原创 贺鹏皓等 审计观察

2021年，中国共产党迎来100周年华诞。回首百年历程，不难发现中国共产党自成立以来就高度重视审计工作，百年审计史也是中国共产党的百年革命奋斗史。审计作为中国共产党治国理政的重要工具，始终围绕党的中心任务，服务党和国家事业全局，对推动我国民主革命和社会主义现代化建设产生了重大影响。通过梳理百年审计历史演进，把握审计发展规律，对推进新时代审计事业进一步发展具有重要启示作用。

“为革命战争节省每一个铜板”

——新民主主义革命时期党领导下的审计（1921-1949年）

中国共产党成立之初，审计监督的思想就蕴含在党的各项规章制度中。党的一大通过的《中国共产党第一个纲领》第十二条规定，“地方委员会的财务、活动和政策，应受中央执行委员会的监督”。党的六大通过的《中国共产党党章》第四十三条规定，“为监督各级党部之财政，会计及各机关之工作起见，党的全国大会，省县市代表大会，选举中央或省县市审查委员会”。对财务、财政、会计进行审查，这正是审计最基本的经济监督职能。

国民革命时期，开始设立专门的审计机构。1922年，毛泽东领导安源路矿工人大罢工，工人俱乐部成立经济委员会，下设保管部和审查部。1924年8月，工人俱乐部举行换届选举，新一届俱乐部决定将审查部从经济委员会中划出，单独成立经济审查委员会，专司审查经济职能。这是中国共产党最早设立的审计监督机构。1925年，在省港大罢工运动中设立了审计局，这是在中国共产党领导下成立的最早以“审计”命名的机构，专门负责审计省港罢工委员会各机关所有日常费用。审计局每日一次将已审计的数目单据汇表呈报，如发现各机关的进出数目及购办物件有舞弊问题，及时呈报省港罢工委员会查办。通过审计，罢工委员会经费开支得到有效监控管理，进一步促进了工人运动的发展。

土地革命时期，中国共产党面临着五次“围剿”和经济封锁的严峻形势。1931年11月，中华苏维埃共和国临时中央政府在江西瑞金宣告成立，在财政组织系统内设立了审计机构。

1932年8月17日颁布了《财政部暂行组织纲要》，规定在中央财政人民委员会部设审计处，省财政部设审计科。

1934年1月，在瑞金召开的中华苏维埃共和国第二次全国代表大会临时中央政府在中央执行委员会设立了专门的审计机构 ——中央审计委员会。

1934年2月20日，临时中央政府主席毛泽东签署命令，颁布了中国共产党领导下红色政权的第一部审计法规——《中华苏维埃共和国中央政府执行委员会审计条例》，其中第一条就明确了审计目标为“使财政收支适合于目前革命战争的需要 ”。

1934年6月19日《红色中华》报第3版刊登中央审计委员会主任阮啸仙撰写的《把“节省每一个片，为着战争，争取前线上的胜利”提到福建省苏面前！》，分析了福建省苏财政部行政费透支的原因，批评其存在的“惊人的浪费”，认为“这里不仅是浪费”，还有“办公散漫，不遵守预决算制度”“省苏各部这一时期工作的转变，还未有可观的成绩”。这一时期，中央审计委员会围绕预算、决算制度的建立和完善，财政的统一，反贪污浪费斗争，先后开展了财政财务收支审计以及专项审计，如对中央印刷厂、邮政总局、中央造币厂、粮食调剂总局、贸易总局等五个国家企业进行审计，发现查处了会计科科长王宗元贪污等一批案件，检举了政府部门、国家企业及群众团体存在的浪费现象，促进了苏区会计制度的建立和健全，树立了审计的权威。

抗日战争和解放战争时期，审计工作稳步推进，各项规章制度进一步完善。1939年《中央关于严格建立财政经济制度的决定》明确提出，“建立会计审计制”“以便坚持抗战，坚持长期艰苦斗争”；陕甘宁边区政府审计处为加强财政预决算管理，颁布了《陕甘宁边区审计处关于预决算编制及报销的通知》；《陕甘宁边区宪法草案》确立了在行政委员会下设审计处的体制，首次将审计体制写入宪法性文件；《山东省审计处暂行组织条例》规定了在各行政区设立审计处，实行财政上的司法监督，提高了审计监督的司法力度；《晋冀鲁豫边区政府审计工作的回忆》一书中也提到“审计科在财政厅领导下独立行使审计权，有一定的权威性”。这一时期，审计工作的重点是审核各机关、部队的经费开支是否合乎手续，使用是否得当，有力地稳定和发展了解放区的财政经济。

