从2002年北京市政府派出机构中关村科技园区正式设立创业投资引导基金，并成立中关村创业引导发展中心作为实体运作部门开始，我国对政府产业引导基金这一产业支持方式的探索就在一直持续。

2005年9月，国家十部委[1]联合发布《创业投资企业暂行管理方法》，其中明确提及地方政府可以设立创业引导基金，这是我国第一次在国家文件中出现政府引导基金这一概念。但值得注意的是，这里的引导基金的定义是指创业引导基金，与我们下文将要介绍的政府产业引导基金有一定的区别。2008年10月，国家发改委联合财政部、商务部共同出台的《关于创业引导基金规范设立与运作的指导意见》中明确了引导基金的定义：引导基金是指由政府设立并按照市场运作的政府性基金，主要扶持创业投资企业，引导社会资本进入创业投资领域。

2015年11月，财政部印发《政府投资基金暂行管理办法》，其中将政府投资基金界定为由各级政府通过预算安排引导社会各类资本投资基金社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关领域和产业发展的基金。这里虽然没有直接点明产业引导基金的概念，但政府投资基金设立的主要目的是促进相关产业的发展，这与产业引导基金的功能有较大的重叠。

随后2015年12月财政部在《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的引导意见》中提出要针对产业重点领域和薄弱环节相机采取创业投资引导基金、产业投资基金等形式予以支持。引导意见对产业引导基金的定义比较明确，其中指出对集成电路等战略主导产业及行业龙头企业，可通过产业投资基金直接投资，实现产业重点突破和跨越发展。

（二）政府产业引导基金本质：私募基金

政府产业引导基金属于非公开募集基金，在本质上是私募基金。对于私募基金，目前仍没有明文的有效分类。根据2014年12月基金业协会发布的《私募投资基金登记和基金备案方法（试行）》以及2016年9月设立的私募基金备案系统“资产管理业务综合报送平台”中对私募基金的分类，政府产业引导基金可以归类到私募基金的股权投资基金、其他基金等种类。

（三）政府产业引导基金区别于其他类别政府引导基金

政府产业引导基金是我国政府引导基金的重要组成部分。政府引导基金是指由政府出资设立的，通过股权或债券等方式吸引各类社会资本参与的政策性基金，该基金按照市场化方式管理运营，旨在重点扶持特定行业和特定地区。政府引导基金可以分为产业引导基金、创业基金以及其他类基金，其他类基金目前主要是指PPP基金。政府产业引导基金同创业基金以及PPP基金具有较大的相似性，但有本质上的区别。

从功能来看，创业投资引导基金设立的主要目的是弥补中小型企业在起步阶段资金不足等缺陷，加强资本和市场的融合，确保中小企业可以顺利发展；产业引导基金设立则是针对重点产业领域，主要作用是实现产业重点突破和跨越发展；PPP基金的运作则是为了解决PPP项目融资难的问题，PPP基金可以加速PPP项目的最终落地。

从投资领域来看，根据财政部发布的《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》，创业投资引导基金和产业引导基金应该根据问题定性，分类施策。针对不同领域需求定位，相机抉择使用不同基金。创业投资引导基金主要针对中小企业进行投资，产业引导基金则对战略性主导产业及行业龙头企业给予资金支持。PPP基金则主要投资于公共服务领域PPP项目，包括交通领域、市政公共设施领域以及社会事业设施领域等。

（四）政府产业引导基金监管：看似无章，实则有序

如上文所述，我国针对政府产业引导基金仍未形成完整系统的监管体系。从目前来看，对政府产业引导基金的监管包括但不限于证监会、基金业协会、财政部、发改委、商务部等，同时由于近期地方政府建立产业引导基金的热情愈演愈烈，地方政府也成为产业引导基金的主要监管单位之一。

纵观各部门出台的各项文件，可以看出我国目前政府产业引导基金的监管形成了看似多头监管的混乱局面，但究其内部逻辑，各部门监管本质上遵循了符合本部门职能的监管职责。证监会负责基金具体操作层面的监管，即对基金管理人、基金募集程序、投资人保护等方面进行监管；财政部对政府产业引导基金的资金预算使用、会计处理、风险防范进行监督管理；发改委监管则突出对政府投融资行为的引导，从宏观层面发挥产业引导基金对产业升级改造的促进作用；地方政府主要针对本地的实际情况，决定地方政府产业引导基金的规模、投向以及后续监管等。

