以司法建议“小切口”参与社会治理“大文章”

——山东法院司法建议工作纪实

装修新潮的村庄庭院，一应俱全的存取款账簿和机器，醒目的银行“代办服务”桌牌。前来办理业务的老人们全然不知，自己的养老钱正在流入个人腰包。

“真代办”变成了“假银行”？一纸司法建议旋即从山东省寿光市人民法院发送到当地主要金融机构，剑指“代办员”非法揽储案件多发、侵害老年人权益等现实问题。

“司法建议是人民法院坚持能动司法，服务党和国家大局的重要途径，要高度重视其‘消未起之患，治未病之疾’的社会治理作用，切实维护社会公平正义，增进民生福祉。”山东省高级人民法院党组书记、院长霍敏表示。

山东法院针对审判过程中发现的苗头性、共性问题，及时向相关部门、单位发送司法建议，变“化解矛盾”为“提前预防”。2018年以来，全省法院共发出各类司法建议1.5万份，司法建议数量位居全国前列。

一纸建议

筑牢金融“安全墙”

“大爷，以后办业务就要来我们机构，现在没有‘代办员’了，千万不要被骗了。”近日，在寿光一家银行的营业大厅，大堂经理小刘拿着宣传页给前来办理业务的老人们进行反诈宣传。

如今，在寿光主要金融机构，这样的反诈宣传几乎是“必须环节”，这种变化得从一份司法建议说起。寿光法院在案件审理中发现，因对“代办员”管理不到位，导致“代办员”非法揽储案件多发，不少老年人合法权益受到侵害。

“银行‘代办员’最早出现于上个世纪八九十年代，他们虽然不是银行正式职工，但履行着和银行工作人员相同的职责，代表银行负责周边村庄的储蓄、贷款等业务。”寿光法院刑庭副庭长侯秀华说，随着网上银行、电子支付的发展，“代办员”制度逐渐取消，但有些“代办员”没有如实告知村民。

“这些‘代办员’大多来自本地农村，都是熟面孔，一旦隐瞒，很有迷惑性，刘某某就是如此。”2013年，这家银行取消了“代办员”制度，眼瞅着自己的“财路”要断了，他决定隐瞒真相，仍以“代办员”的名义向村民尤其是老年人揽储，自己在家里办起了“银行”。老人们丝毫没有防备之心，照常在刘某某这里存款，直至案发，刘某某非法吸收本村及邻村179名村民存款860余万元，给村民造成了重大损失。寿光法院经审理，对刘某某判处相应刑罚。

案件办完了，可管理漏洞还在，意味着可能还有其他老年人被诈骗。“金融储蓄‘代办员’的管理确实存在漏洞，案件给我们的金融安全敲响了警钟。”一家金融机构的张姓负责人直言。问题产生的原因和危害是什么？如何加强预防？寿光法院从法治宣传、强化监督管理、穷尽告知义务、健全预警机制等四个方面向当地主要金融机构提出了工作改进建议。

问题找准了，对策就更有针对性。“法院司法建议帮我们全面分析了问题根源，并提出意见建议，我们深受启发。”金融机构接到司法建议后，迅速组织分析研判、风险评估和整改落实，并复函寿光法院。目前该机构从强化员工法治教育、严格各类凭证章戳管理、加大“无代办”宣传力度、严格遵守法律法规等四个方面发力，切实保障储户特别是老年人合法权益，效果明显。

“司法建议虽小，但针对的问题往往是从大量具有共性的矛盾纠纷中发现的，因此它能够有效化解一类矛盾，甚至是一个行业、一个领域的问题，发挥大能量。”山东高院研究室主任刘念虎表示。

有的放矢

精准参与社会治理

既然是聚焦“真问题”，就要特别讲究精准度和科学性。如何提高司法建议的精准度和科学性，做到“一针见血”？

山东法院自觉把司法建议工作作为服务党和国家大局、参与社会治理的重要抓手，聚焦服务高质量发展、推动社会治理创新、维护群众权益等关键环节。

——坚持为大局服务，山东法院精准研判、提炼总结个案和类案中出现的金融风险、行业系统性风险等，提出有针对性的意见建议。2021年以来，共向地方人民政府或其组成部门、金融监管部门、金融机构等单位提出司法建议163件，收到被建议单位反馈85件，为妥善化解金融纠纷、防控金融风险提供了有力司法保障。

