宁波在90年代以非成套房建筑拆迁改造为重点，并在老城区范围内开展了大规模的旧城改造运动。1994年到1997年底，实施了以“三横四纵十卡口”为重点的骨架主干道拓宽改造，完成了宁波最大的旧城改造计划。1997年，宁波编制了《宁波市历史文化名城保护规划》，逐渐认识到城市历史街区和城市风貌保护的重要性，并开展了月湖东岸历史街区改造等城市更新项目，在历史街区的更新理念及技术方法上取得了一定进展。

（二）重点区块开发阶段（2000-2010年）

从2000年开始，宁波城市更新工作进展飞速。老三区先后开展了两次大规模的老旧小区整治工作。自2000年初，市政府对三江口区域的改造实施两步走战略：首先建设一个“城市中心商业广场”，以零售、娱乐和景观、休闲功能为主；商业广场将为整个地块塑造商业氛围、筹集资金、积累经验，并为第二步建设CBD做准备。2005年，宁波参照上海“新天地”多业态混合开发的模式对老外滩历史街区进行更新改造，使历史风貌和经济效益更好地融合。2005年至2007年，宁波分期分批逐步启动了老三区15个村的改造工作，并实现了以“项目建设开发带动”向“市、区共同改造”“特定主体封闭运作”及“政府包干”三种模式转变。2010年，市政府印发《关于加强和改进市区三江片城中村改造工作的若干意见》，进一步明确了“市抓统筹，区为主体”的改造机制。

（三）城市更新阶段（2011-2017年）

“十二五”期间，国家将棚户区、“三旧”改造等作为重大发展工程。在这一阶段宁波开展了从重点板块化的功能提升到以线带面的更新建设。2011年，启动中心城区背街小巷综合整治，对全市266条背街小巷的改造提出可实施的改造计划。2013年宁波深入开展“旧住宅区改造、旧厂区改造、城中村改造、拆除违法建筑”三年行动，计划全市改造5万户、建筑面积450万平方米。2014年，开展以危旧住宅区为重点的城市棚户区改造工作，通过回迁重建和征收两种方式对旧住宅进行改造。2015年随后开展了“三年行动计划”“美丽宁波”品质提升等专项行动，将城市重要空间和环境整治纳入城市更新工作中。

（四）“城市双修”阶段（2017年至今）

2017年3月，住建部发布了《关于加强生态修复、城市修补工作的指导意见》，提出了开展生态修复、城市修补治理“城市病”、改善人居环境的重要行动。同年宁波入选国家第二批“城市双修”试点城市，并出台了《宁波生态修复城市修补试点实施方案》，通过水乡魅力、绿地系统、老城历史、名镇名村、特色空间、社区生活圈、慢行漫游等优化行动，推进“城市双修”试点建设。市政府在2018年提出，通过构建“一核、三线、多点”的空间结构，完善工作机制，实施五大专项更新，推进城市有机更新工作。

02

宁波与深圳先行示范区城市更新经验的比较

深圳是我国大陆地区首个引入“城市更新”理念的城市，其城市更新探索和实践一直走在全国前列。从90年代开始，深圳就开始从以市场为动力的自发式更新过渡到政府参与局部片区改造的模式；到2004年正式发布《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》，拉开深圳城中村改造的序幕；2009年开始陆续出台了《深圳市城市有机更新办法》等一系列政策法规；2015年成立了城市有机更新局，提出“政府引导、市场运作、公众参与”的更新思路；到2018年，部署了建设中国特色社会主义先行示范区的战略规划。对比深圳城市更新实践经验，宁波目前的城市更新工作主要存在以下四方面问题：

（一）缺乏统筹主体，职能界定模糊

城市有机更新是一项异常复杂的系统工程，需要科学的统筹协调机构来保障其持续推进。深圳在2015年成立市城市更新局，2016年决定强区放权，以“市级统筹、区级决策”的组织模式，各区城市更新局成为更新工作的主要责任部门。2019年，深圳在机构改革做出先行先试，市级层面将城市更新和土地储备两局合并，区级层面将城市更新与土地整备职能机构重新组建为城市更新和土地整备局，依托存量用地开发的“两驾马车”，促进城市高质量发展。

