万其刚 李晓霞

    一、引子

    在我国，乡或乡制可谓源远流长。早在周朝的地方行政区划中就有“邑”（居民点），相当于村镇。西周的地方行政系统采用的是“五家为比，五比为闾，四闾为族，五族为党，五党为州，五州为乡”（《周礼·大司徒·乡大夫》。“乡制”实行于王畿和都畿之内，而在王畿和都畿之外以及边远地区实行的是“五家为邻，五邻为里，四里为酂，五酂为鄙，五鄙为县，五县为遂”（见《周礼·大司徒·遂大夫》）的“乡遂制度”）的“乡制”。春秋战国时期，地方由采邑制逐渐变为郡县制（到秦统一中国后，郡县制也最终完成），地方行政体制由此发生了较大变化。当时各国按居住地的邑（村镇）、聚（村落）设立基层组织，或称乡、里，或称连、闾。商鞅变法，“令民为什伍，以相收司连坐”（《史记》卷68《商君列传》），乡里什伍组织进一步得以确立。秦汉时期，县分成若干乡，乡下有里，里下有什伍组织。隋唐时期，县以下设有乡里，其划分标准主要是户口多少。宋代，县以下设有乡都和村社，王安石变法，实行保甲制度，以加强兵政和财赋收入，但变法失败后，乡里或行保甲或行坊里制度。总之，作为一级行政区划，乡的设置，自唐、宋至明清，均指县以下的行政区划。

    民国时期，基层政权建置略有变化，县的下级自治机关为区公所、村里公所（1929年6月5日，国民政府重订《县组织法》，将“村里公所”改为“乡镇公所”），县下为区、区设区公所，区下为乡（镇）、乡（镇）置乡（镇）公所，乡（镇）以下为闾、邻，五户为邻、五邻为闾。1939年9月，国民政府公布的《县各级组织纲要》规定，区的划分以15—30个乡（镇）为原则，区署为县政府的辅助机关；乡（镇）以10保为原则，不得少于6保、多于15保，设乡（镇）公所；保的编制以10甲为原则，不得少于6甲、多于15甲，保设保办公处，分置保长和副保长。（1930年的《市组织法》，市以下的组织为区、坊、闾、邻。1943年《市组织法》规定，市以下为区，区内又分为保、甲）

    中国共产党对农村乡级政权建设的探索和实践，可以追溯至20世纪20年代。第二次国内革命战争时期，党在农村革命根据地建立的苏维埃政权中，就有作为基层政权的乡（市）级建制。苏维埃全体代表会议是全乡（市区或市）最高政权机关。在全体代表会议闭会期间，由代表会议选出的主席团主持全乡政府机关的日常工作（当时，乡苏维埃代表及乡苏维埃各委员会深入到村，把全村民众都严密组织起来，使苏维埃工作具有雄厚的力量和坚实的群众基础，“这是苏维埃制度优胜于历史上一切政治制度的最明显的一个地方”。见毛泽东：《才溪乡调查》，载《毛泽东农村调查文集》，人民出版社1982年版，第336页）。抗日战争时期，党领导建立的边区抗日民主政权一般分为边区、县、乡三级，乡级政权是农村的基层政权，包括乡参议会和乡政府委员会。解放战争时期，老解放区的政权机构和抗日战争时期大体相同；新解放区则陆续召开区、村（乡）两级人民代表会议，村（乡）人民代表会议是村（乡）最高政权机关，其执行机构为村（乡）行政委员会。

    新中国成立以后，乡镇政权体制处于不断变化之中，乡镇政权建设也经历曲折的发展，直到20世纪80年代，特别是1982年《宪法》颁行后，才趋于定型，并不断发展完善。现将其沿革与发展综述如下。

    二、建国初期的乡村政权

    1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《共同纲领》规定：中华人民共和国的国家政权属于人民，人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府；但未对乡级政权机关作出明确规定。

    新中国的成立为在全国范围内建立统一的农村基层政权体制提供了根本政治保障。在老解放区已建立了人民政权，而新解放区在经过军事管制建立必要的社会秩序之后，也开始对城乡基层政权进行系统的改造。各地主要是通过农民协会等群众组织，采取广泛发动广大群众，普遍召开群众大会，开展清匪反霸、减租减息以及土地改革等运动，逐步废除“具结联保连坐”的保甲制度，同时初步建立乡、村基层政权。因而，这一时期是乡、村政权并存。