（五）政府产业引导基金功能：撬动社会资本，推动产业升级

政府产业引导基金主要是从国家和个体经济平衡和结构优化的角度，筹集资金并以政府为保障撬动更多社会资本，为节能环保、光伏、新能源、高技术服务等新兴战略企业以及高新技术产业的进一步发展提供资金支持。基于政府产业引导基金上述的运作，产业引导基金主要有以下几项功能。

1、国家实现产业升级的宏观政策工具

政府产业引导基金是由国家主导的，主要投资于新兴战略性产业和高新技术企业的基金。产业引导基金通过投资相关产业的初始创业时期，支持企业发展，并在其成熟后，通过上市、股权转让等方式退出，从而优化产业结构，推动产业升级。

新兴战略性产业是经济社会发展的重要推动力量，也是世界各国博弈新一轮经济发展制高点和全球高端价值链的重要途径。以美国为例，战略性新兴产业是美国产业投资基金最为核心的投资领域。美国的产业引导基金主要集中在电子信息科技、生物医药与科技医疗服务和新兴消费服务三大新兴产业，三个领域的投资占总投资的50%、30%、10%。[2]

新兴战略性产业的培育风险大，成本高，其发展需要政府的宏观引导机制、资金支持和风险控制等。政府引导基金作为政府参与的重要基金，不以盈利为目的，不参与企业生产经营活动，是充当国家实现产业升级的重要政策工具。

2、政府撬动社会资本的有效方式

国外较为成熟的产业引导基金的主要特点之一就是对社会资本的撬动。以色列政府产业引导基金规章中要求产业引导基金至少吸引60%的社会资本参与。澳大利亚政府则规定政府产业引导基金中政府资金与社会资本的比例要在1：1到1:2之间。欧洲大陆和日本政府出资更低，只在5%-7%之间。而美国政府的出资在整体产业引导基金占比的比例不足3%。[3]

政府产业引导基金可以发挥财政资金的杠杆效应，有效将财政资金和社会资本有效融合，以较少的资金吸引更多的银行资本、保险资本和其他社会资本的参与，共同支持亟待发展的新兴战略性产业、高新技术产业。

二、政府产业引导基金发展势头迅猛

2015年以来，我国政府引导基金呈现井喷式发展，从东到西，自上而下，各级各地政府均投身于政府引导基金的建设中。2008年-2018年是我国政府引导基金迅速发展的十年。截至2018年6月，国内共成立政府引导基金1954支，总规模达到11.95万亿元。其中2018 新增政府引导基金156支，累计目标规模达到1.98万亿，增长态势维持高位。[4]

作为政府引导基金的重要组成部分，政府产业引导基金在基金总数以及目标规模上都占有较大比重。2008年-2018年6月，我国共设立政府产业基金868支，总规模共计6.8万亿，单支基金规模达到103.66亿。产业引导基金在政府引导基金中数量最多，规模最大，占比分别为44.24%以及55.28%。

从时间序列上来看，2010年起政府产业引导基金的数量开始小幅增长， 2015年后则进入高速发展阶段。2015年的新增数量增速为352.5%，目标规模增速为138.59%；2016年则分别为46.4%和344.5%。2017年、2018年新增数量有所回落，但总目标规模没有落后，仍在扩大；平均规模在2015年之后逐年上升，2016-2017年的平均规模增长率均在100%以上，分别为157.4%、103.9%。截止到2018年6月，我国共新增产业引导基金122支，目标规模1.65万亿，平均目标规模161.37亿元。

（一）基金级别：省级、地方级基金为主力

按基金级别来分，政府产业引导基金可以分为国家级基金、省级基金、地市级基金以及区县级基金。省级基金规模最大，地市级基金数量最多。具体来看，国家级基金仅21支，数目占比2.24%。但由于其平均目标规模高达973.07亿元，远高于其他级别基金，因此国家级产业引导基金的总目标规模仍占有较大比重，共1.46万亿，占21.23%；地市级和省级基金各356支、220支，分别占比40.97%、25.32%；区县级基金由于区县政府财力有限等原因虽数量占比达到31.19%，累计共271支，但规模位居末位，仅12.02%。

