太宗也曾忧心忡忡地表示：国家虽无外忧，必有内患。外忧不过边事皆可预防；奸邪共济为内患，深可惧也。

从两位皇帝与他们的大臣之间的对话中，可以看出，他们都认为国家的内在忧患比外部的侵扰麻烦更重要。

这些思想我们通过朝廷的一些大臣的上奏中就可以看出来，比如范仲淹对宋仁宗的上奏中提到：臣看到自古以来的凡王朝内设置公卿、士大夫，协助天子考察天下的政治；王朝外设置长官、地方长官、刺史、观察使、采访使，统领诸侯、郡守县令来分别处理的。

像这样王朝内外都有人管理，治理天下就一定会大有作为的。他的意思是皇帝要想高枕无忧地坐稳统治者的位置，必须把皇帝的耳目和亲信安插在各个地方用以监察地方官吏。

南宋的叶适也曾经说，当时地方上的 一个士兵，一个家庭，一个财富来源，一个住宿的地方，都是自给自足的。

可见，皇帝用分权来加强集权的意图是多么明显。正是基于此，宋朝从一开始就试图加强中央集权，重视对地方的控制，更加注重对地方监察官吏本身的监督。因此，宋代时期的地方监察制度非常成熟。

宋朝严密的监察体系

宋代时期的统治者对地方官员的监察力度空前加强，并将地方上的权力收归朝廷中央。宋代时期的地方上的最高行政区划是路，神宗时期又在路一级建制的基础上设立监司。

宋代时期的监司路不仅仅是唐代时期那种较为单一的机制，而是变得更具多样性的监察机制。

宋代时期各监司虽然互相没有隶属关系，并且相互牵制和相互监察，但是在履行监察职责上大致相同。这种多样性的路级监察机制不仅可以加强对府州军监一级的监察机制，还可以避免长官专权。

监司路包括三大部分： 首先是在各路一级设立的转运使，又称之为转运司，其监察职责是：监察部下官吏，有没有软弱无能，不能胜任，对民情怠慢不亲自处理以及骚扰百姓的事，出现任一条的情况均可上报。

其次是提点刑狱司，其监察职责主要是司法和治安这方面。最后是提举常平司，其监察职责是按察地方官吏。宋代后期皇帝又设立走马承受作为耳目实时监察地方上的官员，其权力与监司差不多。

此外，宋朝统治者在府州一级设立了通判机构，专门负责监督知州。北宋统一后，对地方上的政权实行了三级制，即路、州和县三级。为了稳定局势，宋太祖安排了一些根据原分裂政权被流放的老官僚任命为知州，但对他们并不放心。

因此，又在州一级增设了通判机构。在地方层面，宋代时期统治者通过设立监司路和通判厅两种监察机构监察地方，不仅设立了监督机构，还设立了专职监察员。

为了确保当地监察员能够始终认真履行职责，防止与当地势力勾结，危害中央朝廷，宋代统治者还明确规定了监司出巡制度和失职惩罚制度。

一直以来，军事、民政、财政和司法权力是相互没有隶属关系，但他们又是相互监督的，并且都对皇帝负责。

1、监察财税的转运司

唐代时期设立转运司。唐朝玄宗二十一年，为了解决关中粮食短缺问题，建立了转运司，运输江淮粮食用来供应朝廷的财政需求。

五代时期，不仅具有转运部队负责粮食运输的性质，而且还包括军事物资的运输。这些转运使皆为临时差遣。

宋朝初期，在南北战乱发生时，为了给军队筹集物资而设立了转运一职。其时转运使并无监察职能，“止因军兴，至班师即停罢”。

而且称谓并不一致，有的称为跟随军队转运使，有的称之为军前转运使，还有的称之为水陆转运使。

它们最主要的职责是为军队筹措粮食，如建隆时期，皇帝曾命令户部侍郎和兵部侍郎临时担任军前转运使。

太平兴国二年的时候，太宗听取了大臣的建议，取消了节镇支郡等机构，在各路一级设立转运使一职，用来削弱节度使的权力并且监察其所管辖范围内的地方官吏。

此后，边防、盗贼与诉讼等，都是由转运使承办。自此之后，转运使逐渐成为监察地方的路一级的常设机关。转运使是转运司的最高长官，一般都是由官职在六品的文武官员担任，在重要地区则是安排两名或两名以上的转运使。