    关于农民协会，1950年6月，中央人民政府委员会通过的《土地改革法》第29条规定：“乡村农民大会，农民代表会及其选出的农民协会委员会，区、县、省各级农民代表大会及其选出的农民协会委员会，为改革土地制度的合法执行机关。”农会的职权是，根据政府法令和上级农民协会指示及当地农民要求，决定农民运动的方针和计划，审查农民协会委员会的工作报告，选举农民协会委员会。其任务是，团结雇农、贫农、中农及农村中的一切反封建的分子，遵照人民政府的政策法令，有步骤地实行反封建的社会改革，保护农民利益；组织农民生产，举办农村合作社，发展农业和副业，改善农民生活；保障农民的政治和文化水平，参加人民民主政权的建设工作。就是说，这一时期的农民协会，在许多方面实际上行使着基层政权的职能，带有半政权性质，同时建立民兵、自卫队组织，协助人民政府进行防土匪、防特务的治安工作等。（参见中共中央党史研究室著：《中国共产党历史》第二卷（1949－1978）上册，中共党史出版社2011年1月第1版，第39—40页。）

    为规范农村基层政权组织的建立，1950年12月，政务院颁布《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》。据此，乡被确定为我国最基层的政权，它和行政村并存，同为农村基层行政区域，其范围由一个村或数个自然村组成，户数在100—500户之间，人口在500—3000人不等。这是乡制建设历程中的“小乡制”阶段。乡（行政村）设人民代表会议和人民政府。乡（行政村）人民代表会议由乡人民政府召开，一般代行乡人民代表大会职权。对于土地改革未完成的地区，在乡人民代表会议召开前，则由乡农民代表大会或乡农民代表会议执行乡人民代表会议的职权。

    这一时期，我国农村基层政权设置有两种情况：（1）实行区、乡两级政权，对农村地区实施行政管理。1950年12月，政务院通过的《区各界人民代表会议组织通则》，规定“凡需作为一级政权的区，设区各界人民代表会议，由区人民政府召开”，并明确了区各界人民代表会议的职权以及经县人民政府批准并得代行区人民代表大会的职权。行政村人民代表会议选举产生行政村政府。（2）实行区乡建制，即在县以下设区公所，作为县的派出机构，在区公所之下设立乡政权，召开乡人民代表大会，选举产生乡人民政府，在村一级不再设立村政权。在当时，建立村级政权的地区分布在华北、东北各省及内蒙古自治区。在华东、中南、西南各省建立的则是乡政权。

    1951年4月，政务院发布《关于人民民主政权建设工作的指示》，要求“已完成土地改革的地区，酌量调整区、乡（行政村）行政区划，缩小区、乡行政范围，以便利人民管理政权，密切政府与人民群众的联系，充分发挥人民政权的基层组织的作用，并提高行政效率。”据此，一些实行大乡制的地方适当把乡划小，同时把一些行政村建制改为乡建制。此后，农村基层政权建制逐步趋向统一，即实行乡建制。

    1952年8月，中央人民政府委员会会议批准了《民族区域自治实施纲要》。这是贯彻实施《共同纲领》关于实行民族区域自治制度的一项重要法规。《实施纲要》第4条规定各少数民族聚居的地区，依据当地民族关系，经济发展条件，并参酌历史情况，得分别建立各种自治区。第7条规定“各民族自治区的行政地位，即相当于乡（村）、区、县、专区或专区以上的行政地位，依其人口多少及区域大小等条件区分之。”（《民族区域自治实施纲要》将民族自治地方统称为自治区）

    三、1954年《宪法》确立的乡级建制

    1954年初，内务部发布了《关于健全乡政权组织的指示》，对调整、加强乡政权作了新的规定，即乡人民政府一般应按生产合作、文教卫生、治安保卫、人民武装、民政、财粮、调解等方面的工作，分设各种委员会。行政村以下按自然村划定居民组进行工作。村设代表主任，由乡人民代表互推产生；居民组设组长，由代表担任。

    1954年9月，一届全国人大一次会议审议通过了我国第一部社会主义性质的《宪法》。该《宪法》对我国乡级政权作了调整，主要是：撤销区公所，实行“乡、民族乡、镇”的建制。其中，第53条规定“县、自治县分为乡、民族乡、镇”；第54条规定“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民委员会”，人民委员会即人民政府，是人民代表大会的执行机关，是国家行政机关；第57条规定“乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期两年”。这是第一次以根本大法的形式把“乡、民族乡、镇”明确为我国最基层的政权组织，标志着我国农村基层政权的初步定型。其实，“乡、民族乡、镇”的称谓和建制延续至今。

