【内容提要】 政治活动的本质是一种公共选择，个人在参与政治活动时以个人利益的最大化为目的，以成本-收益分析为根据。对Z社区居民政治参与的研究发现：实际参与率低、参与人群结构不合理的制度根源在于单位的资源垄断和居委会的行政化。激励居民政治参与的关键举措是彻底解构单位制，使社区真正成为社区公共事务的法人主体；以社区为选区，遴选人大代表或政府官员；转变政府职能，发育公共空间，使社区居委会真正成为居民利益的代言人。

　　【关 键 词】单位型社区/政治参与/微观机制

　　一、本文研究的分析框架

　　单位型社区，是由计划经济体制下的家属院转变过来的。目前这类社区在我国城市社区中仍占据主体地位。这类社区居民的参与状况直接影响着我国城市居民整体的参与水平。政治参与是社区居民参与社区政治事务的行为，其中最广泛最普遍的形式就是选举社区居委会。

　　居民是社区构成的要件，是社区组织的组织者和操作者。社区组织离不开居民，否则社区组织就成了“无源之水、无本之木”。社区组织是居民参与社区公共事务的主渠道，是居民进行利益表达和利益实现的载体，社区正是通过不同的组织网络，将居民紧紧地链接在一起。居民离不开社区组织，否则居民就成了“无家可归的流浪儿”。社区居委会是社区最重要的组织。居民与社区组织的关系主要是通过居民参与社区公共事务体现出来。居民参与社区公共事务的强弱直接影响着社区组织的质量和运行。没有居民参与，社区组织要么是摆设，要么是其他组织控制居民的工具。

　　居民参与是社区治理的基础。社区治理有两层含义，一层是社区内部事务的自我治理，即社区组织应在社区治理中发挥主导作用，属于自己单方面解决的不要依靠政府，政府也不要插手，依靠社区居民及其组织自行治理；二是政府组织、社会中介组织、社区组织在平等协商的基础上的共同治理。不管是哪种情况，社区治理都离不开具有参与意识、参与能力的高素质居民。自我治理要求居民要有较高的理性化的参与能力、合作能力、协调能力、管理能力等。合作治理要求居民及其组织要有较强的谈判能力和独立的人格。否则自治就将蜕变为“无治”或“恶治”，共同治理就会变成政府的单极治理，故此，社区治理最重要的主体是具有公民资格的居民。具有公民资格的公民所形成的公民意识和建立的公民责任是公民参与的基础。没有形成公民意识和公民责任就没有真正意义上的公民参与，同时，有了具有公民资格和良好民主素养的公民，才有民主的行政官员与民主的政治人物，他们之间的互动才能形成真正意义上的民主行政。正如罗勃·贝拉指出的：要建立一个端正、平等的社会，必须靠老百姓有理智的参与公共事务，以及不断地提供建设性的意见[1]。

　　作为支撑居民参与的公民意识和公民责任怎样才能形成呢？居民参与是出于公益心还是个人利益的算计？政治学往往从意识形态的角度对此做出解释：居民参与积极性高的社区，通常都有一个组织得力、素质较高、党性较强的领导集体；相反，居民参与积极性较低的社区，社区组织尤其是社区党组织大都涣散无力。社会学则从“社会人”的人性假设出发，认为居民天生地具有社区归属感和参与意识，只是社区参与频度不同而已，社区参与是居民生活方式的一种表征，是满足居民需要的一种方式。这两种解释只是回答了参与差别的部分原因，并没有从本质上揭示出居民参与意识和参与行为的出现的真正动因。本文从经济学的“经济人”假设出发，认为居民的参与意识和责任意识不是从天而降，也不是天生就有的，而是在关心自己私利的活动中慢慢养成的。制度就是起源于自私的人们为避免反复出现的囚徒困境所带来的不可预期的困扰而达成的理性契约。参与是出于对自身利益的保护和通过参与获得更大的利益，没有利益的驱动，居民就不会主动关心集体的事务。