在特殊情况下，可能会由五品以上的官员担任，称之为都转运使。副官则是称为转运副使，是由通判以上的官吏担任。

神宗西宁三年，由于转运司一职的责任增加，允许河北等路级转运使自辟属官各两员，用朝廷官员并且曾经历任过知县的人担任。

一般的路置属官一员。所有的路一级都配备了属官一名。此外，各个路一级区划还设立了干当官等诸多属官。

2、宋代地方监司机构之提点刑狱司

由于转运司一职掌握财政、司法和行政以及监察等诸多权力，以至于政务非常繁忙。

因此淳化二年，宋太宗即命令董循等十人分别担任各个路级转运司以及提点刑狱公事，凡是有疑难的案件尚未判决，立即驰马前去视察。

州县也不敢拖延留置人员，案件久而不决的，以及以片面之断案审判的，情况不真实，官吏徇私情的全部上报。

此时的提点刑狱官是转运使的隶属官员。

宋代时期的提点刑狱司制度是由宋太宗时期创立的，直到南宋时期王朝的政权覆灭才终止。

在这漫长的历史过程中，政治家们不断根据实际需要对该项机制进行修改，使其更加完善，更符合实际管理的需要。

淳化四年的时候，统治者将提点刑狱司的职能交由转运司接管，至此路一级的提点刑狱司制度被废除。

到了景德四年的时候，又恢复了路一级的提点刑狱司一职。根据《置诸路提刑诏》的记载：

现在选择任命路一级提点刑狱公事的官员，都是所属每天都在押解囚犯、审讯程序报告，并且要经常检举监督。仍借绯紫，以三年一任为期限。把赏赐给转运使的络钱的数目增加，并将成绩考核作为内出御前印纸的依据，中枢、枢密院登记他们的名字，定期考核，按照功绩进行封赏。 如诉讼冤屈不等能摘举，官员荒废松弛不能奏劾，逃避职责的人，会处以重罚。

从这里可以看出，这个时期对于提点刑狱一职的任命，职则，考试等各个方面有较为完善的规定，提点刑狱司制度已经较为完善。

到了宋朝的末期，提点刑狱司一职的职责伴随当代形势不时发展变化着，但是作为宋代时期的地方监察机制主要组成机构之一，它最后幸免于难留存了下来。

在南宋初期，战争频繁发生，提点刑狱司一职中武臣的地位得到了提高。

建炎四年时期，战事逐渐平息，宋高宗便将提点刑狱司中武臣一职取消掉，后到乾道六年宋孝宗统治时期，又依据祖先的规定不但恢复了武臣提刑一职，而且对于他们的选拔和考核制度等予以改善。

