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【案例索引】

案号：郑州铁路运输中级法院（2019）豫71行终247号

案件名称：郭1、河南省教育厅教育行政管理(教育)纠纷

案例来源：元典智库

【基本案情】

白求恩学院是经河南省教育厅审批设立的民办学校。根据2009年章程的规定，校务委员会即校委会是学院的决策机构，校委会行使推举学院法定代表人、院长和修改学院章程及制定学院规章制度等职权，校委会委员十一名，法人代表、院长，主任、副主任如在任职期间工作不称职，校委会终身委员召开会议由五分之四以上终身委员通过可随时免职。法人代表、院长任期每届四年，最长任期为两届。召开校委会会议，主任或者指定人员于会议召开三日前通知全体委员，无故不到者属弃权。法人代表、院长在行使职权时，不得变更校委会的决议和超越职权范围。学院为校委会领导监督下的法人代表负责制。

2010年11月27日，白求恩学院校委会五位终身委员签字通过的《关于学院行政章和银行财务章、印鉴章管理和使用规定》规定，白求恩学院行政章及财务章由常务副院长郭2负责保管，如需对外使用，必须经校委会三位（含三人）以上终身委员同意方可使用。

2013年12月23日，郭3因其国家工作人员身份，校委会根据《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第十九条的规定，撤销了郭3校委会终身委员及校委会副主任职务。

2014年2月28日，郭1未经张*筠、郭4、郭2同意，申请刻制新型防伪网络编码印章，缴销了行政和财务印章并领取了新印章。

2015年8月10日，校委会终身委员张*筠、郭4、郭2三人开会讨论学院法人代表、院长换届及学院章程修改问题，一致同意将郭1的法人代表、院长职务变更为郭2，并修改学院章程。会前三日通知了郭1，郭1未参加该会议。

2015年10月5日，经张*筠、郭4、郭2签字形成了白求恩学院新章程。新章程与2009年章程主要区别内容为：学院校委会终身委员为张*筠、郭4、郭1、郭2四人，章程的修改，法人代表、院长的推荐产生和免职，须经校委会三分之二以上终身委员表决通过，本届法人代表、院长由郭2担任。

之后白求恩学院向河南省教育厅申请备案变更后的白求恩学院法人代表、院长和修订后的新章程，申请文件上加盖了校委会章和学院公章，加盖的学院公章与原在河南省教育厅备案的一份办学协议上的公章一致，并提供了相关材料（即被告证据1）。

2015年10月22日，河南省教育厅根据白求恩学院的申请，作出了教发规（2015）921号《关于同意郑州白求恩医学专修学院变更法定代表人、院长的批复》（以下简称《921号批复》），并于2015年10月26日印发。

一审法院另查明，2016年12月5日，郑州市中原区人民法院受理了郭3与白求恩学院确认新章程无效一案，经一审、再审后一、二审，最终裁定驳回郭3的起诉，现已发生法律效力。

一审法院又查明，2016年6月27日，郭1以白求恩学院的名义起诉河南省教育厅，要求撤销《921号批复》，该案经郑州铁路运输法院和郑州铁路运输中级法院审理，最终裁定驳回白求恩学院的起诉，已于2017年8月31日发生法律效力。

【主要争议焦点】

河南省教育厅是否应当对变更校长、法定代表人以及修改章程等备案事项进行实质性审查？

【裁判摘要】

一审法院

根据《中华人民共和国民办教育促进法》第二十条、第二十一条和《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第二十条的规定，民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构，理事长、理事或者董事长、董事名单和修改章程应报审批机关备案。…… 民办学校聘任、解聘校长、修改章程、确定法定代表人等是其自身内部重大事项，应由民办学校决策机构自行讨论决定。审批机关对民办学校上述重大事项进行备案时，仅审查民办学校呈报的相关材料在形式上是否符合《中华人民共和国民办教育促进法》《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》和其章程的规定。 ……白求恩学院提交的申请文件上加盖的学院公章与曾在河南省教育厅备案的相关协议上公章一致，该申请文件上又加盖了校委会章，虽无必要，但也说明提出该备案申请符合白求恩学院决策机构的决议，体现了白求恩学院的法人意志。被告河南省教育厅根据白求恩学院提交的申请材料，经形式审查，作出《921号批复》，符合上述法律、行政法规及学院章程的规定，并无不当。 至于白求恩学院校委会召开终身委员会议及作出决议的过程和程序是否合法，则不在河南省教育厅备案审查的职责范围内。 ……被告所作《921号批复》程序合法。综上，白求恩学院提出本案备案申请这一事实清楚，被告作出《921号批复》，符合其法定职权，适用法律、法规正确，程序合法。原告的诉请没有事实和法律依据，一审法院不予支持。

二审法院

本院认为，《中华人民共和国民办教育促进法》第二十条规定，“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构并建立相应的监督机制。民办学校的举办者根据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学和管理”，该法第二十三条规定，“民办学院的法定代表人由理事长、董事长或者校长担任”，该法第二十二条规定，“学校理事会或者董事会行使下列职权：（一）聘任和解聘校长；（二）修改学校章程和制定学校的规章制度；……（七）决定其他重大事项”，该法第二十一条规定，“学校理事会或者董事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成。……理事长、理事或者董事长、董事名单报审批机关备案”。 据上述法律规定，聘任、解聘校长等重大事项系属该民办学校理事会或董事会的法定职权，并非由行政机关审批决定，其理事长、理事或者董事长、董事名单报送主管行政机关时，该机关依法予以备案。 本案中，河南省教育厅所作《921号批复》系其针对白求恩学院之申请而依法作出的形式上的备案审查，该批复系依法作出，并无不当。……驳回上诉，维持原判。