　　二、个案概况和参与过程

　　2003年郑州市政府在借鉴兄弟城市社区自治经验的基础上，结合本市实际，启动社区居委会直选计划。考虑到Z社区构成比较单纯，居民素质相对较高，市政府就将其作为直选的试点，下面简要介绍一下Z社区概况和选举经过。

　　社区概况：Z社区位于郑州市金水区文化路中段，属于文化路街道办事处管辖。该社区是一个以高校为主体的纯单位型社区，所辖面积0.67平方公里。社区分文化路8号院(生活区)和文化路9号院(教学区)两部分。教学区在校生10956人，教职工1267人，生活区有居民住宅楼38栋，1031户，3555人，18岁以上的居民2223人，其中55岁以上的居民811人，占选民的36.5％(811/2223)，55岁以下的居民1412人，占选民的63.5％(1412/2223)左右；大专以上文化程度的居民有1846人，占选民的83％，大专以下文化程度的居民有377人，占选民的17％；社区党外知识分子多(260多人)，民主党派人士多(58人)，侨属侨眷多(43人)，省市政协委员6人，区人大代表1人。

　　选举经过：第一阶段：2003年3月—7月，建立社区居委会选举工作领导机构，推举候选人，开展选民登记(在校学生不在登记之列)。为了保证试点工作的成功运行，文化路街道办事处成立了居委会选举工作领导小组，主管社区建设的副书记、社区建设科长分别担任选举工作领导小组的正副组长；社区成立居民选举委员会，由社区党支部书记任主任委员。选举工作领导小组负责制定居委会选举的规则，制定选举计划，部署选举工作，指导和帮助居民选举委员会工作，受理选举工作中的举报和来信来访。居民选举委员会负责居委会选举工作，制定选举工作方案，进行选举的宣传、发动工作，组织居民或居民代表参与民主选举。居民选举委员会由居民小组推选产生。Z社区推选出10名选举委员会委员。Z社区居委会候选人产生的办法是：每个有选举权的居民都可以自愿报名，但须经20户联名推荐方可成为正式候选人。按照这种规则，此次共产生6名候选人，加上居委会现任成员5名(按文化路街道办事处的规定，居委会现任成员是当然的候选人，不用居民推荐)，总共有11名候选人。选民登记的结果显示，Z社区共有合法选民2223人。第二阶段：2003年8月-9月21日，选举动员。8月1日—10日社区党支部和社区选举委员会召开两次联席会议、三次居民代表会议，制定和传达有关选举的步骤和安排，号召居民代表动员居民9月22日上午9点-12点在家等候投票。街道办事处从街道专门抽出1人为联络员，负责信息传送。第三阶段，2003年9月22日，选举开始。此次选举共设6个流动票箱。票分红、黄、绿3种。红票表示赞成，绿票表示反对，黄票表示弃权。投票从上午9点一直进行到12点，接着工作人员在社区活动中心唱票。此次选举共收到1678张选票，投票率为75.5％。选举结果是李女士当选为社区居委会主任，黄女士当选为社区居委会副主任，文女士、甘女士、丁某当选为社区居委会委员。

　　三、分析和发现

　　(一)居民实际参与率低

　　此次选举共收到选票1678张，投票率为75.5％。从数字上看，Z社区居民的参与意识不低，但实际上居民的参与热情远没有这么高，之所以如此是因为虚假投票和选举动员的结果。

　　1. 虚假投票

　　虚假投票分“包票”和“拉票”两种形式。包票就是在选民不知情的情况下，选票由别人代投的行为。Z社区居民谭女士说：“9月22日那天，我听说居委会要选举，感到很好奇，心想：居委会选什么举，谁干不都一样。适逢那天没事，就没有出去，奇怪的是，没有人到我们家去，事后才听人说，我们这个楼的票是由某某代投的，开始我不相信，又问了几个邻居，她们说是真的。”据熟人告知，此次选举共有6栋楼的选票是别人代投的。拉票就是利用自己的社会资本，事先告知选举人选票投给谁的行为。Z社区居民王女士说：“9月22日之前，就有人给我打招呼，说那天哪儿也不要去，居委会要入户投票，并告诉我投谁的票，11点左右，选举工作人员到了我家，我就按照人家的嘱咐投了票。”