直到淳熙十六年时期，随着官僚减少职位的声音越来越高涨，于是便只将文臣提刑一职保存了下来，并且直到宋代灭亡时还被沿用着。

到了熙宁六年，宋神宗在各个路一级的提点刑狱司设置了检法官各一员，作为提刑司的下属官员。

后又经元丰时期取消和恢复后，就再也没有变动过。

宋朝时期的提点刑狱司主要是负责刑事一类案件的审判工作，但是随着封桩、钱粮、盗贼、河渠等多个方面事情逐渐地增多，权力也越来越大。

3、宋代地方监司机构之提举常平司

宋代的提举常平司一职是在宋代初期常平仓的基础之上设立的。

提举常平司制度的设立几经曲折，王安石变法运动期间，为了解决财政方面的危机，实施了青苗法。

为了确保青苗法这种新的法律的实施，在熙宁初期神宗即发出设立路一级的提举常平司管理农田水利等方面的差事。

紧接着，神宗将监司制度进行革新，设立了同转运副使同等级别的提举常平司。

熙宁三年，神宗下诏：各个路一级的提举常平官员在朝廷时，如果有要事上奏请求上殿，则按照提点刑狱司的制度进行。

从此以后，提举常平司一职算是明确设立。在南宋初期，提举常平司一职的设立也是经过几番废立，十分曲折。

仅建炎时期，提举常平司一职就经过两次废置。

直到绍兴十五年，宋高宗采纳了吏部的建议，对提举常平司一职的地位与职能进行恢复以后，直到南宋末期提举常平司这一机制再无发生过很大的变动。

宋代时期的提举常平司制度首次创设时，各个路一级建制设立两位提举官员和一位官勾官员。到元丰元年的时候，提举常平司的官员数目才有所增长。

同年宋神宗颁布诏令在河东以及永兴等路一级分别增加一名提举官，并且在两浙路一级也增加设立了一名提举官员。

到了北宋时期，其职责最主要是负责管理常平、水利等新的法律的实施，并且根据每年的丰欠的情况而为的敛散，用来恩惠农民，总的政策仍然是专门检举监督官吏的职责。

4、宋代地方监司机构之走马承受

宋代时期路级的监察机构主要是转运司和提点刑狱司以及提举常平司构成。

并且，宋代时期路一级的监察体制中，还设有走马承受公事这一特殊的监察机构，作为统治者的眼线监察地方上的官员。

因此，走马承受这一机制是属于特殊的监察机构存在的。根据历史资料来看，走马承受一职确定的创设时间没有确切的记录。

虽然《文献通考》卷六二载：宋仁宗时期在各个路一级设立走马承受一职，但是这一说法在学术界还有待商榷。

神宗时期熙宁五年颁布诏令：在路一级的走马承受官员，凡是在这个职位的人，或者是有隶属关系的，都要掌管好自己的权力，沿袭了很长时间。

靖康元年正月，钦宗下旨：取消廉访使者，依照祖宗法制重新设立了走马承受一职。

南宋绍兴三年走马承受被废。宋代时期的走马承受一职一般是由太监或者武将担任，每个路一级建制设立一个或三个官员，也有数个路一级建制仅仅安排一名官员的情况，这些都没有明确的规定。

崇宁四年，宋徽宗曾颁布诏令：在帅府设立走马承受公事，分别包括内臣和武臣各一名。

此外，在发生一些特殊情况时，皇帝也可以暂时地指派走马承受来处理。

仁宗明道二年，为了解决两川地区的两大饥荒，皇帝也曾临时安排走马承受一职的官员去解决问题。

宋代时期的走马承受一职为什么会被定义为特殊的监察机构呢？主要是由于走马承受实际上是皇帝安插在各个地方官吏身边的眼线，它们的权力比其他监司路的权利都要大很多。

并且走马承受公事这一机制主要也是用来监察其他监司的，所以说走马承受这一机制是可以称为特殊的地方监察机构。

宋代地方监察制度之运行

宋代时期的监司出巡制度已经相对成熟，地方上的官员到他们自己所管辖的区域内巡视，称之为出巡。监察官员监督这个地方的方式主要是出巡全路。

监司出巡的时间一般是一年或者两年一次。宋哲宗时下诏：各个路级转运提点官员一年分州、县查看，后又要求各路监司要分成州县，每年都要查巡一遍。

元祐五年的时候，当时的统治者宋哲宗依据大臣们的建议改为每两年查巡一次。到了宋徽宗统治时期又对出巡的时间做了规定：加强各转运、提点刑狱所管辖的州县，根据地的远近安排，一年末的时候查巡。

提点刑狱司两年一次，而提举常平司一年一次，同时第二年正月将已经巡视过得地方申报到尚书省。

以上巡视还未完全查看完的，等到了第二年年初新官还未到的时候，即现任官春季巡视完毕。南宋时期，又将时间改成了半年查看一次。

然而到了宋孝宗乾道九年,又将出巡时间改回一年一次。各路监司每年只要接收到派发给他们的具有禁止性质的罪人，给的期限是每年的五月份下旬押解，到七月十五日以前查看。

嘉定三年的时候，有大臣们上奏：严重警告朝廷内外的人，只要是承担监司重任的官员，每一年的各个季节轮番巡察管下州县，监察官员，凡是知道百姓有疾苦的，都要据实上报给朝廷，不得隐瞒。

当时的统治者宋宁宗采纳了这条建议。凡是各路一级的监司出来视时察，可以带两名下属一起，一个客司书表，兵级为十五级的,绝对不能带自己的格外信任的人，否则的话，就要受到朝廷的判刑。

如果到了某一个地方，没有公事不能住上个三五日，更不能接受当地官员的宴请。

还规定不允许下属随便杀人或者是向老百姓掠夺钱财，也不能向当地官员要钱，例如宋孝宗时期规定：各个地方的官员因互相受贿或者是吏部所了解到的，都以脏钱为名获罪以及写白条的方式来向官员借钱的，都以盗窃罪判定。

宋代时期监司出巡时，不能出动全城的百姓，让百姓都来送，只准带三十个下属来送。

出巡前不能告诉各地官员，防止各地官员互相通气，不能都做到公正。

对于州一级的建制范围内，所有的事情都要查到，包括非常细小难以发现的地方，税赋是否足够，钱财是多是少，民情有没有的到解决，官员的勤快懒惰情况，都要访问。

如果有不正经干活的官员，要严厉处罚，尤其是对贪污懒惰的官员，需要重点纠正监察，并且还要重点监察那些实行暴政掠夺钱财动摇民心，或是偷偷摸摸欺骗皇上，或是有大官进行贪污腐蚀国本，或是屯兵威胁朝廷的情况。