【案例评析】

本案例涉及教育行政部门对民办学校相关备案事项的审查权限问题，以及民办学校董（理）事会决策程序的合法合理性审查问题，这类的争议虽不多见，但涉及的法律问题着实有些复杂并且极具实践价值。笔者在反复研读本案例后，认为有必要对本案例进行解析，以求共同思考和商榷。

01

本案涉及的重要问题一：民办学校向教育行政部门提交变更校（院）长人选、变更法定代表人以及变更董（理）事会成员的申请文件时，教育行政部门进行的是形式审查还是实质审查？

本案中，一审和二审法院均认为，白求恩学院向河南省教育厅申请备案变更后法人代表、院长和修订后的新章程，河南省教育厅对这些备案事项仅需要做形式审查，并无进行实质审查的权限，因此，在白求恩学院提交的备案申请材料齐备且符合法律法规的规定和章程的规定的前提下，河南省教育厅即可下发同意相关变更事项的文件。

笔者非常认同一审和二审的裁判结论，而且也再次印证了笔者此前对民办学校备案事项和决策机构决议文件效力认定问题上一直持有的观点。笔者一直强调，对于行政机关来说，“备案”和“核准”、“批准”是有完全不同法律内涵的行政行为。“备案”是指向主管机关报告事由存案以备查考，即，相关机构有义务将特定的内部决定事项告知上级主管部门，让其知晓并存档备查。上级主管部门并不需要对其特定内部决定事项进行实质审查，仅做形式审查即可，且“备案”不具备“核准”、“批准”的行政许可权限，不是相关机构特定内部决定事项的生效条件。正如《民办教育促进法》第二十一条所规定的“理事长、理事或者董事长、董事名单报审批机关备案。”，此处的“备案”仅是将相关成员名单提交备查，董（理）事会成员变更的生效条件取决于民办学校决策机构的决议文件，而非备案程序。因此，本案中两级法院均认定河南省教育厅对白求恩学院申请备案的变更后法人代表、院长和修订后的新章程仅需要做形式审查，无需实质审查，符合法律规定和立法目的，基本无偏差。

此外，笔者在《如何认定民办学校董（理）事会决议的效力？》一文中，曾探讨了民办学校决策机构决议文件的效力认定问题。笔者认为，民办学校的董（理）事会决议文件的效力认定问题，一方面可参考适用《公司法》对于股东会决议效力认定的规定，另一方面有权判定民办学校董（理）事会决议文件效力的应当是司法裁判机关，而非行政主管机关。因此，笔者倾向于认为，本案中河南省教育厅对白求恩学院的校委会决议文件的效力问题，是不具备裁判权的，自然也就不能苛责其对相关文件的效力进行实质审查，该事项的合法性、合理性审查应当属于人民法院。

02

本案涉及的重要问题二：教育行政部门是否有权审查民办学校董（理）事会的决策程序和议事规则的合法性？

本案中，一审和二审法院均认为，聘任、解聘校长等重大事项系属该民办学校理事会或董事会的法定职权，并非由行政机关审批决定，且教育行政部门只审查白求恩学院校委会召开终身委员会议及作出决议的过程和程序是否符合章程规定，并不需要对此进行合法性审查。

正如《民办教育促进法实施条例》第十九条规定的，民办学校修改章程应当向主管部门备案或核准。因此，教育行政部门审查民办学校章程时，仅审查章程中包括决策机构的决议过程、程序与议事规则在内的相关内容是否符合法律法规的规定，但当民办学校决策机构的决议过程、程序与议事规则等与法律法规不一致时，或者相关主体对民办学校章程所规定的相关内容存有效力性质疑或合法性质疑时，是无法要求教育行政部门对此行使权限的，而应向人民法院诉请判定效力问题和合法性问题。因此，笔者亦倾向于认为，本案中教育行政部门对白求恩学院校委会做出决议的过程和程序是没有合法性审查权的。

【结语】

通过研习本案例，笔者再次深感，现行的民办教育行业法律法规对不少的实践问题都存有空白，有待完善。期待现有的空白地带能早日被填补，也能为人民法院裁判相关案件时提供更多更确凿的法律依据。

【法条链接】

《民办教育促进法》

第二十一条学校理事会或者董事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成。其中三分之一以上的理事或者董事应当具有五年以上教育教学经验。

学校理事会或者董事会由五人以上组成，设理事长或者董事长一人。理事长、理事或者董事长、董事名单报审批机关备案。

《民办教育促进法实施条例》

第十九条民办学校的章程应当规定下列主要事项：

（一）学校的名称、住所、办学地址、法人属性；

（二）举办者的权利义务，举办者变更、权益转让的办法；

（三）办学宗旨、发展定位、层次、类型、规模、形式等；

（四）学校开办资金、注册资本，资产的来源、性质等；

（五）理事会、董事会或者其他形式决策机构和监督机构的产生方法、人员构成、任期、议事规则等；

（六）学校党组织负责人或者代表进入学校决策机构和监督机构的程序；

（七）学校的法定代表人；

（八）学校自行终止的事由，剩余资产处置的办法与程序；

（九）章程修改程序。

民办学校应当将章程向社会公示，修订章程应当事先公告，征求利益相关方意见。完成修订后，报主管部门备案或者核准。

文源 | 丰乐法苑（2023-11-07）

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