无锡市人大常委会研究室顾正刚 林寿清 李硕

基层社会治理是一个复合型词语，包括社会治理与基层两个部分，基层主要是给社会治理增加空间上的界定。基层社会治理实质上就是为了实现和维护基层群众的利益，通过发挥党的领导、政府主导、各类基层组织等多元主体和人民群众联动共治的作用，针对社会公共问题，完善社会福利、改善民生，从而促进社会和谐稳定。显然，在基层社会治理中，必须注重发挥基层人大职能作用，通过践行全过程人民民主，广泛吸纳民意，更好地保证人民当家作主，从而监督促进基层政府依法行政，实现基层社会共治。前不久，在中央人大工作会议上，习近平总书记强调，人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。要在党的领导下，不断扩大人民有序政治参与，加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛权利和自由。县乡人大作为最基层的国家权力机关和民意机关，是推动各方主体和广大人民群众参与基层社会治理的主要制度载体，不仅是基层治理的直接和间接参与者、实践者，更是基层依法依规治理的监督者、推动者。

一、县乡人大在基层社会治理中的地位和职能

在基层社会治理中承担治理责任的基层人民政府及其组成部门和各类参与治理的社会组织，不仅需要制度赋权，更需要法律监督，还需要增强人民群众的民主自觉、法治自觉。依照宪法和法律， 在我国政权架构中，县乡属于基层行政区域，县乡人大在本行政区域国家政权体系内处于重要位置。县级人大依法产生同级“一府两院”，乡镇人大依法产生乡镇人民政府，均构成产生与被产生、决定与执行、监督与被监督的关系，既明确了县乡人大在基层治理中的法定地位，又奠定了基层“一府一委两院”参与基层治理中依法行政、公正司法的合法性基础。

可见，县乡人大是我国基层治理体系中极为重要的一环，是与基层民众联系最为紧密的一级权力机关，是各项治理决策由书面走向实践的桥头堡，在基层法理中，其职能更具权威性、代表性和民本性。因此，必须通过加强县乡人大工作和建设，充分发挥基层国家权力机关作用，保证党的政策意图在基层得到贯彻落实，保障人民群众真正成为管理国家和社会事务、管理经济和文化事业的主人，不断提高县域治理的水平和效能，确保基层社会治理工作始终在法治轨道上运行，从而实现经济社会各项事业更好更快发展。

众所周知，我国的人大机构及代表的职能，主要被分为立法、监督与代表三大板块。县乡人大没有立法权，但可以参与立法协商，为保障宪法和法律法规在基层中的有效实施，制订一些法律监督和工作监督制度，作出决议决定。因此，县乡人大在基层治理中具有保障法规政策实施、监督执法助推法治、连结民意桥梁纽带等作用。其职能主要有以下方面:

1.监督职能。

人大监督是制度性和法律性的统一，是国家监督体系的重要组成部分。县乡人大作为基层国家权力机关和国家政权的重要基础，法律赋予其全面履行监督和促进县乡依法行政的职责，通过执法检查、专项审议、调研视察、履职评议等方式，提升行政执法水平。可见，基层人大在人大监督中处于重要的基础性地位，是人大监督在基层治理中的主要载体和实践者。根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》规定，我国人大拥有七种法定的监督方式，包括法律和工作监督两个层面。基层治理中的法律监督,主要是对国家宪法法律特别是对与基层治理关系紧密的地性法规在基层的实施情况的监督。既要对县乡政府出台的规范性文件是否符合宪法和法律规定所进行的监督,也要对各级管理者特别是基层干部群众是否落实村民委员会会组织法、居民委员会组织法等事关基层组织建设等与群众生活息息相关的、在基层治理中触及较多的法律法规进行监督。基层治理中的工作监督，主要是对“一府一委两院”及其相关部门和管理者在基层治理工作中是否正确实施法律和依法行使职权，是否正确贯彻国家的方针政策，是否执行人大及其常委会作出的决议、决定的情况所进行的监督，包括专项工作监督、计划和预算执行情况监督、法律法规实施情况的监督等。