对比深圳经验，宁波城市更新组织机构一直以来以部门分类治理为主，缺乏统一的统筹主体，各区政府和相关职能部门按照各自的思路分头推进，导致整体目标模糊、实施零散化，缺乏通盘谋划。2019年随着宁波市机构改革方案的确定，新机构的合并带来城市有机更新、“城市双修”和土地整备各项工作存在重叠交叉管理的问题，工作机制和职能界定也未确定，如何推进城市更新工作科学统筹实施是急需解决的问题。

（二）缺乏政策支撑，法规依据不足

深圳以法制化思路管控城市更新，在《深圳市城市更新办法》和《深圳市城市更新办法实施细则》两大核心政策的基础上，制定了一系列实施技术标准，如《城市更新单元规划单元技术规定》《城市更新单元规划审批操作规则》等。并针对棚户区、旧工业区、城中村和旧楼宇等各类更新对象制定了相关的政策法规，2019年，深圳市规划和自然资源局正式发布《深圳市城中村（旧村）综合整治总体规划（2019-2025）》，指导各区开展更新计划、土地整备计划、棚户区改造计划制定。

宁波针对不同类型的更新改造行动，出台了很多实施意见、政策法规，如《宁波市开展“三改一拆”三年专项行动方案》等。主要有两方面问题：一是政策类型单一。目前出台的政策以棚户区改造、城中村改造为主，但像旧楼宇改造、旧厂房更新类的项目没有明确法规依据；二是各政策间缺乏融合。目前尚未出台《宁波市城市更新办法》及实施细则，技术规范也有待完善，导致在具体实施过程中政策难以衔接，参与主体之间矛盾突出。

（三）缺乏创新机制，更新手段单一

深圳打出以城市更新、土地整备为主的“组合拳”推进存量用地开发，并创新性地提出城市更新单元管控等规划方法。城市更新单元是以拆除重建类城市更新为主划定规划实施的成片区域，在基本单元内落实城市更新目标、衔接相关空间规划、确定规划要求、协调各方利益和责任。在具体实施上，提出“案例+政策工具箱”的工作机制，以试点项目为案例，总结提炼可推广可复制的解决方法，适时转化为行之有效的政策。

宁波在城市更新实施方法上缺少创新性，更新改造方式较单一，缺少系统科学的规划方法和技术手段。如旧厂区更新改造基本以拆为主，导致业主自主更新困难较多，改造意愿不强；老旧小区在棚改政策结束后，拆建模式难以持续，业主常常被动参与，缺少创新机制来达到“共同缔造”的目标等问题。

（四）缺乏市场参与，资金支持不足

深圳市政府在城市更新工作中采取“积极不干预”的原则，仅仅充当规划引导、政策提供等支持性角色。在市级层面上，政府机构负责城市更新组织和协调工作（如表1）；在区级层面上，各区负责辖区内城市更新用地的整理，确认项目实施主体，并对项目进行监管评估；在市场上，作为项目主要的推动和实施者，主要采用原权利人自行实施、市场主体实施或者联合实施等多种方式。

宁波主要以政府为主导，各区政府在实施项目过程中存在财政压力过大，资金支出不足问题。如棚户区改造这类的拆除重建项目，在政府进行拆迁后将土地整备为净地进入一级土地市场，再通过招拍挂推向市场开发，但由于改造力度大，需要大量公共财政前期投入征拆，加上项目过程中受钉子户等诸多因素影响，导致项目周期延长，财政负担严重。

表1 深圳与宁波各级城市更新参与情况对比

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对策建议

（一）以国土空间规划为统领，落实战略目标

宁波也进入功能升级、存量优化与品质提升的转型发展阶段，要明确应从单纯的推倒重建和物质改善的城市更新目标，转变为城市高品质、多元化和综合性的提升目标。全面对接近期开展的国土空间规划工作，学习深圳经验，建议宁波构建城市更新目标传导机制，搭建更新年度计划及中长期规划明确全市城市更新发展方向和实施策略，衔接城市更新与国土空间相关规划、计划，协调城市更新与土地整备等其他存量土地开发模式的关系。