从发展趋势来看，目前地市级和省级行政单位已经成为政府产业引导基金的设立主力。此外，区县级政府产业引导基金发展迅速，目标规模上升趋势明显，2016-2017年分别新增基金数目87支、54支，目标规模上涨222.06亿元、736.84亿元。

（二）基金目标规模：大规模基金为主

政府产业引导基金主要用于发展新兴战略产业以及高科技产业，资金需求量大，因此就目标规模来看，政府产业引导基金的规模大多集中在大规模基金。其中0-10亿元规模的基金数量最少，仅2支基金，占比0.23%；10-100亿规模的基金共57支，占比6.5%；100亿-1000亿元共261支，占比30.03%；1000亿元以上占比最高，达39.59%，共344支基金。

从时间序列上来看，2015年是各规模基金实现突破式增长的重要年份。占比最高的1000亿以上规模的产业基金在2015年新增基金58支，较2014年增速大幅提升；而占比第二位的100-1000亿规模的基金也在快速增长，2015年、2016年新增100-1000亿基金54、78支，增速分别为200%、44%。[5]

（三）基金地域分布：东西部发展不均衡

从基金数量上来看，按注册地进行统计，政府产业引导基金设立主要集中在东部地区，西部地区则累计数量较少，仍处于发展阶段。目前我国政府产业引导基金注册最多的五个省份分别是山东省（91支）、广东省（85支）、江苏省（82支）以及四川省（49支）。其中山东省数量最多，占比达到10.47%，主要系2018年的发展迅速所致。数据显示，山东省在2018年半年内共新设政府产业引导基金26支，是2017年全年新设数量的2倍；广东省在2017年总数量位居第一，2018年则增速放缓，仅新设基金11支。值得注意的是，四川省作为西部地区的代表，目前产业引导基金的数量位列全国第四。

从目标规模上来看，山东省、北京市、广东省位于前列，分别为1885.6亿元、1494.38亿元以及1128.19亿元。

结合基金数量以及目标规模来看，北京市、湖北省以及陕西省凭借较少的基金撬动相对多的投资基金，政府产业引导基金的资金聚集效应较为显著。

三、政府产业引导基金的投资方向

（一）各部委文件规定投向

对于政府产业引导基金的投资方向，相关机构目前没有发布明确的黑名单，即限制并不严格。包括新兴产业、高科技产业等都在鼓励范围内。

根据2016年发改委印发的《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规[2016] 2800号）中规定，政府出资产业投资基金主要投资于包括非基本公共服务领域等在内的七个领域。

而财政部2015年发布的《政府投资基金暂行管理办法》（财预[2015]210号）对政府投资基金的投资方向则与发改委的暂行办法略有不同，投资领域相对更为集中，主要用于支持创业创业、中小企业发展以及产业转型和升级等。

（二） 政府出资产业投资基金投资领域：工业制造业为主

根据中国结算公司发布的《关于政府出资产业投资基金信用信息登记情况的公示》的统计结果，政府出资产业投资基金在工业制造业和科技教育的资金投资最为密集。具体来看，政府撬动金融资本主要用于支持新型产业，引导包括信息通讯、生物医药、新材料、互联网医疗、新能源、量子通信、节能环保、IT以及文化创意等在内的重点发展领域的企业和项目的发展。[6]其中，投资领域主要集中在工业制造业以及科技教育、农业领域，而这些领域也是政府近几年来优化供给结构重点投资的方向。而对于旅游业、互联网方面的基金项目投资则投入相对较少。

（感谢实习生王淑霞对本文的贡献）

[1]十部委是指发改委、科技部、财政部、商务部、人民银行、税务总局、工商行政管理局、银行业监管委员会、中国证券监管委员会、国家外汇管理局。

[2]以上数据摘录自郑联盛等人所著《国外政府产业引导基金：特征、模式与启示》。

[3]以上数据摘录自郑联盛等人所著《国外政府产业引导基金：特征、模式与启示》。

[4]下列涉及政府产业引导基金相关数据来自清科研究中心私募通数据库。

[5]此处目标规模特指清科旗下私募通数据库统计分类科目之一，与实际数据有所差异。

[6]分类方法参考吴优军等人所著论文《政府引导基金支持地方实体经济发展的探索》

相关报告链接

【国君宏观·财政洞见】政府产业引导基金：运作机制与现状

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