──胡秀云、赵章盛、张颐秋、周勇、郑瑶委员代表虹桥片委员联络组的发言

2021年1月，中共中央印发了《法治中国建设规划（2020－2025年）》，开启了法治中国建设的第二个五年计划。过去的2020年，是党的十八大确立实现法治政府基本建成奋斗目标的收官之年，通过优化政府组织结构和公共服务等方式，我市在依法全面履行政府职能等方面取得了一定的成效。但是，随着政府组织机构和综合行政执法体制的深化，部门之间职责边界不清、政府职能履行不到位不规范等矛盾逐渐凸显。如何理清部门职责分工，切实提高行政效率，成为我市巩固机构改革和法治建设成果的当务之急。

一、机构改革后我市各部门职能边界争议情况

为巩固和深化机构改革成果，做好深化机构改革“后半篇”文章，2020年3月份开始，市委编办组织开展部门职责问题调查活动，共梳理汇总18个部门反馈的职责问题47项，并针对该47项问题分类落实。目前，我市基本实现了重点领域的综合执法构建，实现了政府行政职能优化，提升了政务服务水平。

但是，调研走访中发现，部分涉及机构改革的部门反映，没有得到市委编办的“分类落实”的反馈信息，因工作机制不顺畅导致相互推诿扯皮、缺乏行之有效的沟通协调等情况仍有存在，行政程序合法性难以保障。据市司法局相关数据显示，截止2020年11月初，我市行政部门被诉的22件城建行政强制诉讼案件中，因程序违法导致败诉的就有16件，败诉率高达72.7%。

二、我市部门职能边界存在的问题及原因分析

（一）行业管理与运维管理分离，信息与管理对接错位

自2018年机构改革以来，部门与部门之间、部门与事业单位之间实现了行业管理职能和运维管理职能相分离、综合执法与城市建设管理相分离的要求。但是，从目前行业管理与运维管理分离之后各部门的运行情况来看，实际工作中仍存在部分边界不够清晰的情形，对于涉及到的一些具体的争议事项，往往依靠部门之间的沟通协调，没有形成协调保障机制。如，市综合行政执法局负责市政公用行业管理与资质审批，因缺乏专业技术人员，在市政公用设施工程方案会审和竣工验收阶段，无法全面掌握运维阶段可能出现的专业问题，导致移交和运维阶段与负责运维管理的市市政公用工程建设中心出现责任扯皮；园林绿化工作，市综合行政执法局相应科室当前只有行业管理的职能，具体行使园林绿化管理职责的园林管理所归口市市政公用工程建设中心，因此在工作对接上不太顺畅。

同时，我市部分部门与上级部门存在机构设置方面的不一致，出现信息对接错位、脱节的情形，加之缺乏充分有效的沟通，导致行政职能履行不全面、不及时。以餐厨垃圾终端设施建设和垃圾焚烧终端设施建设工作为例，从省里到温州市，一直由住建部门牵头负责，但温州市域内仅我市和平阳县是以综合行政执法局作为该工作的职能部门。2020年，浙江省住建厅下发餐厨垃圾终端建设财政补贴相关文件后，我市负责建设的综合行政执法局却因未能接收到文件而无法及时领取财政补贴。又如，市政工程、污水管网建设等工作，温州市牵头单位为综合行政执法局，我市则由市政公用工程建设中心负责。面对上级的考核考绩任务，数据上报工作有了“新难度”，温州直接要求综合行政执法线上汇总，我市综合行政执法局只能跨部门向市政公用工程建设中心催要数据，但部分具体经办人怕担责往往不愿意配合。

（二）人员转隶与岗位设置不匹配，执法专业力量不足

机构改革带来岗位设置调整，出现部分人员没有转隶到位、岗位设置与执法人员不匹配等人员转隶和职能融合方面的新问题。以市综合行政执法局为例，该局现划转了住建、旅游、海洋渔业、市政园林等部分职能，但是现有395名在编人员中，从相应划转岗位转隶的人员仅占10.4%。如该局市政公用科，机构改革时，从市政公用工程建设中心划入9项职能，相当于原来对应职能的3个科室并入，职责翻倍，但是人员却没有相应增加，导致科室效能发挥受阻。又如，市市政公用工程建设中心将原工程质量监督管理站的人员编制与职能一并划入市住房和城乡建设局，但目前为了在建工程的管理衔接，划转出去的人员又被市市政公用工程建设中心借用回来，人员转隶未能顺利实现“编随事走、人随编走”。根据约定，人员借用期限即将在今年3月份到期，但面临的人员、职能与编制的相匹配问题仍未有明确解决方案。