——主动深入挖掘黑恶势力犯罪、环境资源、教育卫生等背后的社会治理深层次、系统性问题，就留守妇女和老人权益保护、预防校园欺凌等提出改进和完善建议，推动有关单位科学决策、完善管理、消除隐患。针对审理基层公安派出所侦办死刑案件在证据收集、调取、移送、案件移交等方面存在的诸多问题，向省公安厅发出司法建议，推动全省公安机关进一步细化派出所与专业警种的办案分工，规范证据收集、审查与运用。

——从维护群众权益、满足群众需求的角度出发，引导法官精准把握个案中的问题和利益纠纷，向有关部门单位提出司法建议。山东高院在审理一起房屋行政登记案件中发现，某市国土资源局对涉案房屋登记信息的提示性限制，限制了房屋所有权的处分权，对房屋的交易或抵押造成严重障碍，经审理认为该局的行政行为违法，并及时提出司法建议，推动解除了对购房者房屋的提示性限制，圆满解决了困扰140余户购房者多年的房屋维权问题。

“一个案件虽小，但背后关乎一个家庭的幸福，100多套房子就是100多个家庭，影响的可能是几百人甚至几千人！小案事不小，小案不能小办。司法建议工作就是以小切口精准参与社会治理。”刘念虎感慨。

建章立制

最大程度激发内在动力

但是，法官们在审判执行工作之外，是否愿意出具司法建议？这的确是摆在面前的一个现实问题。

“以往部分法官基于办案压力，满足于日常办案，撰写司法建议的积极性的确不高。”山东高院研究室副主任肖彬分析认为，这和考核激励机制不健全有一定关系。

针对这一问题，山东法院健全完善了考核激励机制，省高院定期开展全省法院优秀司法建议评选活动，对全省优秀司法建议予以表彰奖励，青岛、济宁、滨州、聊城等地中院将司法建议制发和采纳情况纳入全院绩效考核。滨州市中级人民法院明确规定1件司法建议折抵1件同类型二审案件，收到反馈意见的加倍计分；聊城市中级人民法院对在司法建议工作中取得明显成绩的干警，优先考虑入额评优等事项。

这些措施的出台，有效调动了干警参与司法建议工作的积极性。“把司法建议纳入考核既解决了以往法官撰写司法建议积极性不高的问题，同时将具有普遍性的矛盾化解在诉讼之外，减少了诉讼增量，推动了法院工作高质量发展。”青岛市市南区人民法院院长王洪坚表示。

完善考核激励机制是当地加强司法建议工作规范化管理的举措之一。山东各地法院注重加强对司法建议工作建章立制，例如青岛、淄博、济宁等地法院均就司法建议工作出台专门意见，规范司法建议的制发、审签、送达、备案等程序，实行案号管理，强化对司法建议内容的审核把关，最大限度提升司法建议质量。

协同联动

让建议掷地有声

司法建议发出去了，要发挥更大作用，仅凭法院一家单打独斗还不够，更需要党委政府支持。“司法建议不能‘独来独往’，有了其他部门支持配合的‘你来我往’，才能掷地有声，取得实效。”山东高院党组成员、副院长江敦斌说。

为此，山东法院积极推动党委、政府出台加强司法建议工作的意见，保障司法建议工作顺利开展。德州市中级人民法院积极推动市委将司法建议制发数、回函数等指标纳入考核市直部门和各县（市、区）的重要内容，促进了司法建议落到实处、取得实效。“纳入党委考核后，各区县司法建议打分值最高和最低能够差1.2分，在竞争激烈的考核排名中非常重要。”德州中院研究室主任司晓博深有体会，“软建议”有了“硬支撑”，一系列科学务实管用的司法建议得到积极响应。

山东法院还强化上下联动和左右联合，发出司法建议前与被建议单位做好沟通联络，发出后强化跟踪问效，对不予反馈或反馈内容未有实质性措施的，灵活采用二次发函、回访等方式加强督促，实现司法建议的落地落实、效果倍增。

目前，山东省三级法院已形成由省高院组织领导、统筹协调，各级法院上下联动、相互配合，重大疑难问题共同研究的整体工作合力。合力之下，更多有价值的司法建议将为社会治理“把脉开方”。