    同次会议通过的《地方组织法》，进一步明确了乡、民族乡、镇人民代表大会和人民委员会的任期等。其中，第9条规定：“地方各级人民代表大会会议由本级人民委员会召集。”由于此时地方各级人民代表大会不设常务委员会，实际上实行的就是议行合一的体制。第10条还规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会会议每三个月举行一次。”

    这一时期，在《宪法》规定的基础上，加强了镇和民族乡的政权建设。1955年11月，国务院颁发《关于城乡划分标准的规定》，对镇建制及镇级政权组织设置作出了规定。由此，镇级政权建设得到一定发展。1955年12月，国务院发布《关于建立民族乡若干问题的指示》，要求在相当于乡的少数民族聚居地方，建立民族乡，凡是过去建立的相当于乡的民族自治区，应该改建为民族乡。（1951年4月，政务院发布的《关于人民民主政权建设工作的指示》就已提出：“少数民族聚居地区的各级人民政府，应根据当地具体情况，认真地推行民族区域自治，适时地建立民族自治机构。”）

    需要指出的是，在乡级政权建设中，还有一件大事：1955年国家机关建设走上正轨，开始实行货币工资制。由此，乡级政府工作人员改变了半官半民性质，由半脱产改为全脱产，成为专职行政官员。这一改革同时也增强了乡级干部的流动性，打破了历来由乡人治乡的政治格局。（王振耀：《全国乡镇政权的现实结构及立法的基本依据——关于全国乡镇政权建设的总体透视》，载李学举、王振耀、汤晋苏编著：《中国乡镇政权建设的现实与改革》，中国社会出版社1994年版，第80页。）

    但是，上述规定在实践中未得到很好的落实，特别是自农业合作化运动开始之后，我国的乡级政权建设经历了曲折发展的历程。1955年7月，毛泽东在中共中央召集的省、市、自治区党委书记会议上指出：农业合作化“是五亿多农村人口的大规模的社会主义的革命运动”，这就使得农村合作社不仅是经济单位，也带有政治性色彩。中央认为，乡的区域应当适当扩大（1957年2月，中共中央批转中央组织部《关于县、区、乡的组织形式和领导方法的若干问题的报告》还指出：“撤销区级机构，扩大乡的范围，是为了减少领导层次，加强乡级领导能力，充实农业生产合作社领导骨干”）。1955年冬季，全国许多地区都进行了并乡撤区工作。

    四、人民公社制度下的乡级政权

    随着农业合作化运动在全国范围内展开，人民公社的出现成为形势发展的必然趋势。1958年8月，中共中央作出《关于在农村建立人民公社问题的决议》，强调“人民公社是形势发展的必然趋势”，“几十户、几百户的单一的农业生产合作社已不能适应形势发展的要求。在目前形势下，建立农林牧副渔全面发展、工农商学兵互相结合的人民公社，是指导农民加速社会主义建设，提前建成社会主义并逐步过渡到共产主义所必须采取的基本方针。”该决议指出：“要实行政社合一，乡党委就是社党委，乡人民委员会就是社务委员会。”人民公社化运动在各地迅速推进，纷纷撤乡建社。

    1958年12月，中共八届六中全会通过《关于人民公社若干问题的决议》。该决议进一步明确了人民公社制度的一些大的政策界限。规定“人民公社应当实现统一领导、分级管理的制度。公社的管理机构，一般可以分为公社管理委员会、管理区（或生产大队）、生产队三级。管理区（或生产大队）一般分片管理工农商学兵、自行经济核算的单位，盈亏由公社统一负责。生产队是组织劳动的基本单位。”

    1962年9月党的八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》（即“六十条”）规定：农村人民公社是政社合一的组织，是我国社会主义社会在农村中的基层单位，又是我国社会主义政权在农村中的基层单位。人民公社的结构比较简单，一般只有党、政、群三大部分，实行党政合一、政社合一。人民公社的组织，可以是两级（即公社和生产队），也可以是三级（即公社、生产大队和生产队）。人民公社的各级权力机关，是公社社员代表大会、生产大队社员代表大会和生产队社员大会。公社社员代表大会就是乡人民代表大会。公社社员的代表就是乡人民代表大会的代表。公社社员代表大会要定期开会，每年至少开会两次。公社管理委员会就是乡人民委员会（即乡人民政府），受县人民委员会和其派出机关的领导，在管理生产建设、财政、粮食、贸易、民政、文教卫生、治安、民兵和调解民事纠纷等项工作方面，行使乡人民委员会的职权。公社的社长就是乡长。

