编者按：随着我国经济进入高质量发展阶段，人民生活水平不断提高的同时生活垃圾增多的问题也日益凸显，住建部统计数据显示，全国每年生活垃圾产量超4亿吨，其对环境的影响问题受到各方重视。生活垃圾分类对实现垃圾综合处理、减少废物处置成本及资源的回收利用起着至关重要的作用。2017年起，我国陆续出台垃圾分类与回收相关政策和措施，由部分城市先行垃圾分类试点逐步向全国推进。经过6年的努力，我国为优化升级生活垃圾分类与回收体系经历了哪些实践探索？取得了哪些效果？还存在哪些亟需解决的问题以更好地优化升级我国生活垃圾分类与回收体系？如何继续完善生活垃圾分类与回收体系的优化升级？国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员常纪文对此进行了深入分析。

问题一：自执行垃圾分类以来，我国形成了怎样的垃圾分类与回收体系？为不断优化升级生活垃圾分类与回收体系进行了哪些实践探索？取得了怎样的效果？

常纪文：自2017年强制推行垃圾分类以来，我国已初步建成包括源头减量、分类投放、分类收集、分类运输、分类处理等环节在内的垃圾分类与回收体系。近年来，杭州、成都、长沙、西安、济南、合肥等城市立足本地实际，采取基于智能化和自动化技术的分仓回收模式、多方参与的精细化智慧化体系化管理模式和覆盖两网融合的全链条工作模式，从以下几个方面优化升级生活垃圾分类与回收体系。

一是建立全链条数据系统，实施体系化精准管理。如第二种模式依托信息平台，对居民垃圾分类的成效和积分、收益进行数字化管理，通过可视化手段及大数据分析形成数据引导动态管理地图；体系化管理是指在前端依托信息平台的宣讲引导居民科学分类与投放，在中端将分类投放的垃圾分运至餐厨处理厂或垃圾中转站，在后端对清运的垃圾开展集中处置。第三种模式从终端倒推，确定可消纳回收的品类，投建高、低值分拣回收处置中心，再以全品类、全流程智慧化数据云平台为支撑，以回收交投点、转运车、分拣处理中心为线下体系，通过绿色账户、回收网点、收运管理、分拣处置等系统实现全链条的数字化运营管理。

二是融入智慧化技术，提升管理和运营绩效。目前的智慧化技术对废品类别的识别率可达90%，实现应收尽收；适应能力强，能满足各类人群不同分类水平的投放。如第一种模式能针对不同的投放质量给予相应的结算，具有检测识别、分仓存储、称重计量、积分和结算、移动压缩、满溢报警、清运派单等功能，通过满溢警示系统的自动派单减少低效清运；第三种模式通过大数据平台调度有效收集和分类运输、处置各类可回收物、有害垃圾和大件垃圾；规范各回收站点，通过小区、社区、街道实时数据的收集和统计分析，为垃圾分类与回收管理的精准化和溯源监督提供数据支撑。

三是增强设施仓储能力，优化区域网络体系。如第一种模式的存储和压缩功能提升了单次回收仓储能力和箱体仓储覆盖范围，解决目前普通智能回收箱和普通垃圾桶存在的纸箱、泡沫等满溢问题，节约单次收集时间，减少清运频次和物流成本。与普通设施回收相比，单次收集量由50公斤提升至300公斤以上；单人单日收集量由50-150公斤提升至500-10000公斤；网点覆盖户数由200户/台增至1000-3000户/台；管理员覆盖户数由500户增至6000户，可改变回收站点“小散乱”现象，满足大型社区较长时间的投放需求，减少回收网点、周转站和二次分拣中心的投资建设和运营，实现逆向回收体系的优化。

四是鼓励多方参与和监督，促进社会共治。有的城市探索了符合本地实际的政府引导、基层单位配合、第三方公司运营协同推进的模式。有的城市在智慧化管理的同时，推行定时、定点、定期和定人管理的方式，即每天定时投放，四分类垃圾桶定点、厨余小桶定点、智能设备定点，定期入户宣传、奖励、举办资源回收日等，定督导、清运、分拣、分管等人员及其岗位职责。

总的来看，优化升级可提高垃圾分类的效果，改善市容环境，提升城市精细化管理水平；促进垃圾分类网络和回收利用网络的融合，畅通物质流、价值流和信息流，减少人力、物流支出及能耗、物耗和碳排放，财政支出可承受，建设和运营也可持续。