“积累国家生产资金，反贪污浪费”

——新中国成立至改革开放前党领导下的审计（1949-1978年）

新中国成立后，中国共产党开始承担执政党的历史使命，其所担负的主要任务也从武装夺取政权向迅速恢复和发展国民经济转变。当时，由于缺乏建设社会主义的经验，中国共产党在20世纪50年代初期开始照搬苏联的审计模式。1950年，政务院颁布了《中央人民政府财政部设置财政检查机构办法》，“中央财政部设财政检查司，主持全国财政检查事宜”。专门的审计机构被撤销，财政检查改成财政监察，审计的部分职能移交给财政监察司。原属于审计工作范围内的大量经济监督任务，转由财政、税务、银行等部门完成。

尽管如此，审计监督的思想仍延续下来，通过开展检查运动的方式来进行经济监督。1951年10月，为应对朝鲜战争所带来的财政困难，党中央发起了增产节约运动，运动中揭发出大量的贪污浪费现象。面对进城以来各级党政干部的腐败现象，中共中央决定开展“三反”运动，以运动的方式进行反腐倡廉。这实际上属于对违纪违规现象进行审计的范畴。

毛泽东曾多次强调“算账”的好处，“算账”体现的就是审计最基本的经济监督职能。1959年3月30日，毛 泽东在陶鲁笳报 送的关于山西省各县五级干部会议情况的报告上批注：“算账才能实行那个客观存在的价值法则。这个法则是一个伟大的学校，只有利用它，才有可能教会我们的几千万干部和几万万人民，才有可能建设我们的社会主义和共产主义。否则一切都不可能。”1959年4月3日，在王任重报送的“王延春、姜一、吴德简一九五九年三月三十日关于麻城市万人大会情况给王任重并湖北省委的第二次报告”上批示 ：“算账才能团结；算账才能帮助干部从贪污浪费的海洋中拔出身来，一身清净；算账才能教会干部学会经营管理方法；算账才能教会五亿农民自己管理自己的公社，监督公社的各级干部只许办好事，不许办坏事，实现群众的监督，实现真正的民主集中制。”

“严肃财经纪律，保障社会主义现代化建设顺利进行”

—— 改革开放初期党领导下的审计（1978-1992年）

党的十一届三中全会作出了把工作重心转移到经济建设上来的战略决策，以邓小平为核心的党的第二代中央领导集体开始了对党和国家建设的新探索。随着改革开放不断深入，虽然经济搞活了，但法规制度一时跟不上，经济领域出现了一些不正之风和违反财经法纪的问题，党中央意识到制度建设的紧迫性和艰巨性。1982年，邓小平在《坚决打击经济犯罪活动》一文中提出：“现在是什么形势呢? 我们自从实行对外开放和对内搞活经济两个方面的改革，不过一两年时间，就有相当多的干部被腐蚀了……”之后，他还指出，“对各级干部的职权范围和政治生活待遇，要制定各种条例，最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督和检查”。这实际上就是今天党的纪律检查委员会、国家监察委员会和国家审计机关所进行的监督。

1982年， 在邓小平、 姚依林、 胡乔木、万里、李鹏等党和国家领导人的关心和支持下，审计监督被写入修订的宪法中，实现了新中国成立后审计制度从无到有的重大历史性突破。姚依林提出，“改革开放需要有一个‘制约’工具。不要到问题严重了才建立，那样就被动了”。胡乔木在《群众反映》（82）第 164 期上批示，“请考虑从速着手建立审计机构，最好能在反经济犯罪活动的斗争中建立起来，哪怕从小范围开始也好”。万里在国务院筹建审计机关的通知上批示，“人员一定要内行，专门训练”。李鹏在国家编委讨论批准审计署“三定”方案时指示，“任何一个有国家资金的单位，都要审计，这是一个制度。不是有了问题才去审，就是遵守法纪好、管理好的也要审计，审计后证明它好，这也是审计的任务”。

