摘要：基于研究总结国际无人机物流先进发展经验，对比分析了我国无人机物流的发展现状与存在问题，并提出了我国无人机物流新业态发展的政策建议，分别从总体规划体系、政策标准体系、试点推广机制、基础设施建设和运行安全管理等五方面进行阐述，旨在促进我国无人机物流新业态持续健康发展。 

　　关键词：无人机物流、政策标准、改革试点、低空空域 

　　无人机物流是指以无人机为主要的运载工具，开展物品运输配送的物流活动，是近年迅速发展的无人机行业新业态、新模式。作为中短距离物资快速运输的最佳方式之一，大型运输机将物资运输到各大机场和地区的物流枢纽后，支线无人机进行城市间仓储的快速运输，末端无人机实现仓储和快递中转站之间以及“最后一公里”的配送。较传统的物流配送方式，无人机物流具有降本增效的优势，尤其适用于中短距离、小批量、高频次的医疗、应急、生活物资配送。 

　　2020年新冠疫情在全球爆发，无人机成为疫情防控领域的“战疫奇兵”，广泛应用于空中巡查、高空消毒、物流配送等抗疫场景。以中国为例，截至3月30日，无人机广泛参与疫情防控作业，无人机企业达100家，占通航业70.71%；无人机数量达832架，占通航航空器84.64%。顺丰、迅蚁、京东等无人机物流企业，分别在大型城市、中小城市和农村场景下，开辟空中航线运输应急、医疗与生活物资，在疫情防控中发挥了重要作用。由此可见，无人机物流在应急运输配送、物流末端“最后一公里”等用途上有独特的优势，具有广阔的发展空间。 

　　我国无人机物流产业正由成长期步入高质量发展阶段，从2015-2018的短短四年，无人机物流市场结构占比从0增长到14.00%，即将迎来爆发式增长。但我国无人机物流仍存在政策标准、安全性、场景复杂度、技术要求等方面因素的限制，影响着产业的持续快速发展。因此研究我国无人机物流的发展现状和行业发展存在的问题，具有十分重要的现实意义和长远战略意义。本文归纳总结了国际无人机物流发展的先进经验，分析了我国无人机物流新业态的治理体系与治理能力短板，研究发展对策、并提出政策建议，旨在推动无人机物流新业态的健康发展发展。 

　　一、 国际无人机物流发展经验 

　　国际上普遍实行无人机分级分类管理，按照操控方式、性能、用途、安全风险等属性进行分级分类。 

　　（一）无人机分级分类 

　　本文研究对象均为民用无人机，属于民航通用航空的范畴。按照用途分类，民用无人机又分为消费级和工业级，如图1所示。其中，工业级无人机主要用于农林、气象、电力、物流配送等专业类型作业。 

　　图1 民用无人机分类 

　　    无人机物流又可细分为：支线无人机运输、末端无人机配送、无人机应急物流及无人机仓储管理等类别，其中以支线无人机运输和末端无人机配送为主要形式。 

　　（二）无人机物流发展先进经验 

　　国际无人机物流发展以保证无人驾驶航空安全为根本，大力推进无人机相关的政策规章制定、标准体系建设，推动产业试点运营，呈现出美国全面领跑，欧洲较为领先的发展格局。 

　　美国是无人机物流产业发展的领先者，2013年启动试点项目，联邦航空局（Federal Aviation Administration，FAA）颁发了首个无人机快递配送试点许可证，发布了第一套《无人机系统设施地图》，包括200多个设施地图，用以简化无人机商业运营授权过程。启动无人机融合试点计划，目的是安全地将无人机系统融入美国国家空域系统（National Airspace System，NAS）。2018年12月美国标准化协会（American National standard Institute，ANSI）正式发布了《无人机标准化路线图（1.0）》，旨在路线图被标准界广泛采纳，助力无人机系统标准更加协调一致的发展。 

　　欧洲无人机物流产业积极布局、发展迅速。法国民用无人机委员会（Coordinated by the French Civil Drones Council，CDC）设立了《城市物流无人机路线图（2013-2026）》并制定技术解决方案，以期达到相当于民用航空的安全水平。德国发布的《创新物流计划2030》，制定了“无人机航空物流行动计划”。根据《无人机安全融入所有类别空域运行路线图》总体规划，欧盟启动“无人机空域蓝图U-space”项目，2019年已建立基础的U-space服务，实现U空间。欧洲无人机标准协调组（European UAS Standard Coordination Group，EUSCG），负责为无人机标准化制定滚动式发展计划。美国和欧洲的无人机物流试点进展如表1所示。 

　　表1 国际无人机物流试点运营进展 

　　结合上述先进经验来看，普遍遵循了“三化”的发展规律与趋势：（1）体系化，国家层面制定无人机物流发展路线图规划，再出台宏观政策促进路线图实施落地，协同无人机标准编写组与国家标准组织，建立健全政策标准体系；（2）产业化，扶持无人机企业开展试点运营，丰富试点运行场景，加速商业化运营；（3）融合化，推动无人机与有人机在融合空域协同运行，最终融入国家空域系统。这“三化”发展趋势，为我国现阶段的无人机物流发展提供了可借鉴的发展思路。 