机构改革后，面对新业务新职能，人员队伍建设也存在执法专业人才不足、专业素质不高等薄弱环节，进而导致行政执法合法性缺失严重。如，市综合行政执法局现有395名在编人员，拥有全日制本科及以上学历的占16.5%，全日制大专学历的占4.6%，大部分执法人员的文化程度普遍偏低、履职能力不强，尤其是与执法专业相关的法律、规划、土木工程等相关专业人员只占总人数的3.9%，专业执法人员严重缺乏；又如，按照《行政处罚法》要求，从事行政处罚决定审核的人员，应当具备法律职业资格，但市农业农村局依法承担农业农村和海洋渔业执法案件审核的法规科，却没有具备审核资质的专业人员，行政处罚决定审核成了程序难题。

（三）部门之间推诿扯皮，执法争议协调机制形同虚设

同一行政管理事项，因受不同法律规范调整，不同部门都具有一定的管理或处置职能，形成部门之间行政管理职能竞合，而机构改革在制定“三定方案”时也无法穷极所有行政和行业管理职能内容，导致部门之间出现相互推诿扯皮的现象。以农村村民违法占地建房为例，市自然资源和规划局依据《土地管理法》负有查处职能，市综合行政执法局或者所在乡镇依据《城乡规划法》也负有查处职能。因该违法行为涉及法律竞合，各部门之间相互推诿，各自认为应由对方履行查处职责，导致履行职能不到位。如，清江镇一燃气经营企业经营场所涉及违章，但由于自然资源和规划局、综合行政执法局、属地镇政府三方扯皮而怠于履行职责，该违法建筑久久未被拆除，屡遭媒体曝光，给政府形象造成了相当恶劣的影响；又如，某街道S2线工程项目部涉嫌泥浆直排河道案件，市综合行政执法局将违法线索移交至市水利局，市水利局认为不应该依据《浙江省河道管理条例》予以处罚而迟迟未作处理，后经市司法局从中协调，该违法行为查处才得以落实。

为了解决行政执法职能争议，我市曾在2011年出台了《乐清市行政执法争议协调办法》（乐政发〔2011〕3号），并要求各乡镇人民政府、市政府直属各单位严格遵照执行。然而实际情况是，部门之间一旦出现职能边界不清、行政管理关系竞合产生的行政职能方面的争议，往往愿意采取相互发函的方式进行沟通协调，导致《乐清市行政执法争议协调办法》出台已近十年却仍旧形同虚设。据了解，部门之间面对发生的行政职责争议，往往本着“做得多，错的多；不用做，不会错”“多一事不如少一事”的处理心态，将涉及职责竞合的事项“能推尽推”，甚至戏言“发函需谨慎，复函必须要及时”；当互相发函“难定胜负”时，部门也不走争议协调办法的程序，一般通过共同主管领导召开协调会形成会议纪要的形式解决个案争议。

三、几点建议

（一）摸清岗位需求，强化人员整合与培训

立足岗位实际，充实基层执法力量，全面提升政府依法行政能力的基础保障。针对职能划转后，相关专业人员配置与岗位设置匹配不足的问题，市委编办应当深入调研、综合分析，摸清岗位的人员数量需求和专业需求；根据统计结果，针对有执法专业能力需求的岗位，通过部门内合理调剂、跨部门人员转隶的方式予以解决落实。同时，建立健全系统化培训机制，加强部门内部业务专业和执法能力培训，使基层执法人员充分熟悉和掌握新划转职能领域的业务，为我市依法行政和法治政府建设夯实队伍基础。

（二）理清部门职责分工，完善争议协调机制

基于机构改革中出现的职能分工调整与上级政府不一致、行业管理与运维管理相分离带来的履职争议时有发生的情形，建议以保障管理顺畅为原则，充分听取各部门意见，重新梳理各项行政职能的行业主管事项与运维管理事项；根据梳理结果，明确归口部门、优化工作流程，并建立长期有效的问题反馈渠道。针对因行政管理关系竞合、法律规定不完善等出现的部门间执法职能争议，完善相关争议协调机制。一方面，全面清理因职责争议而发文的相关会议纪要和文件，对没有继续实施必要的予以废止；另一方面，重新审查并优化《乐清市行政执法争议协调办法》，按照《协调办法》规定落实到位，切实发挥协调机制的作用。

（三）发挥政府法律顾问决策咨询作用，提高政府决策能力

在政府法律顾问制度基本形成的基础上，通过健全相关工作规则、明确工作职责、规范工作程序，切实保障法律顾问作用的发挥，为政府决策提供专业咨询。如，在有关政府决策、文件制定、政府领导接访、部门执法、干部培训等方面，发挥政府法律顾问的法律服务作用；建立健全情况交流、信息通报等制度，加强与政府法律顾问的联系沟通；普及政府法律顾问咨询建议制度，鼓励法律顾问就社会重点、热点、难点执法案件进行分析研判，并提供有价值的法律意见和建议。