进行治理有困难，更要把主要精力放在加强管理上。”他意识到：“自然环境的被破坏，比之于环境污染对国民经济发展和人民生活的影响，更为广泛，更为深远。因此，对保护自然环境、合理开发环境资源等问题，要十分重视，采取切实有效措施加以解决。”[31]从1980年以后，中国的环境保护开始向对环境的管理和加强自然环境保护方面倾斜。《人民日报》发表社论指出：“目前我国的环境污染固然严重，但自然环境的破坏，生态平衡的破坏更突出，它比环境污染对国民经济的发展和人民生活的影响，更为广泛，更为深远。自然环境破坏以后，恢复很困难，有些甚至是不可能恢复的。所以，当前我们要特别强调自然环境的保护，大力宣传生态观点，宣传保护自然环境对于发展经济的促进作用。”[32]这样的环保认知，是非常深刻的。

　　其次，环境治理模式，从单纯的行政手段，逐步转变为立法、经济、行政等多种手段并行、而以立法手段为主。

　　中国是发展中国家，污染治理必须与国家的经济条件和发展水平相适应。中国既不能走西方“先污染后治理”的弯路，又不能提出不切实际的过高要求。在国家不可能拿出很多资金用到环境治理、环境保护技术又比较落后的情况下，环境保护及污染治理的最简便方式就是采取行政手段，以行政命令的方式治理“三废”污染。但经过一段时间的治理实践，党和政府逐渐认识到，单纯采用行政方法是不够的，还必须采取立法的方式，以征收污染费的经济手段来推行。这样，便开始将行政、立法和经济三种手段并用，取得了较突出的成效。把宣传教育同追究行政责任、经济责任直至刑事责任结合起来，是一条行之有效的经验。各地对排放污染物超过规定标准的单位执行排污收费制度，并结合工业调整提出关、停、并、转、迁的意见，各地法院受理群众对严重污染和破坏环境单位的控告案件，对环境污染者给予严惩，收到了很好的成效。正如时人指出的那样：“只要我们能够吸取外国有益的经验，认真总结过去的教训，妥善地把行政手段、经济手段和法律手段结合起来，对环保工作进行卓有成效的管理，防止环境污染、造福子孙后代的目标，是一定能够达到的。”[33]这条成功经验，成为1980年代后环境治理的基本模式。

　　再次，治理环境污染，经历了从治标到治本、从“三废”利用到环境保护的变化。这种变化，是由于环境逐渐恶化及污染日益严重的状况引起的，因此要求必须对环境保护进行全国性的总体规划，使环保工作计划化、制度化和法律化。

　　环境污染要治理，但仅仅治理是远远不够的。在治理污染时，必须防止产生新的污染源。由于对环境保护的概念理解狭隘，人们普遍缺乏环保意识并对环保没有给予应有重视，所以采取的很多措施只是“治标”而不是“治本”，注重污染治理而忽视了环境保护，出现了“老的污染解决了，新的污染又产生了”。尽管环保部门和不少单位做了许多工作，但整个环保工作的水平仍然不高，进展也不快。例如，上海市通过治理，1979年的污染物比上年减少1%，而同时排放的污染物却比上年增加3.5%；辽宁省重点化工企业，近年来治理污染物2万多吨，却增加了新的污染物4万多吨，净增2万吨。[34]这种情况表明，如果光治不防，即使有最先进的治污技术，也是治不胜防。中国在环境保护起步阶段，明显地存在这样的状况：老污染源没有得到有效地控制，新增加的“三废”污染又超过了治理的速度。造成这种情况的原因，一是任意排放工业“三废”，二是工业和城市的布局不合理，三是不合理的开发和利用自然资源。因此要防治环境破坏和污染，就需要从国家的总体规划、整个管理体制和国家法制方面来找解决的办法，把环境保护工作纳入全面规划、有效管理和健全法制的轨道。

　　总之，1970年代是中国环境保护事业起步阶段。在党和政府的高度重视下，中国的环境保护事业从无到有，从小到大，发展迅速。越来越多的人开始重视环境保护问题。大规模围湖造田、毁草开荒那类破坏自然界生态平衡的蠢事基本上被制止了。一些受废水、废气、废渣污染严重的城市、河流和港湾，经过治理后开始好转。此时中国工业化刚刚起步，环境污染还没有到非常严重的程度。1980年代以后，随着中国经济发展和工业化的突飞猛进带来的环境污染和生态资源日益恶化，中国的环境保护面临着空前严重的任务。但同时，随着党和政府对环境保护的认知日益深入，开始将环境保护作为生态文明予以高度重视，并采取了更为有效的防治措施，取得了更加引人瞩目的成就。

