根据《改革方案》，将在31个省(自治区、直辖市)设立省级分行，在深圳、大连、宁波、青岛、厦门设立计划单列市分行，形成“31+5”的分支机构格局

文｜唐郡 康恺

编辑｜张威 袁满

8月18日，中国人民银行（下称“央行”）自身机构改革迈出了重要一步。

据中国人民银行官网消息，按照《党和国家机构改革方案》（下称《改革方案》）关于“统筹推进中国人民银行分支机构改革”的部署，中国人民银行31个省（自治区、直辖市）分行，深圳、大连、宁波、青岛、厦门5个计划单列市分行和317个地（市）分行于2023年8月18日挂牌。中国人民银行各分行加挂国家外汇管理局分局牌子，各省、自治区分行加挂分行营业管理部牌子。

截至发稿，大部分省级分行官网、官微等线上端口已经完成更名，如中国人民银行营业管理部（北京）更名为中国人民银行北京分行。

自此，运行20余年的央行大区分行体制成为历史，省分行制度回归。

除了大区分行体制调整，央行分支机构改革另一项重要内容是裁撤县支行，与之相关的职能、人员调整亦是当前关注焦点。对此，多位地方央行人士表示，当前其所在地区县支行业务已经基本上收至对应地（市）分行，但县支行人员去向尚未明确。“人员待遇、编制都还没动，大家都在等‘三定’（定机构、定职能、定编制）方案。”一位省级分行人士表示。

告别大区分行 

大区分行体制建立于1998年。

彼时，为减少地方政府对央行分支机构职能的干预，央行改革管理体制，撤销省级分行，按经济区域设立九家大区分行，另设两家总行直属的营业管理部，非大区分行所在省会城市设立中心支行，每家大区分行下辖几家中心支行，由此形成了大区分行体制。

日前，中国人民银行原副行长、国家外汇管理局原局长吴晓灵在接受采访时表示，这一改革措施实践中的确强化了金融工作的集中统一领导，也促进了区域经济的联系，但与政府承担经济发展职能的现状不协调。

北京大学法学院院长郭雳表示，在后续央行大区分行体制运行过程中，逐渐产生了一些新的问题。“比如，大区分行的统管作用有时并不突出，各分行之间也存在差异。又如，开展地方金融监管时，大区分行制与地方性金融监管机构体制协调不畅，难以兼顾不同区域的经济金融差异。”郭雳称，重回省分行制，有利于加强人民银行分行机构与地方政府、中央监管部门地方派出机构之间的协调配合，对处置地方金融风险、强化地方宏观调控有望发挥积极作用。

吴晓灵表示，近几年，央行调整了非分行所在地的人民银行省会中心支行的职能，基本恢复了他们省级行的业务职能。“此次改革恢复人民银行省分行，是对现状的认可。”吴晓灵说。

对此，多位地方央行人士表示，此前大区分行与省会城市中心支行基本已经相互独立，各自在所在省级行政区划内行使央行职能。

根据《改革方案》，此番将撤销中国人民银行大区分行及分行营业管理部、总行直属营业管理部和省会城市中心支行，在31个省(自治区、直辖市)设立省级分行，在深圳、大连、宁波、青岛、厦门设立计划单列市分行，形成“31+5”的分支机构格局。其中，中国人民银行北京分行保留中国人民银行营业管理部牌子，中国人民银行上海分行与中国人民银行上海总部合署办公。

不过，从央行官网披露的挂牌情况来看，各省、自治区分行仍然加挂了分行营业管理部牌子。

另一项分支机构改革事项是裁撤县支行。根据《改革方案》，不再保留中国人民银行县(市)支行，相关职能上收至中国人民银行地(市)中心支行。对边境或外贸结售汇业务量大的地区，可根据工作需要，采取中国人民银行地(市)中心支行派出机构方式履行相关管理服务职能。

与大区分行体制调整类似，县支行裁撤问题的讨论亦由来已久。早在2003年，央行与原银监会分家，央行的金融监管职能向原银监会分流，县支行职能逐渐减少，其存在的必要性屡受质疑。彼时，央行曾严控县支行人员增长。一位地方央行人士表示，当地县支行就曾经有过较长时间的人事冻结，甚至影响到当地县支行人员的年龄结构。