    1966年底至1967年，“文化大革命”在全国范围内爆发，革命委员会普遍成立。公社管理委员会、镇人民委员会均改称为革命委员会，履行乡政府职权，实行党政一元化领导。

    1975年《宪法》第21条规定，地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关。农村人民公社、镇的人民代表大会每届任期两年。第22条规定，地方各级革命委员会是地方各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府。地方各级革命委员会都对本级人民代表大会和上一级国家机关负责并报告工作。

    1978年《宪法》第33条规定，人民公社、镇设立人民代表大会和革命委员会。人民公社的人民代表大会和革命委员会是基层政权组织，又是集体经济的领导机构。第35条规定，人民公社、镇的人民代表大会每届任期两年；人民代表大会会议每年至少举行一次，由本级革命委员会召集。第37条还规定，人民公社、镇革命委员会，即乡级人民政府，是其人民代表大会的执行机关，是国家行政机关。

    五、人民公社与镇并存

    1978年党的十一届三中全会确立了全党要集中精力尽快把农业搞上去的农村工作方针，此后，以家庭联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革在全国范围内铺开。这是我国农村经济体制一次划时代的变革或“飞跃”（邓小平同志说，“废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制”，是中国社会主义农业改革和发展的“第一个飞跃”。见《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第355页），这一变革使得政社合一的体制显得很不适应，迫切需要农村基层政权组织进行相应的变革。

    1979年7月，五届全国人大二次会议通过的《关于修正＜中华人民共和国宪法＞若干规定的决议》，将地方各级革命委员会改为地方各级人民政府。镇设立人民代表大会和人民政府，人民公社设立人民代表大会和管理委员会。人民公社的人民代表大会和管理委员会“既是基层政权组织，又是集体经济的领导机构”的性质仍然没有改变。但是，我国乡级政权建设从此进入了新的历史时期。

    同时，根据宪法修改的精神，制定了新的《地方组织法》，进一步明确了人民公社、镇人民代表大会以及人民公社管理委员会、镇人民政府的任期、职权等。其中，第5条规定“人民公社、镇的人民代表大会每届任期两年”，第34条规定“人民公社管理委员会、镇人民政府每届任期两年”。第10条规定“人民公社、镇的人民代表大会会议由人民公社管理委员会、镇人民政府召集。”第33条规定“镇人民政府设镇长、副镇长。人民公社管理委员会由主任、副主任和委员若干人组成。”

    《地方组织法》第8条赋予人民公社、镇的人民代表大会行使下列职权：（1）在本行政区域内，保证宪法、法律、政策、法令、政令和上级人民代表大会决议的遵守和执行；（2）在职权范围内通过和发布决议；（3）根据国家计划，决定本行政区域的经济、文化事业和公共事业的建设计划；（4）决定本行政区域民政工作的实施计划；（5）选举人民公社主任、副主任、管理委员会委员，决定镇长、副镇长的人选；（6）听取和审查人民公社管理委员会、镇人民政府的工作报告；（7）改变或者撤销人民公社管理委员会、镇人民政府的不适当的决议和命令；（8）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（9）保障人民公社基本核算单位应有的自主权；（10）保障少数民族的权利；（11）保障妇女同男子有平等的政治权利、劳动权利、同工同酬和其他权利。少数民族聚居的人民公社、镇的人民代表大会在行使职权的时候，应当采取适合民族特点的具体措施。同时，《地方组织法》第36条对人民公社管理委员会、镇人民政府的职权也作出了明确规定。

    值得注意的是，1979年《地方组织法》并没有提及民族乡，主要是因为人民公社包括了乡和民族乡，到1982年修改《地方组织法》时，人民公社被改为“乡、民族乡”。

    1979年至1981年底，四川、吉林和甘肃省的几个县，率先开始了将人民公社改为乡人民政府的实验。

    六、1982年《宪法》重新确立的乡级政权体制

    1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过《宪法》。其中，第95条规定，“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”。这是按照政社分开的原则，对乡级政权进行的调整，一方面设立乡政权，另一方面保留人民公社作为集体经济组织。政社分开，只是把政权那一部分职权分出去，公社、大队、生产队的企业和其他一切财产的所有权，仍然不变。《宪法》第96条规定：“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”。就是说，乡、民族乡、镇人民代表大会是乡一级的国家权力机关，其每届任期为3年。《宪法》还对乡、民族乡、镇人民代表大会的职权作了原则规定：（1）在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；（2）依照法律规定的权限，通过和发布决议；（3）审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划；（4）选举并有权罢免乡长和副乡长、镇长和副镇长。民族乡的人大可以依照法律规定的权限采取适合民族特点的具体措施。同时，还规定乡、民族乡、镇人民政府是本级国家权力机关的执行机关，是本级国家行政机关，实行乡长、镇长负责制，执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。《宪法》的规定，否定了人民公社作为基层政权的性质，意味着人民公社不再作为一级基层政权单位，标志着我国乡镇基层政权建设迈入新的历史时期。