宋高宗时期曾经下诏，各个路一级监司需要把正在任职的老弱病臣，在一个月内公共评审上奏，知县委守臣需要亲自访问，由朝廷亲自指挥。

如监司、守臣如果互为隐瞒，御史台等都需要查实上报。

乾道四年，有大臣提出建议：若是监司以及郡守所揭发的官员，往往只送本州或置司这两个地方，不能没有通过审核，导致官员有冤情。以后若是监司按察揭发的官员，不能仅送往设置府州军一级，事情比较严重的需要路级监司来选派官员；郡守揭发的官吏，由监司到其他地方派遣官吏调查，朝廷采纳了这个意见。

由此可以看出，若是对监察机构内部的监察官员进行监察，情形严重的都必须委托给相邻的路一级监司选拔出负责监察的官员。

宋代时期的走马承受主要是通过马匹跟步行的方式赶到朝廷，向统治者汇报有关政务。

宋徽宗曾经说过： 监司官员和郡守等官员都已经不能做到清正廉洁，可以让查访的官员多派一些耳目去查探，偷偷的去打听，犯罪较重的，要进行编配。

当时派去查访的就是走马承受的官员，从这里就可以看出走马承受的权力非常大，都可以按察监司。

并且走马承受这一机构所检举的事情有错误，统治者也不会去追究他们的责任。为了防止走马承受的官员接受贿赂，宋朝统治者严重警告禁止各州走马承受让官员接受各路赠送。

无论是路级监察官员--监司，还是州级的监察官员--通判，都必须把检察巡视的情况如实报告给朝廷。

宋真宗时期曾经下诏：各个州级的公文并重申转运使、大两省官知州，以及路一级的转运使、小两省官员，虽然管理委托给于了权力，但是差别紊乱在品级。

从今以后，应该制诰书并观察使以上知州，凡是事申转运司的情况，都只写检查，并且命令通判官员在情况后列衔。

到了宋徽宗四年的时候，中央政府采纳了刑部的建议，监司要把巡视的具体情况在第二年正月上报给尚书省。

在宋代，虽然皇帝在各地设立了地方监察机关，但他们依旧会担心这些机关会有隐患。

比如担心他们做对朝廷不利的事情，而不是履行应该履行的职责和义务，而是使用他们拥有的权力或征收套利，或欺负弱小或屈服于比自己位高权重的人。

为了防止这种现象发生，宋代时期的统治者在随敕声明中作了规定，每一个监司之间应当相互监察。

宋太宗对转运使放心不下，怀疑他的权力太大，重新安排走马作为朝廷官员到各地区去巡视。

到了宋真宗做皇帝时，便下诏令减少承受的官员，景德年间设立提点刑狱机构，实际是拆分转运使的权力。

宋代时期的转运司和提点刑狱司都是具有按察这一职能的，实行不同的州采用不同的的治理方式，这样既可避免二者狼狈为奸，又有利于按时监察二者的情况。

因此，宋代时期监察机构内部的监察官员，也即转运司与提点刑狱司两者是相互监督和相互制约的。

“法有监司互察之文”，也就是说，一方面，宋代时期的统治者在任命监察员监督地方上的官员时，又对监察官员进行了监督。

与此同时，让监察员做到互相监督和相互制约，这个地方充分体现出了宋代时期监察体制的严密程度。

另一方面，在宋代对于地方官员实行全面监督，并设立起路和州军二级的固定监察系统，这就展现出宋代地方监察系统中非常严密的特点。

另外，宋代地方监察制度不仅保持了宋代时期地方上统治的稳定，而且消除了唐末到现在分裂的格局。

这种完备的监督系统在宋代经济社会中发挥的重要作用不仅在于监督系统本身的严谨性，更加重要的是，宋朝有一整个完整的关于监察的制度，也因此培养了一批高素质的监督官员。

宋代时期的地方监察制度相较于前面的朝代来说是非常规范又完备的，无论是从对监察官员的选拔还是考核方面。

宋朝监察制度趋于成熟的一个标志是将监察重点放在官府各部门与各地区，并在各部门、各地区设置固定的监察机构。

在宋代，是非常重视对地方监察机构的监督。

宋初，宋太祖赵匡胤为改变五代以来，地方上的权力强大而中央权力相对薄弱的局面，于是根据赵普的建议，制定了将地方上的财政大权以及军权等都收回中央。

当地的财政收入由中央政府统一收取，地方势力就失去了与中央政府抗衡的经济基础。