2.行使决定权职能。

县乡人大所拥有的各项权力中,最能体现国家权力机关、代表机关和工作机关本质属性的权力就是决定权。讨论决定本行政区域内与基层治理有关的重大事项，是宪法和法律赋予基层人大的一项重要职权，是基层人民群众参与管理国家事务、实现当家作主的重要体现。基层社会治理涉及的诸多全局性问题和重大事项，需要通过人大依法决定，确保民主决策、科学决策。人大已经作出的事关基层治理工作的重大事项决议决定需要推进落实，通过听取和讨论重大事项报告，确保关系民生领域的重大事项真正落地惠民。宪法和地方组织法对重大事项决定权作了规定。近年来，特别是2007年全国人大常委会颁布《监督法》以来，全国地方各级人大及其常委会在讨论、决定重大事项过程中，以监督法为依据，不断创新工作方法，相应出台了一系列关于科学行使重大事项决定权的地方性法规。行使重大事项决定权的制度日益健全，对重大事项决定后的监督措施日趋完善。2016年，江苏省人大常委会制订了《江苏省乡镇人民代表大会工作条例》，让乡镇人大重大事项决定权的行使更加明确具体，有章可循。

3.代表职能。

从法律层面上来看，人大代表是人大履职的主体，人大发挥民意吸的功能有充分的法律支持。从人大代表的产生层面来看，由《选举法》可见，县、乡人大代表由选民直接选举产生，省、市人大代表是间接选举。代表选民是基层人大代表的主要标签:从人大代表的权利与义务来看，人大代表主要享有审议权，表决权，提名权，选举权，提出议案权，质询权，提出罢免案权，提出建议、批评、意见权，提议权，言论表决免究权，人身特别保护权，执行代表职务保障权等。城市社区和乡村扮演着社会居民的生活空间和国家社会治理的基层单元双重身份，现代化的参与式治理强调为民众“赋权”。在基层社会治理中，公共事务与公共决策想要更加准确的回应公众利益诉求就需要更多地去吸纳民意。基层人大代表，是上情下达、下情上传有效的可信赖的载体。人大代表参与社会治理既是重要的履职方式，又是维护群众利益的实现方式。因此在参与基层社会治理中，人大代表应该更加积极的行使其作为民意代表者的权利，发挥吸纳社情民意功能。

4.普法职能。

基层治理最重要的是依法治理，即实现治理民主化、法治化，也就是要在党的领导下，按照法律来管理基层事务，即基层的各种诉求特别是矛盾和问题都尽可能由法律来调控，纳入规范化、法律化的轨道。基层法治建设应成为治理的重点。然而，调研发现，影响和制约基层治理的一个主要问题是，诸多参与基层治理的主体和人民群众包括基层干部法治意识、法治能力都较薄弱，不懂法、不守法、不依法的问题在基层很常见。

坚持法制教育宣传和依法行政培训相结合，坚持法律知识学习和解决实际问题相结合，坚持增强干部法治意识和提高行政执法能力相结合；通过加强干部法律培训，进一步增强干部学习法律、法规的自觉性，不断推进工作的规范化、法制化。

强化法治建设，推动社会治理有效融合，抓住“关键少数”，突出普法重点，以“谁执法谁普法”普法责任制为抓手，加强对法治宣传教育工作的监督检查，通过开展法治宣传教育实施情况专题调研等，推动普法工作取得实实在在的成效。

强化法治宣传，利用好“人大代表之家”载体，并采取个人自学与代表座谈交流学习等灵活多样的形式，实现普法宣传区域全覆盖。加强全民普法宣传和教育十分迫切。根据《组织法》《监督法》《乡镇人大工作条例》的有关规定，基层人大承担着促进普法教育和检查监督法律有效实施的责任。县乡两级人大在这方面也做了一定的工作，取书得了一定的成效，但距离法治化要求还有较大差距。积极履行宪法和法律赋予的各项职权，不断加大对司法行政部门普法工作的监督和支持力度，是地方人大及其常委会义不容辞的任务。