　　包票、拉票行为之所以行得通，表面上看靠的是社会资本，实际上钻的是居委会与居民利益疏离的空子。包票的人“胆大妄为”，越俎代庖，就在于他明白，即使居民知道这事也不会追究；拉票的人“大开尊口”，“广结良缘”，就在于他清楚，谁也不会驳他的面子。为什么居民不对包票人的侵权行为检举揭发？为什么在人情关系面前轻率地投出了自己的一票？其中一个重要的原因是居委会与居民利益的疏离。社区居委会既不是居民利益表达的载体，也不是居民利益实现的依托，对单位制下的居民来讲，居委会的存在可有可无。如若居委会的选举是居民走向政坛的必经环节，居委会主任可以影响自己的福利，恐怕居民就没有那么草率了。马克思和西方经济学家都认为人们从事任何活动的目的都是为了获得一定的利益，没有利益的驱动就不会产生积极的有效的行为。出于压力或形式需要而实施的行为注定是不负责任的行为。Z社区居民徐某说：“我平常很少到社区去，居委会的人我一个也不认识，前几年偶尔去过社区，不过那时叫ZLU家属院居委会，因为居委会每年暑假和ZLU工委联合举办青少年书法绘画比赛，有时带着孩子去。如今孩子上大学了，也就很少去社区了。我觉得社区居委会不算个啥，它管的那些事情与我们没有直接的关系，谁当居委会主任对我来讲没有丝毫的差别，那次选举我就没有参加，因为我有事，我总不能因为要投与我无关的票而耽误自己的事情吧。”

　　包票和拉票的人为什么积极参与并策划社区居委会的选举呢？他们都是哪些人呢？包票和拉票的人是：候选人自己及其家属、候选人自己及其家人的关系户、原居委会的成员。候选人自己及其家属当然是直接的利益相关者，自己或自己的家属能够当选，好歹有了一份工作，虽然收入不高，但总可以维持自己的生活，既增加了家庭收入，又免去了心中的牵挂。上述的王女士说：“我爱人单位，也就是校医院，某某医生的老婆下岗了，这次参加了居委会的选举，之前某某医生就给同事们打招呼，在选举那天不要上街，不仅如此，与他关系不错的人也为他牵线搭桥，刚才我说的向我打招呼的那位，就是这个医生关系要好的同事。”候选人家人的关系户是间接的利益相关者，通过他或她的包票和拉票，使自己朋友或其家属当选，他或她在感情上就多了一份资本，心理上拥有一份优势，以后自己有事找人家帮忙就比较容易张口，再说拉票或包票也不是多难的事，举手之劳而已。原居委会的成员也算是间接的利益相关者，他们因不满现任居委会成员的所作所为，想换上自己的人，使自己开创的事业在自己选定的接班人手中发扬光大，没有他们的介入，包票和拉票是根本不可能进行的，其实包票和拉票都是在他们的授意和策划下操作的。与居委会原主任关系不错的Z社区居民李女士说：“居委会想借直选的机会，将街道下派人员选下去，换上自己的人，这样做，至少可以安排几个下岗职工。”