　　二、 我国无人机物流发展现状分析 

　　我国无人机产业在社会、生产制造业、民航业的推动下发展迅速，从初级阶段发展到快速成长期，目前步入高质量发展阶段，截至2019年底，我国注册无人机超过39.2 万架，商业飞行达125 万小时。我国无人机物流自2015年启动试点项目，法规制度日益健全、低空空域改革稳步推进、产业试点运营场景逐渐丰富，实现了从追赶国际先进，到逐渐同步发展、力争领先的格局。 

　　（一）创新政策管理制度 

　　按照行业分工管理职责，国家空管委负责国家空域内民用无人机飞行管理，工信部负责实施民用无人机生产制造的行业管理，民航局负责民用无人机适航审定、人员资质、运行安全、运营的行业管理。在《中华人民共和国民用航空法》、《通用航空飞行管制条例》等上位法规的框架下，国家空管委、工信部、民航局等部委相继发布规划指导类文件，从行业管理角度推进无人机政策规章和标准体系建设，扶持无人机新业态发展。民航局创新无人机新业态发展政策，启动基于运行风险的无人机适航审定工作，开展首家无人机物流配送企业适航审定试点；扩大无人机物流配送试点范围，完成首家特定类无人机企业基于城市场景的风险评估，并批准其试运行。 

　　近年来我国发布的相关政策和标准如表2、表3所示。 

　　表2民用无人机标准体系 

　　表3民用无人机规章政策 

　　从上述相关政策和标准体系不难看出：政策从严格监管逐步向适度扶持的趋势转变，而且自2017年以来支持力度越来越大，2019、2020年密集出台相关政策和标准，有利于无人机产业的健康发展，如图2所示。 

　　图2 2009-2020年发布政策标准文件趋势 

　　（二）积极推进改革试点 

　　1.低空空域改革试点 

　　我国在四川、陕西、浙江、赣州、深圳等地开展的低空空域管理改革试点稳步推进，逐步实现多头审批向集中管理的转变。2018年11月，深圳启动无人机飞行管理试点，深圳市政府联合南部战区、中南地区管理局推出了无人驾驶航空器空管信息服务系统（UOM-UAS Traffic Management Information Service System，UTMISS），划定城市低空120米的试点空域网格，区分适飞空域和禁飞空域，如图3所示。通过统一的UTMISS协同平台，实现了绝大多数消费级无人机无须申请即可飞行，轻小型、中大型无人机在线提交空域申请、提出飞行计划申请，获批后即可飞行作业，试点了一条可行的解决方案，为无人机灵活申请空域创造了条件。 

　　图3无人机空管信息服务系统 

　　2.产业试点运营 

　　我国开展顺丰、京东、迅蚁、亿航等无人机物流配送应用试点，已实现常态化运营，探索城市、农村等多场景下物流配送降本增效。 

　　表4 中国无人机物流试点运营进展 

　　无人机物流试点运营进展如表4所示，表现出强劲的发展势头，相关试点从追赶美国、欧洲等先进国家，到逐渐同步发展。2018年，顺丰无人机物流试点累计飞行了2.65万架次、1.1万小时、31.7万公里，运输货物15.3万件866吨。京东无人机物流试点“零差错”完成常态化飞行1.35万架次、4173小时、7.7万公里，配送快件78.6吨。 

　　此次新冠疫情催生了无人机在城市、农村运输医疗物资与生活物资的新场景，正好检验了我国无人机物流试运营的成果。截至3月15日，顺丰无人机在武汉等5地共运营32天，飞行超3000架次，飞行里程近13000公里，运送超11吨的医药物资。迅蚁无人机自2月6日进入抗疫一线以来，迅蚁无人机已为医疗机构开通5个站点，10条航线，运行了近300架次，飞行里程达2800公里。试点企业首次实现了无人机物流的正式运行作业，表明我国无人机物流的改革试点工作取得了阶段性的成效，为进一步深化改革发展奠定了基础。 

　　（三）无人机物流发展存在的问题 

　　我国通过深化落实通航“放管服”改革，在政策驱动、行业推动和需求拉动下，无人机物流产业在低空空域、城市配送、农村配送等领域均取得突破，取得了不错的发展局面。但未来还有很遥远的路要走，目前无人机物流新业态治理体系和治理能力尚存在短板。主要是存在如下五方面的问题：（1）缺乏国家层面的总体规划体系，顶层设计有待加强；（2）缺乏专门针对性强的扶持政策和完整的标准体系，标准实施进度离《标准体系建设指南》的总体计划仍有较大差距；（3）试点场景还不够丰富，试点经验推广力度还不够；（4）配套基础设施不完善，低空综合保障能力不够强；（5）安全措施水平不够高，有待提高运行安全风险管理能力。 