（二）以健全工作机制为基础，建立常态机构

一是建立健全常态化的城市更新工作机构，强调以市统筹，区为主体，镇、街为基本单元，鼓励多元主体积极参与。整合已有的城市更新工作机构，由宁波市土地储备中心牵头，组织成立宁波市城市更新与土地整备局，将全市城市更新和土地整备工作统筹协调开展，拟定相关政策、规划、标准并组织实施，强化统筹协调力度，推进城市空间集约高效利用。

图1 管理机构设置建议

二是协调管理机制，建立相关部门联席会议制度，商议决定城市更新、土地整备工作中的规划和重大事项决定等议题，实现多部门协同联动推进。结合国土空间基础信息化平台，推进城市更新治理体系的智能化建设，构建智慧化更新管控平台，加强城市更新基础数据和信息资源采集与动态管理，并建立各部门城市更新信息共享机制，保障更新工作高效实施。

（三）以城市更新规划为手段，强化精细管理

一是全面衔接国土空间规划体系，构建“城市更新专项规划—重点片区更新规划—城市单元规划”的体系。宏观上，城市更新专项规划的编制范围与时间与国土空间规划相一致，在编制内容上明确更新目标和策略，划定重点更新片区，提出近期重点更新内容；中观上，对接各区近期建设规划，结合重点片区发展需求和特色，科学分解上级传导下来的更新规模、明确重点项目范围和任务；在微观上，对更新项目进行开发控制，以“城市有机更新单元”作为基本管理单元，编制单元规划、明确管控要求。

二是将城市设计作为更新改造精细化的管控手段，协助城市更新工作从政策性走向实施性。在划定的城市更新单元范围内，按照详细规划的框架对城市更新项目进行城市设计，首先，在设计过程中通过方案比较、利益相关者协商、公共参与等方式，使得多元主体认可方案的可行性；其次，在实施过程中采用城市设计导则的方法管控项目，保证有序开展实施。

图2 城市更新规划体系

（四）以完善政策体系为保障，强调规范管控

一是利用宁波计划单列市具有立法权的优势，出台相应的法律法规和管理条例，强化依法实施。结合宁波目前开展的国土空间规划条例的编制工作，推进制定《宁波市城市更新办法》，明确目标、适用范围、更新要求，体制机制及运行方式。适时研究出台《宁波市城市更新条例》，明确宁波城市更新的规划与计划、项目管理、监督检查、法律责任等。

二是根据城市更新相关职能按不同更新对象开展更新技术规范研究。如由市自然资源和规划局开展城市更新规划编制相关技术内容，负责研究城市有机更新单元的编制内容；住建委牵头制定老旧住宅区综合整治的技术规范，探索居住区、商业区等自主更新管理技术程序；市商务局研究制定老旧商务楼宇的改造技术标准、旧厂房改造的技术规范等。

三是完善配套保障政策，探索制定城市更新奖励优惠、公众参与、决策咨询、考核监督等方面的配套机制。近期建议结合城市更新、土地整备、“城市双修”和城市设计试点项目的实施，重点对专项资金保障、利益分配、市场激励、公众参与等政策逐步开展研究。

（五）以创新运营机制为动力，推动长效实施

一是鼓励市场积极参与。构建“有限干预，市场运作”的城市更新制度，引入政企合作，借力市场加强政府引导。建议城中村改造、历史街区保护更新、轨道交通站点周边区域更新等城市重要功能区与节点更新项目由政府发起，合理引导市场参与；商务楼宇改造、工业厂房更新建议由市场和业主发起，政府通过完善实施细则，引导实现自主更新。

二是探索“城市更新+土地整备”模式。学习深圳在存量空间提质增效上采用有机更新、土地整备等多种“组合拳”举措，积极探索以多元化手段整理集中连片土地的模式，规划统筹合理确定不同类型用地的实施模式和政策分区，引导实现连片存量用地的整体开发。

三是搭建多元利益主体的协商平台。在保障公共利益的前提下，平衡各利益主体，引入多元主体协商讨论机制。比如采用线上建立网络平台，针对城市更新重点项目开展专题交流的方式，通过方案解读、专家意见、市民反馈等形式，保障公共参与贯穿城市更新全过程。

作者：李古月，宁波市自然资源和规划研究中心助理工程师；王先鹏，宁波市自然资源和规划研究中心高级规划师返回搜狐，查看更多