　　2. 选举动员

　　动员就是政府或社区机构通过一定的组织体系调动居民参与的积极性，并将居民的参与纳入到自己预设的轨道上来。Z社区在2003年3月-9月半年多的时间里，社区党支部、社区选举委员会、社区居委会利用多种渠道，开展形式多样的宣传、发动活动，力求使居委会的选举做到家喻户晓，人人皆知。在生活区，居委会以海报的形式刊出《告Z社区全体居民书》。在教学区，通过单位党政领导将选举的事宜以政治任务的方式布置下去。选举动员是选举中的重要组成部分，成功的选举动员是选举顺利进行的关键。选举动员主要是由选举的组织者和竞选者来承担。在竞争性选举中，竞选者及其支持者是选举动员的主体，这种选举动员将直接关系到竞选者最终的得票多少和能否获胜。在非竞争性选举中，选举组织者或领导者是选举动员的主体，这种选举动员所关注的是选举本身的成功，而所谓的选举成功就是保证选举时有法定人数的选民参与投票，并比较顺利地产生当选者。Z社区居委会的选举可以看作是竞争性选举，动员主体有两个：文化路街道办事处和Z社区的利益相关者。他们各有自己的盘算，办事处想让自己的人当选，Z社区的利益相关者也想让自己的人当选，两者展开了竞赛，结果是社区的利益相关者占了上风。Z社区居民、Z大学院办主任铁某说：“文化路街道办事处选举前宴请学院领导吃过饭，我参加了，喝酒中间街道主管社区工作的副书记再三表示，社区居委会工作艰巨复杂，需要具有工作经验和敬业精神的同志去做，实际上这是在引导投票，但由于入户投票，学院领导也无法控制。”美国政治学家乔·萨托利认为：“参与的含义就是亲自参与，是自发自愿的，也就是说参与不是被卷进来的，更不是被迫的、被促动的”[2]。如若依照乔·萨托利观点审视Z社区居委会的选举，Z社区中绝大部分居民的参与是被动的、勉强的。一般而言，在居民不受外界压力、有自由退出权的选举中，参与人数的多少是衡量参与率的重要指标，但在动员式的选举中，参与人数多并不说明居民的参与意识真正就强，因为这里存在迫于压力的虚假参与，但参与人数少肯定说明参与意识低。

　　(二)参与人群结构不合理

　　社会学家认为，年龄性别会造成居民对公共事务和政治参与的差异，其与参与率之间的一般规律是：在中学时期，居民政治兴趣和参与程度上升，在青年时期下降，成人期又迅速的持续的提高，最后，在退休以后又下降。传统上女性对参与公共事务具有冷漠的倾向，她们与男人相比，更愿意把时间和精力花在支持家务、生育、抚养子女上学等上面。而Z社区居民的参与结构刚好与之相反：老年人比成年人参与率高，青年人比成年人参与率高、女性比男性参与率高。在1678张选票中，55岁以上居民的选票752张，占811名55岁以上居民总数的92.7％(752/811)，其中女性429张，占57％，男性323张，占43％；55岁以下居民选票926张，占1412名55岁以下居民总数的65.6％(926/1412)，其中女性586张，占63.3％，男性340张，占36.7％。

　　研究显示，一个教育程度较高的人，他或她对政治系统所掌握的信息较多，知道如何透过适当的输入渠道表达需求，同时也对系统的输出是否满足公共利益有高度的重视与判断力，因此，他或她评估自身在投入参与公共事务时将会扮演重要的角色，所以愿意、也有能力积极地参与公共事务。收入高的人有较强的政治责任感和较为健全的知识与技巧，生活没有后顾之忧，有较多的时间和金钱冷静思考公共事务，他们应该更积极地参与政治活动。但在此次Z社区居委会选举中，教育程度低的人却比教育程度高的人参与率高，经济收入低的人比经济收入高的人参与率高。在1678张居民选票中，大专以上选民1358张，占1846名大专以上居民总数的73.6％(1358/1846)，大专文化程度以下的居民选票320张，占377名大专以下居民总数的84.9％(320/377)。

　　(三)实际参与率低、参与人群结构不合理的制度原因是单位制度消解了居民参与的动力和社区居委会的行政化

　　什么原因造成了Z社区居民实际参与率低，参与结构的非常态分布？笔者认为，这和缺乏利益驱动或利益驱动不足有关。人们的参与热情和参与强度取决于其能从参与中获利多少的未来预期。