二、县乡人大在基层社会治理中的主要实践及成效

1.聚焦重大民生事项的有效落实，行使好决定权。

行使重大事项决定权，是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职权。对没有地方立法权的县乡人大尤为重要。依法行使好该职权，是实现县乡重大决策科学化、民主化、法制化的重要途径。

在县级人大及其常委会的三项职权中，重大事项决定权是独立于监督权和人事任免权的一种权力，与这两项职权有着明显的区别，不是可有可无的，而是应当处于与监督权并重的地位。党的执政能力建设和实施依法治国的基本方略要求人大必须行使好重大事项决定权，人大及其常委会要有效地履行宪法和法律赋予的各种职权，也要求必须行使好重大事项决定权。

江阴市人大积极行使重大事项决定权，在长江保护等环境工程的建设和发展上发挥了重要作用。江阴市璜土镇人大在市人大的支持指导下，“安全生态督查员”小组围绕大气、水、土壤、固废等为内容的污染防治和安全生产进行重点督查。宜兴市人大常委会为促进基层治理体系和治理能力的现代化，依法履行人大各项职权，助推基层社会治理难题。常委会综合运用重大事项决定权，紧紧围绕安全生产等基层社会治理中的上级重大部署，创新运用“执法检查+询问+评议”模式，听取报告，开展视察，助力基层社会治理。新吴区人大认真贯彻区委决策部署，严格履行法定程序，积极行使好重大事项决定权，坚持抓大事、议大事，以人民群众普遍关注的热点问题为重点，依据区委关于人大讨论重大事项政府重大决策出台前向区人大报告的试行办法，及时提出决战决胜高水平全面建成小康社会等有针对性审议意见。

地方组织法明确赋予县乡人大讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项，由此可见，重大事项决定权的适用具有广泛性，切实行使好该项权力对县乡的科学、合理、规范的发展的具有重要意义。

2.围绕社会公平正义，推动法律监督

人大监督具有鲜明的法定性和深厚的制度根基。县乡人大充分、精准履行好监督执法的职权，能够形成对行政执法的全面、有力、有效的外部约束、规范和促进。县乡人大应持续监督政府对执法部门和乡镇(街道)法制审核人员、一线执法人员等对象，加强培训、管理、制约、考核，全面提升执法整体水平。加强基层执法检查，加强关系基层治理的规范性文件的备案审查，加强司法监督。

规范性文件备案审查是针对规范性文件是否合宪合法开展的监督。针对地方各级人民政府享有广泛的规范性文件制定权这一现实，人大开展规范性文件备案审查就是及时发现和纠正本级地方政府制定的与上位法冲突规范性文件，提出具体修改建议，督促整改落实，从源头上保障政府行为的合法性。江阴市、宜兴市人大及无锡市各区人大在此做了探索，通过规范性文件备案审查、依法规范做好群众来信来访工作等形式，全面推进基层法治建设。

聚焦严格执法，推动依法行政。惠山区人大专题审议法治政府建设情况的报告，监督推进行政复议工作、公共资源交易中心惠山分中心建设运行，督促政府全面履行法定职责，转变政府职能、依法科学决策、严格依法行政。同时，积极开展备案审查，维护法制统一。滨湖区人大强化法治宣传，坚持将推进平安、法治建设列入每年度工作重点，制定出台了规范性文件备案审查办法，实施对“一府一委两院”及乡镇规范性文件备案审查，全面落实“有件必备、有备必审、有错必纠”的工作要求，有效发挥了人大在推进社会治理中的作用。江阴市则抓住“关键少数”，突出普法重点。江阴市人大常委会以“谁执法谁普法”普法责任制为抓手，加强对法治宣传教育工作此外，江阴市人大常委会注重备案审查制度和能力建设，制定了规范性文件备案审查办法，加大主动审查力度，为加强和创新社会治理提供法治保障。宜兴市多层次助建治理体系，在市级层面，每年对法治政府、依法行政等议题开展监督调研，及时修订规范性文件备案审查规定并严格执行，依法规范做好群众来信来访工作，为社会治理营造良好的法治环境。