问题二：现阶段，为更好地持续优化升级我国生活垃圾分类与回收体系，还存在哪些亟需解决的问题？

（一）政策和标准体系建设不健全，激励约束作用有限

生活垃圾分类与回收体系优化升级的政策支持存在如下问题：一是各环节政策的设计缺乏整体考虑。在以前的混合处理模式下，各环节往往根据垃圾产生量收费或获得补贴，但随着生活垃圾分类和源头减量工作不断深入，进入填埋、焚烧利用、厨余资源化等环节的垃圾量会不断减少，获得的补贴也会减少，挫伤其积极性。二是激励和约束机制不足。由于生活垃圾分类计价、计量收费缺乏实施细则，激励和约束有限，政府、社会组织、企业、居民参与的积极性不高，导致精细化、智慧化、体系化管理不足。三是税收扶持政策需要改革落实。2021年财政部、税务总局《关于完善资源综合利用增值税政策的公告》规定要享受增值税即征即退政策需取得销售方的发票或收款凭证，而交售的居民却无法出具；再生资源行业税收优惠倾向于加工利用环节，而在回收环节人工成本占比超过70%，抵扣少，增值税税负高，不利于一般纳税人企业做大规模。这些问题导致垃圾分类回收实际经营量往往远大于实际缴税的额度。四是相关标准欠缺或者难以实施。再生资源国家标准大都针对传统的工业端编写，不能满足生活垃圾分类与回收工作的需要。垃圾分类国家标准集中于标志标识、投放点位建设、运营管理、信息平台及末端处理，前端体系建设的标准不足。再生资源品种繁杂，但大部分品种尤其是低值品种的回收缺乏技术标准、质量标准和检测标准。有的标准难以得到实施，如塑料泡沫理论上属于可回收垃圾，但因其体大质轻常被垃圾分拣员归入其他垃圾。

（二）新型基础设施建设不足，全过程的规范化管理能力欠缺

生活垃圾总量逐年增长，生活垃圾分类与回收基础设施建设存在如下问题：一是垃圾处理设施体系建设与更新不足。一些地方由于资金不足、难以选址等原因，生活垃圾收集和集中处置能力不足，更难谈上建设生活垃圾分类与回收的全链条基础设施；不少地方可回收物投放后混杂在一起，需二次分拣；投放流程僵化地按“点、站、场”三级模式管理，效率不高；湿垃圾与其他垃圾分开投放、清运、处置、消纳，但环卫部门仍实行日产日清甚至一日多清；部分可回收物因为缺乏回收利用渠道变为不能利用的垃圾。二是智能回收、分仓存储、垃圾压缩的设施建设总体不足，人力和物流消耗居高不下，区域垃圾分类与回收信息的实时化和管理精准化不够。三是管理规范化不足。如在垃圾投放环节，一些地方对投放时间、地点、要求规定不统一，缺乏持之以恒的督导，导致实施效果不一；在垃圾清运环节，分类或混合清运的费用大都由地方财政负担，补贴差别化体现不足。

（三）市场化运营水平不足，垃圾分类与回收体系整合程度不高

生活垃圾分类与回收体系的市场化、集约化优化升级存在以下问题：一是废旧物资回收总体仍处于“小散乱”状态，尚未通过市场竞争与信息化整合为区域网络体系，人力资源投入过多和运输车不充分载运现象突出。对于中小散企业，收运环节存在超高、超重等危险运输方式，处置环节缺乏废水废气处置等环保措施，安全和环境风险大。二是政府投入难持续。如一些地方启动垃圾分类后，财政支持力度大，高峰期社区垃圾桶前均配备督导员，难以持久。三是政府补贴难持续。如有的地方根据平台用户的数量给予企业补贴，为了提高用户数量，有的企业就通过攒积分、换礼品等方式鼓励居民分类可回收物，但这个做法成本太高；约人上门回收物质也因人力成本过高不可持续。

（四）“互联网+”融合不够，信息化、智慧化和体系化运行不足

目前，生活垃圾分类与回收体系的优化升级全过程智慧化方式赋能不足：一是各主体运用现代信息技术构建全链条业务信息平台和回收追溯系统不足，难以统计分析小区、社区、街道乡镇的垃圾分类实际情况，难以对回收网点、收集运输、分拣处置系统开展全链条数据化管理，以及可回收物、有害垃圾、大件垃圾的有效收集、运输、处置和数据监管，体系化不足。二是纳税企业需建立载明交售人员身份信息的再生资源回收台账，双方都不方便，有必要利用区域物联网平台自动生成相关信息。三是居民利用手机App等移动媒介开展垃圾分类与回收不足。如缺乏区域物联网平台，废品交售还需经过传统的整理、称重、结算，回收效率不高。