　　1. 单位消解了居民参与的动力

　　单位Z大学是一所以工为主、理工文、经管法并举的多科性普通本科院校，创办于1960年，原隶属于国家LI部；1998年高教体制改革后，由国家与河南省政府共建，以河南省为主；2001年管理权完全下放给河南省，成为省属高校。经济体制改革并没有为Z带来太多改变，单位人依然是单位人。1999年推行的高校后勤社会化改革以及现行的人事制度改革，也没有从根本上改变单位办社会的状况，居民个人利益的实现主要还是在单位中完成，单位依然是房产地产的所有权人，掌控着社区的主要资源，承担着社区建设与管理的无限责任。

　　第一，居民的经济利益和政治发展都是在单位获得的。治理理论认为，每个人都是理性的经济人，其参与社区事务不是因为社区意识强，而是受利益的驱动，如果参与者认为参与活动有助于实现他们的目标，体现参与的价值，使他们得到实惠，他们就会表现出极大的兴趣，并积极参与到其中来。如果参与活动与他们所关心的问题无关，也无助于解决他们所面临的实际问题，参与者就会对参与活动表现出冷漠，并选择放弃参与。Z社区居民的主要利益是在单位中得到满足的。个人最主要的东西如职称、职务、声誉、收入等都是在单位获得的，横向发展也是以单位为依托的，“单位作为其成员的社会生活场所的意义，日益超过了它作为劳动组织或工作组织的意义”[3]。Z社区居民，Z大学后勤集团修建中心水工班班长华某说：“我是从军队上转业到这里的，快30年啦，Z大学给了我许多，房子、名誉、地位，甚至连我孩子的接生费都是单位给报销的，我离不开Z大学，如今虽说单位管的少了，医疗保险社会化了，但教职工的经济收入和事业发展依然离不开Z大学。”相形之下，社区既无权又无经济资源，参不参加社区事务都不会影响他们的收入。

　　我国城市基层人大代表(以区人大为例)的产生办法是这样的：有单位的选民在单位登记，根据单位选民的多少分配候选人名额，若单位人员较少，可几个单位推选一名，在此基础上推选出本单位或联合单位的候选人，候选人通常都是单位的一把手或大单位的一把手。社区在人大代表的选举方面扮演的依然是拾单位之遗、补单位之缺的边缘角色。政府官员的选拔也是通过单位完成的，没有单位的依托一个人就没有了根。Z大学在2000年～2004年期间，向省政府输送一名副厅长、一名处长，向金水区输送一名副区长，向地方输送两名县委副书记。这些人都是在单位“混”得不错的“能人”，都是由单位党委推荐走向政府机关的。而同期经由社区居委会渠道走向政府机关的，别说是做官，就连街道一般工作人员也没有。政府选拔官员和选人大代表的体制与机制最终将人的视线集中在单位，社区被人们冷落在一边。

　　第二，单位阻碍个人利益的分化，影响社区公共利益的形成。单位是个人利益的化身和代表，房屋没有产权，资源由单位配置，规则由单位制定，物业服务由后勤提供，个人利益与社区利益是割裂的，社区不过是一群人的原子式的聚合，居民没有动力去为维护共同利益而奔走呼号。由于缺乏交换和互动连接，居民共同利益的社区认同感和归属感就无从产生。Z社区居民靳某说：“我是个闲不住的人，爱管闲事，爱交往，没事一般不愿呆在家里，到老干部处活动室打牌、下棋、聊天、看报比在家里有意思。老年人聚在一起，聊聊单位的事、国家的事挺有收获。我们这些退下来的人，一般不管单位的事，管也管不了，无职无权，谁听呀！除非单位领导的决策损害了老干部的利益。一般来讲，单位领导没有这么傻，他们也知道老干部没有后顾之忧，不好惹。我们社区的设施和服务都是由单位提供的，总体上来讲，还不错，啥也不用操心，暖气是单位锅炉烧的，购买水电煤气也不用跑到市里面去，到后勤集团就可以，老年活动室、健身器材以及开展活动的经费、交通、场地都是单位提供的，居民之间的交往对象主要是关系好的、对脾气的，逢年过节走动走动或打个电话，有事儿时相互帮个忙，但就是居民集体商讨社区事务的活动很少，即使有也是无关紧要的小事。”