1983年9月15日，审计署正式成立，两年内全国县级以上地方审计机关相继建立。在没有现成方法和经验的情况下，审计坚持积极实践和大胆探索，在严肃财经纪律、提高经济效益、促进增收节支等方面，积极发挥作用。从1983 年开始审计试点至1985年底仅两年多时间里，各级审计机关共审计了8.13万个部门和单位，检查出违反财经法规金额约137亿元，应上缴财政金额约34 亿元。审计机关在“边组建边工作”中不断探索发展。1988年，为严肃财经法纪，提高经济效益，加强宏观控制和管理，保障社会主义现代化建设的顺利进行，《中华人民共和国审计条例》颁布，将宪法关于审计监督的原则规定进一步具体化。

“强化审计监督，在宏观管理方面充分发挥作用”

——社会主义市场经济转型时期党领导下的审计（1992-2002年）

经过改革开放以来的不断发展，我国社会主义市场经济体制处于体制转轨、社会转型的关键阶段。为适应社会主义市场经济发展的变化需求，审计制度逐步由单一的财政经济监督向高层次的综合性财政经济监督转变。

党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标，明确了市场在资源配置中的基础性作用，提出“强化审计和经济监督，健全科学的宏观管理体制与方法”。由于财政货币政策是宏观调控的主要方法和手段，审计机关则将财政金融审计作为主要职责以促进宏观调控政策的落实。1992年，李鹏在听取《关于强化审计监督问题的汇报》时，要求审计工作把重点放在对经济执法部门、国有资产及科技、教育事业费使用的审计监督上，逐步减少直接对企业的审计，在高层次的宏观管理监督上发挥作用。同年，审计署发布了《关于强化审计监督的意见》，明确提出审计监督属于高层次的综合性财政经济监督，要为建设社会主义市场经济体制服务，应当在宏观管理方面充分发挥作用。

党的十五大提出了依法治国的基本方略，为审计的法治化建设创造了有利环境。1994年8月31日， 江泽民签署中华人民共和国第32号主席令，颁布了《中华人民共和国审计法》。审计法对我国审计监督的基本原则、审计机关和审计人员、审计机关职责、审计机关权限、审计程序、法律责任等审计基本制度作出了全面规定，标志着我国审计工作正式迈入法制化轨道。此后，审计法实施条例、国家审计基本准则等38个规范相继颁布实施，以宪法为依据、以审计法及其实施条例为主体、以审计准则为基础的比较完善的审计法律规范体系已初步形成。同时，审计法律的完善也促进了审计机关自身建设。从2000 年起，审计机关实行审计经费自理，切断了与被审计单位的经济联系，保证了审计工作的独立性。

这一时期，审计机关在促进反腐倡廉、打击经济犯罪和维护财经秩序方面发挥着重要作用。广大审计人员忠诚审计事业，坚持原则，敢于碰硬，客观公正，廉洁奉公，不仅受到国家领导人的高度重视和肯定，还得到社会各界的一致好评。2000年1月，朱镕基在听取关于审计工作汇报时指出，“审计署在去年工作中取得的成绩有目共睹，来之不易。现在我们党内还是有不愿意得罪人的问题。像毛主席批评的那样，‘事不关己，高高挂起’，查出的问题也是大事化小，小事化了。所以审计署在这种情况下能坚持原则，严肃认真地查处问题，并且提出了自己的意见，是非常难能可贵的”，充分肯定了审计在经济发展中所发挥的作用。2003年，他在考察审计署时表示，希望“审计署要成为中国廉政署、法治署、正气署”“对重大违法违规问题和经济犯罪案件要一查到底，决不退却”。

“加强对权力的制约和监督，发挥审计职能作用”

——全面建成小康社会阶段党领导下的审计（2002-2012年）

党的十六大以来，中国共产党人继往开来，从新世纪新阶段我国经济社会发展的阶段性特征出发，在全面建设小康社会进程中推进实践创新、制度创新和理论创新，为中国特色社会主义审计制度的建立做出新的贡献。这一时期，政府工作的重点从关注经济、社会发展的同时，开始强调加强自身建设，提出廉洁勤政、务实高效政府的愿景。审计的功能从财政财务收支的真实性、合法性向经济性、效率性和效果性拓展，从单纯对经济活动的审计扩大到对领导干部的经济责任审计。2002年11月，胡锦涛在党的十六大上提出，“要加强对权力的制约和监督。建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”。