而且，宋太祖将地方上官员的选拔任命，以及审查当地司法案件的权利都一并收回了中央。

理学者朱熹说，实施减少宋代地方官员权力的措施，使国家和县的势力越来越弱。

从上述可以看出，统治者逐渐改变了武臣五代以来控制地方政府的局面。

然而，自从地方政府的权力落入到文臣手里，宋代统治者对地方的监察力度越来越大。

在监督宋代监察机构的过程中，慢慢建立了全方位，多渠道的监督管理系统。包括两方面的监察：一方面，它来自中央政府，也即台谏系统的监察。而另一方面，它来自内部的监督，宋代地方监督机构内部有一个非常系统的监督机制。

换句话说，地方上的监察机构与监察机构之间遵循非常严格的相互监察机制。

这也是宋代时期地方监察制度的突出特点之一，同时规定监司之间相互监察，确保监察制度得到更好地实施。

宋代监察制度的特点——没有一个官员敢造反

唐朝在唐末五代时开始出现大面积藩镇割据，不久之后宋代便建立了。

为了维护古代封建社会时期国家的统一，杜绝藩镇割据的成了最有必要的政策手段之一，地方监察官也应运而生。

地方监察官既能行使监察的职能，又能参与处理地方政务。

这不仅削弱了地方官员的势力，加强了对地方官员的监察制度，而且还协调了中央和地方政府的联合行动，加强了全国的凝聚力。

到了两宋三百多年间，分裂势力已经不足畏惧，这与地方监察体制的设立是分不开的。

宋代以前，地方行政长官掌管行政、军事等所有重要事务，这一制度与唐朝中期节度使和采访使由一人担任，最后导致一块管辖区域内政务和军务全由一个人来管理极其相似。

因此，这就很容易解释唐末五代为什么会出现地方势力脱离中央，藩镇割据局面的出现。

宋朝的建立者亲身经历了这一混乱局面，深刻感受到了中央集权的重要性。

因此在宋朝建立时，统治者就运用“杯酒释兵权”这一策略，将地方上的兵权收回了中央。

同时设立转运司，专门掌管民政等相关事宜，从而使兵民分行而治。

后来，为了防止转运司这一监察机构的权力过大，重新走上前朝覆灭的道路。

宋代又先后设立了提点刑狱司、提举常平司等机构，用来分化制约它的权力。

与此同时，地方监察官还能参与到地方行政事务决策当中，这又进一程度将地方行政长官的权力进行分割。

类似于提刑官可以直接向朝廷汇报地方上的实际情况这种多元化的监察机制，不仅仅是对中央朝廷与地方上的联系进行强化，有利于中央朝廷对地方上的统治，也在一定程度上强化了中央集权。

在宋代时期行政体制方面，地方官员的权力被逐渐减化，而不再出现专权这种现象。

这从根本上杜绝了藩镇割据局面的出现，对维护维护地方的统治秩序起到了极大的促进作用。

监督权与行政权不分开是宋代时期的统治者分裂地方官员权力的一种措施。

这项措施在维护地方上的统治秩序方面发挥了积极作用。

但却为地方监察官贪污受贿提供了机会。地方上的监察官具有监督和行政权力，这使得那些掌管法律的官吏没法钻空子，但也有可能会发生监察官员自己监察自己的滑稽现象。

这无异于将一方的政治诚信固定在监察官身上。若监察官刚正不阿，清廉有度，那么这个地方的政治环境必然也会比较清明；如果监察官是一个昏庸腐败的人，后果是不可想象的。

南宋后期的监察官多为后者的现实例子。他们不仅不对违法官吏进行调查检举，而且还与其他官僚相互勾结，狼狈为奸，为非作歹。

监督和行政权力不分离，虽然是可以削弱地方官员的权力，但也是宋代腐败问题日益严重的根本原因。

地方上的监察员官具有监督和行政的双重权力，导致了某些情况下的监察官的自我监督。

这种情况下对监察官自身要求较高，因此，监察官极易贪赃枉法，也加速了政治腐败行政权力与监督权力的不分开是一把双刃剑。

这样做的好处是，可以避免地方上的官员对地方上的老百姓进行鱼肉，但是另一方面来说，也极为容易促使地方上的监察官员利用权力来进行贪污腐败，勒索老百姓的财务。

如宋徽宗时期的监司，其在朝廷中通过手中的职权“贪污苟贱，无所不至”。

【完】返回搜狐，查看更多