　　2. 居委会的行政化影响了居民参与的积极性

　　居委会不是居民的代言人，不是时刻维护居民的利益，为居民办事，而是在按照街道办事处的旨意行事，有时还为了街道的利益做一些有损居民利益的事情，这都极大地影响了居民的参与。据Z社区原居委会干部吉女士说：“每逢双节，区和街道都为弱势群体提供一些困难补助，以前我们就将这部分钱物发放给“木头”(一位残疾人的名字)等几个特困家庭，因为我们对谁家有困难都比较了解，但今年没有听说谁家领到了政府的救济。再就是，按照我国计划生育政策的规定，独生子女可以享受一定的补贴，只不过必须在领到独生子女证之后再到单位财务处登记后才能领到这笔钱，2003年社区内有30多个家庭需要办理独生子女证，但这些家庭在办理独生子女证的过程中，社区工作人员故意刁难，要这证明要那证明，结果只有3个家庭办理了独生子女证。”由于居委会失却了居民利益表达、利益实现的自治功能，走向了它的反面，因而居民很少利用居委会来维护自身的利益，也不相信自己的参与能够影响居委会的决策，由此导致居民参与稀缺，对社区公共事务和公益事业很少关心。其他学者的研究也说明了这一问题。桂勇、崔之余对上海市居民的调查也证明了居民对居委会所持的态度是疏离的。“许多人对居委会漠不关心，在全体被访者中，36.4％的人表示不了解居委会的工作，25.1％的人不认识居委会的主任。相当大的一部分人并不把居委会认同于自己的组织，68.9％的人不曾向居委会表达过个人意见与建议，41％的居民不曾找过居委会。63.5％的人没有参加过居委会的选举，42.3％的人不知道居委会干部是如何产生的，22.1％的主动找居委会的居民是为了行政性事务。”[4]

　　四、激励居民政治参与的几点建议

　　(一)积极推行事社分开、企社分开的社会管理体制的变革，使社区真正成为社区公共事务的法人主体

　　事社分开、企社分开后，社区基础设施的修建改造可以参照商品房小区的运作模式，也可采取社区向地方政府申请项目、地方政府审批拨款、社会中介组织实施的模式。如此一来，社区不再事事依靠单位，有了自己独立的资源与权力，自然居民就会被吸引到社区公共事务当中来。

　　(二)以社区为选区，遴选人大代表或政府官员

　　单位是一个从事经济、文化和社会生产的专门性组织，对个人而言不过是经济收入和社会声望的获得场所，而不是走向政界的垫路石和敲门砖，政府官员的遴选、人大代表和政协委员的产生应该通过社区居民的推荐评议获得提名，然后再参加更高一级竞选。如若单位将个人的政治生命紧紧地攥在自己的手中，那么，还有谁关心单位之外的事情？在单位好好“混”，与群众特别是与领导搞好关系，不愁没有飞黄腾达的那一天。

　　(三)转变政府职能，发育社区公共空间，使社区自治组织真正成为居民利益的代言人

　　政府应转变职能，发育社会中介组织和社区自治组织，将一些管不好、管不了的社会事务交给社会与社区，使它们独立承担起自己职权范围内的事情。就社区而言，一要彻底转变居委会行政化的倾向，恢复其居民自治组织的身份地位。二要发育社区内志愿性社团，为居民参与社区事务提供制度化的通道。

　　【参考文献】

　　[1]Hart D. K" the Virtuous Citizen, the Honorable Bureaucrat and Public Admistration" , Public Administration Review. Vol. 44 Special Issue, 1984.

　　[2]乔·萨托利. 民主新论[M]. 北京：东方出版社，1998：127.

　　[3]路风. 单位——一种特殊的社会组织形式[J]. 中国社会科学，1989(1)：71-88.

　　[4]桂勇，崔之余. 行政化进程中的城市居委会体制变迁-对上海市的个案研究[J]. 华中理工大学学报(社会科学版)，2000(3)：1-5.