根据央行2020年年报，央行共有县支行1761个，职工43594人。县支行裁撤后，这些人员的去向引起诸多关注，其中讨论较多的一种看法是，县级支行部分人员编制有望划转金监局，充实基层监管力量。不过，多位地方央行人士表示，当前尚未收到明确通知。

分支机构改革几十年

央行已有75年历史，期间经历了多轮管理体制改革。

1948年12月1日，中国人民银行在河北省石家庄市宣布成立，这是新中国集中统一的金融体系形成的开端。在此后的一段时间里，中国银行业实行“大一统”的管理体制，央行既行使中央银行职能，又办理具体的商业银行业务；既是金融行政管理机关，又是经营金融的经济实体。

这种格局在改革开放之后被打破。彼时，地方政府发展经济的诉求强烈，要求当地金融部门给予较多支持。为此，中央出台了一系列措施，央行分支机构改革便是其中之一。

1993年，决策层决定，要对央行的分支机构设置进行改革。同年4月召开的中共十四届三中全会提出，按照货币在全国范围流通和需要统一调节的要求，中国人民银行的分支机构作为总行的派出机构，应积极创造条件跨行政区设置。

一个月后，国务院发出《关于金融体制改革的决定》，进一步提出了这一设想。1995年颁布的《中国人民银行法》，以法律的形式对此作出了明确规定，即中国人民银行根据履行职责的需要设立分支机构。

在郭雳看来，大区分行制主要目的是通过设立跨行政区域管理的大区分行，来解决央行监管和货币政策的地方保护和地方干预问题。“20世纪90年代初，地方政府对央行分支机构货币政策和监管职能的干预比较多，影响到货币政策传导效果和央行监管独立性。当时设立大区分行意在有效增强货币政策执行权威性和央行监管统一性。”他说。

在1994年的北戴河会议上，上述改革被列上了议事日程，准备实施实际操作。但由于当时抑制通货膨胀已成为政府的头等大事，央行改革无暇顾及，暂被推迟。直到亚洲金融危机爆发后的1997年年末，改革终于再次浮出水面。

1997年11月，党中央、国务院在北京召开第一次全国金融工作会议。该会议提出，要尽快改变央行分支机构按行政区划设置的状况。有计划、有步骤地撤销央行省级分行，在全国设立若干跨省份的大区分行，重点是加强对辖区内金融业监督管理。

1998年10月，国务院向各省、各部委批转了《人民银行省级机构改革实施方案》，新一轮改革由此拉开。

1998年改革的主要内容是跨行政区域设置分行，即建立大区分行。1998年11月18日，央行上海分行率先成立。一个月后，央行九家跨行政区域设置的分行全部挂牌成立。新设立的九个大区分行包括：天津分行、沈阳分行、上海分行、南京分行、济南分行、武汉分行、广州分行、成都分行、西安分行。

根据“先建后撤”的原则，央行撤销了31家省级分行，并对九家大区分行和中心支行的职能分工进行了调整。1999年1月1日起，上述九家大区分行正式对外履职。至此，中国人民银行新的管理体制框架基本确立。

不过，在2001年中国加入WTO后，经济金融体制改革需对标国际标准，大区分行显现出不适应。基于此，央行总行在2004年掀起又一轮改革，决定对分支机构货币信贷工作职能进行适当调整。据央行官网披露，2004年5月1日起，原由中国人民银行分行（含中国人民银行营业管理部、重庆营业管理部）负责的货币信贷工作职能，调整为由分行、省会（首府）城市中心支行和深圳市中心支行分别负责。

据吴晓灵回忆，2003年分设原银监会，金融监管实现了属地管理，解决了监管机构化解金融风险要依靠地方政府而监管机构权责与行政区划不匹配的问题。但央行的机构设置没有调整。在央行撤销省分行后，非大区分行所在地的省政府失去了对全省金融工作的统领机构，于是纷纷成立金融办，负责全省金融工作的协调，变相替代了人民银行的部分职能，这在某种程度上削弱了金融的系统性领导。

在2018年的机构改革中，央行分支机构改革已受到高度关注。彼时，市场讨论的央行大区分行体制调整和县(市)支行裁撤方案与当前的改革方向大致趋同。

(作者为《财经》记者)

题图来源 | 视觉中国

版面编辑 | 李郝钰