问题三：针对您刚刚讲的亟需解决的问题，对于如何继续完善我国生活垃圾分类与回收体系的优化升级，您有哪些建议？

常纪文：生活垃圾分类与回收体系的优化升级需遵循体系化、全过程化和智慧化原则，采取如下整合和创新升级措施。

（一）完善政策和标准体系，发挥激励与约束作用

一是地方政府建立从垃圾产生源头到末端处理的全过程管理和考核方法。按照事权与财权统一、有权必有责的原则，围绕新的工作格局明晰各部门的环卫管理责任，形成工作合力。收费、补贴和考核政策要体现对各环节运行主体的正向激励，如收费和补贴机制应与垃圾分类质量及垃圾减量化、资源化、无害化挂钩，与智慧化、体系化、全过程建设与运营挂钩；对于低值资源的回收给予合理补贴等。二是创新垃圾分类计量收费等激励约束机制。根据居民投放质量和投放重量规定一般收费与超量累进收费标准，既顾及居民负担水平和收入差异，又遏制城乡垃圾增量。垃圾分类计量收费宜实现自动化和智慧化，减少人力支出。三是以问题为导向改革落实税收政策，平衡生活垃圾收集、运输、处理环节不同主体的利益。针对垃圾分类和回收环节中人工成本占比高的问题，提高增值税抵扣额，既利于这些企业做大规模，提高运营效率，也便于主管部门监管。所得税的抵扣可以基于电子交易记录按照该地区同行业平均进项成本核算。四是将行业协会发布的垃圾分类团体标准修改上升为国家标准，针对生活垃圾中主要再生资源品种和泡沫等低值再生资源制定国家或行业标准，为建立废旧物资循环利用体系提供标准支撑。

（二）改造和新建基础设施，为全过程、规范化、体系化管理奠定软硬件基础

一是各地以构建无废城市为指导，制定规划，优化网点布局，稳步开展垃圾分类与回收体系全链条的设施建设与更新；通过智慧化技术赋能，深入推进生活垃圾分类网点与废旧物资回收网点融合，规范可回收物的利用，防止厨余垃圾被填埋，防止分拣出的废旧物资被焚烧或填埋。二是鼓励各类资本以市场化的方式参与智能回收、分仓存储、垃圾压缩等回收设施建设，对现有垃圾分类回收体系与运营体系进行升级换代。三是对体系化、智慧化设施建设和运营给予补贴，不断提高垃圾收、储、运、处理及利用全过程的信息化和自动化水平；提高分类清运、分类处置的补贴标准，总体减轻企业运行成本和政府补贴负担。四是以体系化、全过程化、智慧化和精细化管理为指导，全面开展垃圾分类与回收系统的岗位培训和考核，加强垃圾分类的督导。

（三）全面实施市场化，通过科学规划和市场竞争整合和优化现有体系

一是通过政府购买服务，培育扶持高新企业，支持龙头企业整合中小企业和个体经营户，促进垃圾分类与回收体系的集约化发展和规范监管，消除“小散乱”企业造成的环境与安全隐患。鼓励回收企业与物业企业、环卫单位、利用企业建立长效合作机制；鼓励利废企业与上游企业探索回收、加工、利用体系化经营模式。二是实施奖励机制激发企业积极性。根据每天垃圾实际产生量和垃圾分类与回收效果，提出考核目标，实施费用包干制，超支自负、节省自得，既稳定地方的财政补贴支出，还促进企业通过优化服务减少人力和运输支出，充分回收有价值垃圾，增强内生动力。三是政府给予企业补贴需明确覆盖范围、工作效率和实际效果等标准，提高财政补贴的实施绩效，减少无效和低效的补贴；支持运营企业采取因地制宜的激励和约束措施。

（四）通过信息化技术赋能，提升全过程、体系化、智慧化和精准化管理水平

一是将现代信息化智慧技术与垃圾分类回收工作融合发展。各地区统筹组建本地垃圾分类与回收大数据管理平台，各方面通过全过程、能监管和可追溯的数据链与物资流，动态掌握各方面垃圾的产生、运输、回收、处置信息，精准开展工作调度，降低运行成本，提高监管效率。不断提高垃圾分类与回收的考核标准，实现城市管理能力的升级。在有条件的地方，鼓励参照物流快递行业政策，对回收行业车辆配备、通行区域、上路时段等予以支持并出台规范化管理措施，完善再生资源类固体废物跨地区运输备案机制，提升再生资源跨区转运效率。二是鼓励各运营主体建设和本地垃圾分类与回收大数据管理平台对接的信息平台。居民在各信息平台认证后使用，信息平台互联互认，方便行业监管和税收管理。三是鼓励居民运用手机APP等移动媒介实现线上线下协同发展。通过新一代分类回收和运输、处置设施体系的联网应用，改革和优化目前“点站场”的回收组织结构。建立激励机制，让每个居民通过移动媒介成为社区的保洁员、宣传员、信息员和监督员。