　　三、 相关政策建议 

　　面对我国无人机物流发展存在的短板与问题，有待国家相关部委和地方政府及研究机构、社会团体来共同研究，协同解决当前行业发展的瓶颈。下文针对无人机物流新业态的社会化属性，探索构建“社会治理+行业治理”模式来解决相关问题，分别从五方面提出政策建议，供行业决策参考。 

　　（一）全面构建总体规划体系 

　　借鉴国际先进发展经验，协同相关部委研究制定国家层面的《无人机物流发展路线图》总体规划，出台顶层设计指导文件，设定不同阶段的发展目标和分步走的实施措施。在此“十四五”规划承上启下之年，要积极推动无人机物流相关的无人驾驶航空科研试验、工业级无人机、智能化通信导航控制系统、智慧物流基础设施等相关产业纳入国务院 《“十四五”国家战略性新兴产业发展规划》，从顶层设计的视角完善无人机物流配套产业。同时加强工信部、科技部、民航局、邮政局等部委的分工与协同，在各自行业“十四五”规划里，统筹无人机物流的重点发展任务，支撑国务院的战略规划。从而全面构建以路线图为引领、国务院顶层规划为指导、行业规划为支撑、重点发展任务为落实的总体规划体系，形成推动无人机物流新业态发展的合力。 

　　（二）制定完善政策标准体系 

　　坚持审慎包容监管原则，营造无人机物流新业态健康发展的政策环境，统筹推进政策规章和标准体系建设，补足无人机物流新业态的“社会+行业”治理体系与治理能力短板。制度建设需要突破现有体制、政策的限制，走出一条安全可控、先行先试、逐步完善的发展道路。强化协同机制，推动工信部、民航局、邮政局等部委联合出台专门促进无人机物流发展的指导意见，解决无人机商业配送发展的瓶颈问题。按照《标准体系建设指南》总体框架，加快无人机基础标准、管理标准、技术标准和无人机物流行业标准建设的进度，近期制定无人驾驶航空器系统物流空运技术要求、城市低空无人机物流航线划设规范及典型场景风险评估标准。 

　　（三）深化改革试点推广机制 

　　低空空域改革试点和无人机物流常态化试运营，积累了大量运行数据和经验，为未来推广应用提供了参考依据。亟需巩固改革试点经验与成果，深化形成固定的运营推广机制。推广扩大深圳低空空域改革试点模式，建立统一的数字化空域管理平台，加大空域使用灵活性，保障无人机飞得起来、飞得顺畅，逐步推进无人机融入国家空域系统。全面推行经营许可和运行许可联合审定工作，推动深化无人机物流配送试点项目，力争出成效、早转化、快推广。加快无人机改革试点成果转化，要把适航审定、人员资质、运行与运营方面试点的可复制、可推广的经验和方法转化为政策、规章、制度和标准，在行业内统一推广。 

　　（四）加快基础设施建设布局 

　　加快无人机基础设施规划研究与建设布局，包括低空飞行服务保障体系设施、低空三维空中交通航线图、无人机系统设施地图、无人机机场（起降点）、试验基地、智能终端配送货柜、无人机飞行控制中心、无人机空中交通管理系统（UAS Traffic Management，UTM）等。在物流配送试点示范区域，根据运行场景的需要，开发更多的空中物流配送航线，试点基础设施建设。抓住“新基建”的发展机遇，协同地方政府将无人机机场（起降点）布局纳入地方通用机场规划、将无人机网络纳入5G和智慧城市基础设施规划，探索社会资本进入低空基础设施投资领域的模式，加快无人机机场、公共网络等配套基础设施的建设布局。 

　　（五）提高运行安全管理水平 

　　坚持安全发展理念和底线思维，科学引导新业态发展应用，依法依规加强监督管理，提高运行安全管理水平。传统的民航安全运行管理，面临适航审定、人员资质、风险评估、空域分配、安全运行间隔和综合保障等方面的新挑战。一方面，要加快无人机企业基于丰富的业务场景进行技术更新迭代、不断完善。另一方面，基于北斗导航和ADS-B技术，构建无人机空中感知技术网络，防止无人机之间相撞。推进无人机电子围栏和云管理，加强电子识别等技术在无人机安全管理中的应用。推进无人机空中交通管理平台建设，实现多系统整合、信息交互，不断提升安全领域数字化水平。开展无人机运行关键性技术研究、加强重点技术攻关，提升无人机安全措施和安全管理能力，确保民航业发展的安全底线。 

　　四、 结论 

　　一定程度上，新冠疫情检验了我国无人机产业的发展成果，促使无人机物流新业态站上了快速发展风口，未来发展空间巨大，应该抓住这个发展契机，推进无人机“社会治理+行业治理”模式的创新。为进一步推动我国无人机物流新业态的健康发展，民航业还需积极推动无人机相关立法、总体规划、政策标准完善工作，支持基于运行风险的无人机分类监管和服务体系。加快无人机应用试点推广和基础设施建设布局，攻克更多的技术难点，提高安全运行水平。加强国际间交流合作，共同构筑良好的新型航空生态，促进国际无人驾驶航空共同健康发展。（作者：段昌淼 民航局空管局 ） 

　　参考文献 

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