3.创新人大监督机制，强化工作监督

县级人大在我国五级人大体系中处于承上启下的关键环节。监督职权是县级人大常委会工作量最大，内容最多，范围最广，人民群众最关心的一项基本职能。努力做到对属于人大监督范围内的问题，敢于过问。对政府是否依法办事，敢于检查。在监督工作中，监督的手段，因地制宜，多措并举，加大监督的深度和力度。要抓好监督工作的跟踪问效，落实调研回访、落实效果评估机制，增强监督实效。

为进一步提高代表监督的精准性，避免外行监督内行，江阴市璜土镇人大在市人大的支持指导下，进一步规范和加强人大工作与建设，成立人大代表“五大员”小组，通过明确年度工作目标和考核办法，全面促进代表履职专业化。镇人大按照工程管理、农业农村、文化教育、安全生产等专业进行类型分类、建档立卡，通过为代表授予监督证，确保人大代表监督履职过程中，能在自己熟知的领域发挥更大的作用。

宜兴市人大及其常委会深入贯彻落实上级决策部署，多举措推动中心工作，对安全生产工作开展融合监督，组建六个检查组实地检查30余次，并进行专题询问和民主测评，各工委主任均作为督导组组长直接参与全市安全生产巡回督导工作，有效提升了全市本质安全水平。新吴区围绕全区工作大局，找准助推社会治理的切入点，对扫黑除恶专项斗争、高水平建成小康社会、营商环境、社会治安、人民调解、美丽乡村建设等重点领域开展专题调研，连续多年持续跟踪监督养老服务业发展、水污染防治等群众普遍关注的热点问题。

随着国家治理体系和治理能力现代化建设的不断深化以及全面依法治国进程的深入开展，党中央和全国人大对地方人大特别是县级人大职能发挥给予了前所未有的关注和重视。县乡人大在因地制宜的基础上，聚焦重点，有利于更好发挥监督职能，突出监督刚性。相信，在县级人大监督职能不断加强的同时，伴随的将是县域治理的不断改善，在这一过程中，县级人大也必将能够成长为人大系统最具活力的组成部分。

4.发挥代表主体作用，激发基层治理活力

发挥代表在基层治理中的示范引领作用。县乡人大代表作为民众选举出来的代表和桥梁,在这一过程中需要对接人民和政府。一方面人大代表要常规性、持续性地吸纳、汇集民意，形成制度化的解决政策。另一方面,对于一些社矛盾和突发性事件,人大代表可以更及时地回应和调节,发挥社会压力释放的“安全阀”功能以达到“善治”的目的。

发挥代表以基层治理中的桥梁纽带作用。基层人大代表作为国家机关和人民群众之间的纽带，有义务向群众解释国家的法律、方针政策，从而缓解社会压力，维护国家的合法性。另外，基层人大代表也承担着将本选区群众意见和要求反映给政府机关的义务。我国的人大代表事实上多是兼职，兼职代表虽然一定程度上保证了民主的广泛性，但这样的兼职身份使其很难做到全身心地投入到代表工作中来。但近年来已有设立人大代表工作站的创新尝试，以期可以有效地解决此类问题。

各县乡联系实际，注重发挥代表作用，丰富代表活动形式。如江阴市大桥社区针对民意不畅问题，建立人大代表联络站，组织站内代表每月接待选民来访，及时了解群众所需所盼。宜兴市人大加强代表之家、代表工作站标准化建设，坚持开展“助推‘强富美高’、服务选区选民”代表主题实践活动，组织1305名市镇两级人大代表每年联系接待选民超五千人次。在引导基层代表直接参与基层治理的同时，更好吸纳社情民意。梁溪区高度重视代表联系选民的载体和机制建设，建立健全代表参与推进基层社会治理的网格化工作机制。依托“家”“站”“点”持续开展“双联系”、“双定”视察、代表主题实践等活动，有效发挥了人大代表作为党和政府与人民群众联系的桥梁纽带作用。

