司马熵视野：高校治理忧思录2——探本与究源

引子：资料披露，2017年11月至2020年2月，中央纪委国家监委网站、最高检网站共通报了61名高校干部被查的消息，涉及55所高校。据了解，这些落马干部中有57人在校时曾任副校长及以上职务，占所有被查人员的93.4%；上述55所高校以省属普通本科和专科院校为主，其中34所为普通本科高校，占比61.8%。2021年1月至10月，中央纪委国家监委网站“审查调查”栏目通报的来自高校系统的中管干部有2人，省管干部有18人，平均一个月有2名高校系统中管或省管干部落马。据权威报道披露，自2017年监察体制改革至2021年7月，北京市纪检监察系统查处的高校领域违纪违法案件共涉及357人，而且存量不少、增量仍有发生。

近些年来，高校扩招，上的项目很多，基建、后勤、财务等部门出问题的可能性大增。高校的规模扩张很快，有的把校园扩成几千亩甚至上万亩，如此高投入，工期却很短，导致问题丛生。据检察官透露——我们查的高校腐败案件中，有80%左右跟工程建设领域的腐败有关。研究资料显示，在100名高校涉及基建领域的犯罪人员中，原任单位或部门“一把手”（起决策作用的分管基建校领导、基建处处长、其他部门正职负责人）的为75人；具有一定基建职权的其他人员为25人。其中，原任正厅级职务的为12人、副厅级职务的为22人、正处级职务的为41人、副处级职务的为13人。

“仿佛一觉醒来，高校成为一个巨大的经济实体，高校的领导们突然发现过手的资金膨胀了。”1998年之后的几年内，很多高校的基建项目贷款都在10亿元左右，而之前，一所不错的大学里每年的基建拨款大约只有400万元，只够校内的维修。然而，与教学资金来源多样化不相适应的是，高校的管理还长期停留在计划经济时代。高校领导干部的权力相对集中，而与之配套的法律规范、权力监督机制却没有及时有效地跟进，在这些领域的职务犯罪也不断增多。以北京市为例，海淀区人民检察院地处我国高校最为密集的地区，区内共有39所高校、22所成人高校和民办高校。海淀区检察院曾对近年间办理的教育系统职务犯罪案件进行调查和分析，结果显示：发生在高校的职务犯罪案件为46件55人，占教育系统职务犯罪案件总数的85%。

回顾历史。自1998年起，我国高等教育为适应经济建设和社会发展的需要，连续几年扩招。数据显示，1998年招生108. 4万人，2006年这一数字达到540万人，是1998年的5倍，在校学生总规模超过2500万人，对研究生也连续两年扩招30%。学生人数的扩大，直接要求高校的硬件设施发生变化，一座座大学城雨后春笋般拔地而起。位于河北廊坊的东方大学城占地7.3平方公里，投资达50亿元；南京的仙林、江宁大学城的面积达100平方公里，投资达90亿元；广州大学城占地超过43平方公里，投资高达120亿元。资料显示，“从1998年到2005年4月，平均每年新建校舍300万平方米，大多数学校每年完成的基建工作量都在20万至30万平方米之间。新建、改建的学生宿舍和学生食堂的面积超过了过去50年的总和。”高校教学经费来源已从过去的单一渠道转化为多渠道、多方位的筹资。高校开始频繁参与市场经济，基建规模逐渐扩大，且在工程建设、设备物资采购、招生录取等方面拥有的自主权越来越大。

一个不断被人提及的案例是，湖北省财政厅对一所党政一把手双双“落马”的高校进行调研后发现，该校内部管理制度“要啥有啥”，招标采购程序“样样齐备”。有人感慨——空有制度，没有监督，也是枉然。“权力过大，制约过小。高校内部的财务管理像个自成一体的小社会。”时任湖北省教育厅领导这样概括高校领导干部职务犯罪频发的原因。在湖北一些高校里甚至流行一句戏言：“如果你喜欢一个人，让他去管基建；如果你痛恨一个人，也让他去管基建。”背后的“魔咒”就是：管基建能让人以最快速度“富起来”，也能以最快速度“倒下去”。

《人民日报》曾对此撰文分析：武汉的教育部所属高校，在十堰、恩施等武汉外市州的省教育厅所属高校，主管部门“鞭长莫及”，而当地教育、财政部门“既管不了它的帽子，又管不了它的票子”。即使是对省属高校，湖北省财政厅某处长直言——过去主要只管了高校经费的划拨，报表的审核等，至于怎么“花钱”，主要靠高校自主管理。因为高校经费来源是多渠道的，不光是财政拨款，所以许多不必经国库集中支付这一关。

追踪发现，高校基建职务犯主体所处的特定地位以及其犯罪构成的特殊性，决定了其犯罪持续时间较长。由于他们的犯罪手段隐秘、形式多样，再加上其特定职务的保护，使职务犯罪在较短时间内被查处的概率十分低。从案犯在犯罪期间原职务职级变动情况看，不少人往往是一边被提拔重用，一边疯狂犯罪。他们在被提拔重用后，随着权力资本不断的加大与扩张，牟利的胃口也逐步扩大。

在100名高校基建腐败案犯中，仅根据目前公开的资料进行统计就发现，从初次犯罪到被查处止，犯罪持续时间最长的在12年以上，平均持续时间为4.56年。从犯罪次数看，人均犯罪次数为11.47次，最少的1次，最多的达74次。令人忧心的是，职务犯在如此长的犯罪时间内，没有一个人因为实施犯罪行为影响其职务、级别，相反，还有32人因“工作实绩突出”得到提拔重用，占全部职务犯总人数的32%之多。原任职务职级未变动的为56人，占总人数的56%，未发现职务职级下降的。