党的十七大提出，“重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度”。2011年，胡锦涛在庆祝中国共产党成立90周年大会上，把“建立健全权力运行制约和监督体系，保证党和国家机关按照法定权限和程序行使权力”作为中国特色社会主义政治发展道路的重要内容。2006 年，领导干部经济责任审计被写入修订后的审计法中。2008年，《关于进一步加强军队领导干部经济责任审计工作的意见》颁布，进一步将领导干部经济责任审计范围拓展至军队审计中。

这一时期，审计机关坚持以科学发展观统领各项工作，加强自身建设。2004年1月，温家宝指出，加强“人、法、技”三方面建设特别是审计队伍建设，对于加强整个审计体系建设具有重要作用。2005年1月和12月，温家宝进一步指出，要加强审计机构和审计队伍的自身建设，严格遵守审计工作纪律和各项廉政规定，认真落实各项工作责任制，切实保证审计工作的质量。要加大“金审工程”的实施力度，提高审计管理的信息化水平和计算机辅助审计水平，使审计工作逐步实现由传统审计方式向现代审计技术方法的转变。2006年，温家宝在听取审计工作汇报时指出，审计机关要做到“依照法律，符合程序，提高质量，文明审计”。2009年12月，温家宝在会见全国审计工作会议代表暨全国审计系统先进集体和先进工作者代表时指出，审计是保障国家经济社会健康运行的一个“免疫系统”，通过审计，牢固树立科学审计理念，全力维护国家经济安全，能够从制度上防止出现违纪违法问题。

“构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好地发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用”

——中国特色社会主义新时代党领导下的审计（2012年至今）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央引领中国特色社会主义进入新时代，审计也进入了改革深化的新时代，主要表现为三个方面 ：

一是进一步加强了党对审计工作的领导。2018年3月17日，十三届全国人大一次会议表决通过了《国务院机构改革方案》。为整合审计监督力量、增强 监管效能，将国家发改委的重大项目稽查、财政部的中央预算执行情况和其他财政收支情况的监督检查、国务院国有资产监督管理委员会的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责划入审计署，并对派出审计监督力量进行整合优化，形成统一高效的审计监督体系。2018年3月21日，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》提出，为加强党中央对审计工作的领导，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好地发挥审计监督作用，组建中央审计委员会，作为党中央决策议事协调机构。2018年 5月23日，习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上指出，要努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好地发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。

二是进一步明确了审计是党和国家监督体系的重要组成部分。习近平总书记多次就党和国家监督体系发表重要论述，其中多次提到审计。在十八届中央纪委二次全会上的讲话强调，“要坚持和完善反腐败领导体制和工作机制，发挥好纪检、监察、司法、审计等机关和部门的职能作用”；在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话指出，“要加强党纪监督、行政监察、审计监督、司法监督和国家机关内部各种形式的纪律监督”；在十八届中央纪委六次全会的讲话中指出，“要把党内监督同国家监察、群众监督结合起来，同法律监督、民主监督、审计监督、司法监督、舆论监督等协调起来，形成监督合力”；在《中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议公报》中强调，“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督”；党的十九大报告指出，“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力”；《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》也进一步明确，“推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接，健全人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督制度，发挥审计监督、统计监督职能作用”；在十九届中央纪委四次全会上指出，“要以党内监督为主导，推动人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督有机贯通、相互协调”。可以看出，党和国家监督体系是全面的、系统的、整体的，审计在党和国家监督体系中发挥着重要作用，其功能和地位不可替代。

三是进一步推进审计改革，完善各项审计制度。这一时期，一系列涉及审计体制改革的政策文件纷纷出台，如《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《关于加强审计工作的意见》《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》《关于实行审计全覆盖的实施意见》《关于推进审计职业化建设的指导意见》《关于省以下地方审计机关人财物管理改革试点的方案》《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》等，其范围之广、力度之大、程度之深、亮点之多前所未有，从审计对象范围、审计职业化、审计管理、审计业务等多方面不断完善现有审计制度。

本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用研究”（19JZD027）的阶段性成果。

（作者贺鹏皓、南永清单位系南京审计大学政府审计学院；刘西诺单位系南京审计大学博物馆）

来源：《审计观察》杂志2021年第6期

原标题：《审计观察 | 中国共产党领导下的审计百年历史演进》