发挥代表在基层治理中的建言献策作用。人大代表来自人民、代表人民、为了人民。要进一步密切人大机关与代表、代表与人民群众的联系。代表提出议案建议不是个人行为，而是职务行为，要引导代表站在人民群众的立场上积极慎重提出议案建议，行使好民主权利。继续加强和改进代表议案建议办理工作，议案建议办理情况要尽可能向社会公开，接受群众监督，从而推动健康发展，让“全过程民主”可听、可观、可感。

江阴市在此做了很好的示范例子，老代表工作室凭借良好的群众基础，当好民意民情的联络员。老代表们明确了工作室职责，建立了工作机制，把收集民情民意作为常态的工作要求。在线上，他们通过社区的党员服务群、志愿者服务群，及时了解、收集群众意愿。在线下，他们实地走访，积极参与到社区化解矛盾纠纷、和谐邻里关系等工作中。这十分值得借鉴与思考。

加强代表履职保障，增强代表参与治理的热情。依据代表法加强代表履职所需的人财物保障。既要因地制宜完善平台载体建设，也要用足用好代表履职平台功能。要建立完善代表能与基层治理的激励机制，建立履职档案。

随着国家城市化进程加快，乡镇改为街道的情况层出不穷。但由于街道不设立人民代表大会体系，乡镇撤销之后，人民群众的当家作主问题就急需一种新的民主形式来弥补或替代。选民代表议政制度作为人大制度的合理补充，制度实践也在各地如火如荼的开展起来。

江阴市澄江街道因地制宜，创新设计市民文明程度积分管理工作体系，对街道市民群众的文明行为进行量化积分制管理，积极推动文明行为规范激励和不文明行为约束治理，进一步发挥文明力量在基层治理中的作用。体现了基层人大创新民主形式，不断激发公民参与社会治理的热情，有利于形成社会共治的良好风尚。宜兴市人大创新建立镇人大“三项机制”。从2018年起，在全市13个镇分阶段、分步骤推进实行镇民生实事项目人大代表票决制、镇年度环保专项报告机制、副镇长述职机制等“三项机制”，让事关群众切身利益的民生实事项目由人民决定、群众普遍关心的生态环境问题向人民报告、群众选出的干部受人民监督。进一步健全了基层社会治理体系。

总之，应创造必要的条件，推动并组织代表参加社区治理相关的视察、调研、督查、执法检查等活动，使其全面熟悉了解社区治理具体工作情况，提高代表履职的准确性，促进社区治理规范化运行。同时，人大常委会人事代表工委、代表联络部门、各乡镇（街道）应大力配合，加强代表活动室、联络站建设，为人大代表在社区治理中履职提供平台和支持。

5.加强普法工作，营造良好的法治环境。

党的十八大以来，习近平总书记围绕全面依法治国发表了一系列重要论述，并成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。从实践层面来看，全面依法治国任重道远，如何发挥基层人大作用，全面推进基层法治建设，是当前基层人大需要深入探讨的课题。积极履行宪法和法律赋予的各项职权，不断加大对司法行政部门普法工作的监督和支持力度，是地方人大及其常委会义不容辞的任务。

加强普法的投入，规范财政运行，督促政府把有限的财力用到刀刃上，探索基层普法宣传阵地建设，充分用运用现有资源和条件普及法律知识。同时，充分挖掘普法资源，利用公园、河湖景观带、群众较集中的活动场所等，在不同层面、不同地域创建普法宣传平台，探索打造有一定特色的法治宣传品牌。惠山区人大常委会围绕打好碧水保卫战，针对“河长制”管理工作中的突出问题开展执法检查、专题询问、专项视察，全面推进河道环境综合整治。