大量资料显示，有不少腐败分子平时工作勤勤恳恳，生活上艰苦朴素，有公车不坐，有名牌衣不穿，在群众中口碑很好，甚至是廉政典型。职务犯罪呈现出的较高智能化特征，甚至成为当前防范和打击职务犯罪的难点之一。调查中发现，犯罪主体的特殊性，决定了他们在实施这些犯罪时，基于保护权力、地位和利益的需要，更多地使用“智能”去完成犯罪。比如，他们常常把受贿活动混杂在合法的公务活动之中。在实施受贿行为时，几乎是“一对一”地与行贿人进行，没有证人，不留物证；有的人在受贿过程中，边贪边退，贪大退小，或收小退大，认为就是出事也仅是违纪，以退为挡箭牌；有的人则下收上送，在犯罪的同时，千方百计地寻求保护伞。

另外，他们中的不少人随着职务的不断升迁，权力越来越大，犯罪也是不断升级，隐蔽性和诡秘性也相应升级。随着职务的升迁，他们千方百计地运用所享有的较高的权力和地位，采取各种智能化的手段掩盖自己的犯罪行为，保护自己，如转移赃物、销毁证据、订立攻守同盟等。

除了工程建设领域外，招生也是高校腐败的高发领域。事实上，在数起高校腐败案中，多位涉案校领导都出现了招生上的腐败问题。这一点与北京市海淀区人民检察院发布的一项调研结果一致。海淀区是我国高校最为密集的区域。统计数据表明，该区域高校职务犯罪案件有增长趋势。犯罪主体以学校领导、主管财务的人员、后勤基建及采购领域的管理人员居多，基建、采购和招生是三大“病灶”。“招生领域权力高度集中，不符合政策的人能不能读书，往往由校领导说了算。这种现象，虽然随着监管力度的加大在逐渐减少，但就目前而言，仍然是高校犯罪相对较高的领域。”

案例卷宗显示，高校在教材、仪器设备采购上，也经常会出现腐败问题，这已成为他们办案的重点领域。此外，高校在资产处置过程中也经常问题丛生，出现腐败现象。而科研经费腐败则是新问题，“教师们在课题经费支配上很混乱，课题经费直接变成了劳务费，成了个人收入”。另一个新领域是资金拨付。我国的公办高校，除了收取学费，还能从国家及地方政府获得补贴。“这些经费怎么拨，完全凭校领导喜好，没有很严格的程序，这就容易造成权力寻租。在办案中，就经常发现会有下级单位给校领导送钱的情况，以争取得到更多的拨付。”案情细节披露，这些高校腐败高发的部位，还有一个重要特点就是窝案。

例如——“像武汉大学后勤保障部门的窝案，前后查了10件左右，连年都有人被判实刑。还有高校连续几任基建处长都相继落马。”武汉科大原校长、原书记双双落马，就牵涉甚广，具有窝案性质。腐败主体多元化，造就腐败窝案多。不仅书记、校长、院长、处长、科长、教授、副教授乃至普通办事人员、讲师等都有可能成为各类高校腐败案件的主体，而且腐败窝案、串案较多。个别基建、后勤类腐败案件中书记、校长、分管副校长、处长、科长们沆瀣一气，有些科研类腐败案件，课题组内教授、副教授、讲师、研究生们“共谋”。近年来，被查处的高校基建、后勤、科研甚至教辅资料采购类腐败案件一般都是“不查则已，一查便是一串硕鼠”，便是该现象的生动说明。

探究腐败深层原因，检察工作意见一针见血，指出两处死穴——

一是高校校级领导法制观念淡薄。以学者自居，却不怎么懂法。校级领导法制观念淡薄的结果是腐败预防工作流于形式，总认为高校不同于国家权力机关，不会有什么问题，从而造成高校的廉政文化淡漠。但事实上，这些年，高校的风气已经改变很多了，大家不以廉政为荣，反而以有权搞点腐败为荣。观察指出——高校不同学科间的收入差距也助长了这种风气，有些热门学科教授一年能拿两三百万元，但冷门学科教授却只有那点基本工资。“分配不公会导致心态失衡，助长高校老师都盯着钱看，有时候为了捞钱就不择手段了”。

二是对高校的监督机制缺乏。像国家部委直属高校，散布在全国各地，一方面部委很难监管到，鞭长莫及，另一方面，当地也很少监管。同时，高校又相对封闭，缺乏社会监督，都是校内监督，而校内监督又很难监督到校领导头上去。再者，跟地方政府机构不一样，这些机构除了纵向监督外，还有横向监督，而且后者监督力往往强于前者，这样就导致高校受到的横向监督很薄弱。

最后，高校纪检监察机构的监督存在薄弱环节，监督漏洞巨大。如有的高校纪检监察机构对工作中发现的本校领导干部腐败线索“遮遮掩掩”，监督底气不足。又如，学部院系层面的纪检监察工作普遍较虚，学部院系党委及党支部的纪检委员，很多是专职教师兼任，对于监督执纪业务不熟悉，且在人际关系与情感上与学部院系更加贴近，难以有效发挥监督作用。同时，教代会（工代会）民主监督不力。如有的高校在经费支出、人事聘任改革等教职工高度关心的议题上透明度不够，只向教代会（工代会）通报相关情况，教代会（工代会）代表实质参与不足，加之信息不对称，教代会（工代会）的民主监督效果可想而知。此外，社会监督鞭长莫及。高校相对封闭的社区环境和“象牙塔”属性，以及长期存在的“熟人社会”监督难题，使得对高校权力运行的社会监督难以发挥作用。

参考资料：高校腐败烈度逐年升级；武汉成高校腐败高发区；中纪委网站案情资料通报。