　　[①]中共中央文献研究室编：《周恩来年谱（1949-1976）》中卷，中央文献出版社1997年版，第152页。

　　[②]顾明：《周总理是我国环保事业的奠基人》，李琦主编：《在周恩来身边的日子——西花厅工作人员的回忆》，中央文献出版社1998年版，第332、333页。

　　[③]郭寰：《重视环境保护工作》，《红旗》1974年第9期。

　　[④]《发动群众消除烟尘，不断改善城市环境》，《人民日报》1974年10月10日，第1版。

　　[⑤]《国务院关于大力开展爱国卫生运动的通知》，《人民日报》1977年4月5日，第1版。

　　[⑥]《国务院通知对工业学大庆的群众运动进行大总结，严格按照六项标准评比验收大庆式企业》，《人民日报》1977年12月12日，第1版。

　　[⑦]《国务院通知各省市自治区革委会和国务院各部委，提出坚持开展爱国卫生运动六项要求》，《人民日报》1978年4月8日，第1版。

　　[⑧]本报评论员：《环境保护要引起高度重视》，《人民日报》1978年7月12日，第2版。

　　[⑨]本报评论员：《必须搞好环境保护》，《人民日报》1979年5月31日，第2版。

　　[⑩]《把千百万群众动员起来，同环境污染作斗争——新华社记者访问国务院环境保护领导小组办公室》，《人民日报》1978年5月22日，第3版。

　　[11]《人大常委会第十一次会议开始举行，听取关于环境保护法试行草案的说明》，《人民日报》1979年9月12日，第1版。

　　[12]《把千百万群众动员起来，同环境污染作斗争——新华社记者访问国务院环境保护领导小组办公室》，《人民日报》1978年5月22日，第3版。

　　[13]《国家计委、经委、建委和国务院环境保护领导小组发出通知，重申基建项目必须严格执行“三同时”规定》，《人民日报》1978年11月9日，第2版。

　　[14]本报评论员：《必须搞好环境保护》，《人民日报》1979年5月31日，第2版。

　　[15]《把千百万群众动员起来，同环境污染作斗争——新华社记者访问国务院环境保护领导小组办公室》，《人民日报》1978年5月22日，第3版。

　　[16]陈云：《坚持按比例原则调整国民经济》，《陈云文选》第3卷，人民出版社1995年版，第254页。

　　[17]陈云：《经济建设必须尽早注意的两个问题》，《陈云文选》第3卷，人民出版社1995年版，第263页。

　　[18]路远：《严格执行环境保护法消除污染》，《人民日报》1979年12月4日，第2版。

　　[19]《人大常委会第十一次会议开始举行，听取关于环境保护法试行草案的说明》，《人民日报》1979年9月12日，第1版。

　　[20]《云南人大常委会通过决议保护环境》，《人民日报》1980年11月18日，第2版。

　　[21]罗典荣等：《健全法制，保护环境》，《人民日报》1980年7月1日，第5版。

　　[22]易之：《保护环境造福人民》，《人民日报》1980年11月10日，第1版。

　　[23]罗典荣等：《工业排污收费与防治工业“三废”》，《人民日报》1980年9月16日，第5版。

　　[24]罗典荣：《要用法律办法保护首都环境》，《人民日报》1980年10月30日，第5版。

　　[25]《苏州抓紧治理“三废”，成立经济法庭审理典型案件》，《人民日报》1980年4月10日，第2版。

　　[26]《广州市决定对违章排污者收费》，《人民日报》1980年7月20日，第2版。

　　[27]《以经济办法促进环境保护，全国二十个省市自治区实行排污收费》，《人民日报》1980年10月30日，第2版。

　　[28] 易之：《保护环境造福人民》，《人民日报》1980年11月10日，第1版。

　　[29]《保护环境，建设四化》，《人民日报》1980年3月1日，第2版。

　　[30]《国务院环办主任李超伯就环境保护工作问题答记者问》，《人民日报》1980年3月3日，第4版。

　　[31]《国务院环办主任李超伯就环境保护工作问题答记者问》，《人民日报》1980年3月3日，第4版。

　　[32]《保护环境，建设四化》，《人民日报》1980年3月1日，第2版。

　　[33]罗典荣等：《健全法制，保护环境》，《人民日报》1980年7月1日，第5版。

　　[34]《保护环境，建设四化》，《人民日报·社论》1980年3月1日，第2版。