江阴市紧紧抓住领导干部这个“关键少数”，突出普法重点，健全完善考法、述法与用法三位一体制度框架，以考促学、以述促用，在全市领导干部中形成自觉遵法、认真学法、准确用法、严格考法、全面述法的浓厚氛围。江阴市人大常委会以“谁执法谁普法”普法责任制为抓手，加强法治宣传教育工作。

县乡级人大和县乡级人大代表，是国家治理体系的基础一环和基层治理重要力量。做好县乡级人大普法工作，才能确保推进国家治理体系和治理能力现代化进程的平衡力、加速度和硬效果，也才能把人民代表大会制度优势转化为治理国家的效能。

三、启示和完善县乡人大参与基层社会治理之保障

1.紧密联系实际，补齐治理短板

随着机关改革等深化和“大数据+网络化+铁脚板”模式的全面推进，越来越多的治理责任和管理权限向镇街乃至社村下沉，与此同时，人员、编制、资金、政策并没有完全匹配到位，特别是一些专业性较强的审批、治理职能现在下放到基层，但专业力量却没有下沉，治理权责与治理资源互不匹配的现象存在。

《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》以下简称《若干意见》，该通知指出，县级人民代表大会及其常务委员会和乡镇人民代表大会，是基层国家权力机关，是我国地方国家政权的重要基础，是实现基层民主的有效形式。

关于县乡人大组织建设和干部队伍建设，《若干意见》提出，适当增加县级人大常委会组成人员的名额。根据需要，县级人大可以设立法制、财政经济等专门委员会等。但是，在县一级人大常委会具体落实这些要求时，多数地方由于对法律和文件精神的把握差异、编制紧张及对县级人大内设机构的性质有分歧而缺少设立专门委员会的积极性。

因此，基于国家治理体系和治理能力建设三步走的战略，结合中国人大制度建设历史经验和《若干意见》的具体要求，首先，要在继续加强组织化建设的同时，进一步强化规范化建设和透明化建设；其次，以选举制度的完善为起点，在规范选举工作的过程中探讨基层民主的新形式；最后，推动县乡两级人大形成基层人大理论和工作创新的动力和能力建设。

2.总结实践经验，破除路径依赖

基层人大代表由选民依法选举产生，来自人民、代表人民，在群众中享有很高的威信。但目前基层社会治理模式主要还是党委领导下的统筹资源、统一管理，这其中代表的定位和形式还在探索中，由哪个层级、哪个部门来协调代表来参与基层社会治理也亟待理清。随着互联网的迅速发展，也产生了很多新的治理难题，如电信网络诈骗等问题，极需加快相关法律法规的制定和修订，为基层治理提供抓手。因此，结合地方实践经验，破除路径依赖，转变观念，提高认识，显得极为重要。

近年来，无锡市人大常委会认真学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，针对开发区人大工作实际，坚持问题导向，从破解难题入手，积极探索、大胆实践，于2021年1月召开的市十六届人大五次会议上依法设立了全国首个人大开发区委员会，在推动开发区人大工作与时俱进上迈出了新的步伐。为加强开发区人大工作，助力开发区高质量发展、实现治理体系和治理能力现代化。

3.完善县乡人大职能作用之发挥，推动治理体系与治理能力现代化

县乡人大在基层社会治理中占据着非常重要的地位，扮演着非常关键的角色，应当发挥与之相衬的作用。虽然，县乡人大还存在一些薄弱环节，但相信在我们的不懈努力下，在不远的将来都可以得到良好的解决。

县乡人大作为我国最基层的地方国家权力机关，是我国人民代表大会制度的基础，面向最基层的选民和百姓，具有基础性、多样性和参与性特点。充分认识县乡人大作为基层地方国家权力机关的地位和作用，加强县乡人大建设，提高县乡人大工作水平对推进、保证国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。