    1982年12月10日，五届全国人大五次会议同时对《地方组织法》作了修改。（1）条文中的“人民公社”改为“乡、民族乡”；“人民公社管理委员会”改为“乡、民族乡人民政府”；“人民公社主任、副主任和委员若干人”改为“乡长、副乡长”；“人民公社基本核算单位”改为“农村集体经济组织”，并对有关条文作相应的修改。（2）将第5条改为“乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期三年。”（3）将第34条改为“乡、民族乡、镇的人民政府每届任期三年。”（4）第37条增加规定实行“乡长、镇长负责制。”

    1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，指出：当前的首要任务是把政社分开，建立乡政府，同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。要尽快改变党不管党、政不管政和政企不分的状况。要求把政社分开、建立乡政府的工作与选举乡人民代表大会代表的工作结合进行，在1984年底以前完成。乡的规模一般以原有公社的管辖范围为基础，如原有公社范围过大的也可以适当划小。要求在建乡中，要重视集镇的建设，对具有一定条件的集镇，可以成立镇政府，以促进农村经济、文化事业的发展。此后，全国各地陆续恢复了乡政府的建制。

    人民公社政社分开、建立乡政府是我国农村政治领域内一项具有深远意义的改革。这项改革开始改变了党政不分、政企不分的状况，加强了党的领导和基层政权建设，适应了农村经济体制改革的新形势，促进了农村经济的发展。但在改革初期，由于一些配套改革还没有跟上，农村基层政权建设中党、政、企关系还没有完全理顺，有些地方党政不分、政企不分的现象依然存在，少数地方的乡政府还没有完全起到一级政权的作用。为此，1986年9月，中共中央、国务院联合发出《关于加强农村基层政权建设工作的通知》。通知要求：（1）明确党政分工，理顺党政关系；（2）实行政企分开，促进农村经济进一步发展；（3）简政放权，健全和完善乡政府的职能；（4）切实搞好乡政权的自身建设；（5）努力提高干部素质，认真改进工作作风；（6）搞好村(居)民委员会的建设；（7）加强对农村基层政权建设工作的领导。目的就是要进一步巩固和发展已取得的改革成果，真正把农村基层政权建设成为密切联系群众、全心全意为人民服务，并且能够有效地领导和管理本行政区域的政治、经济、文化和各项事务的有活力、有权威，高效能的一级政权。

    七、乡级政权体制的进一步发展和完善

    随着我国经济社会的迅速发展，乡级政权建设也有了新的进展。1986年修改《地方组织法》，明确规定“乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议”。这就改变了多年以来由乡、镇人民政府召集本级人民代表大会的做法。

    1995年修改《地方组织法》的过程中，许多地方人大常委会提出，要求明确赋予乡级人大主席团一定职权。为了健全乡镇人大的制度建设和组织建设，根据地方的实践经验，《地方组织法》增加关于乡镇人大设主席、副主席的规定。即“乡、民族乡、镇的人民代表大会设主席，并可以设副主席一人至二人。主席、副主席由本级人民代表大会从代表中选出，任期同本级人民代表大会每届任期相同。”“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。”

    2004年3月14日，十届全国人大二次会议审议通过的宪法修正案，将《宪法》第98条“省、直辖市、县、市、市辖区的人民代表大会每届任期五年。乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期三年。”修改为“地方各级人民代表大会每届任期五年”。2004年10月27日，修改《地方组织法》，将第6条修改为“地方各级人民代表大会每届任期五年”，将第58条修改为“地方各级人民政府每届任期五年。”就是把乡镇人大和乡镇人民政府每届任期改为为5年，与各级人大、政府的任期相同。

    上述修改使乡镇人大、人民政府的组织、职权、任期等不断得到完善，同时，在实践中，乡级政权建设也取得了新的进展，在经济社会发展中发挥了积极作用。