原创 中国测绘学会 中国测绘学会

本文内容摘自《中国测绘》2021年第5期

耕地保护是涉及国家安全的大事，14亿人的饭碗要牢牢端在自己手上。时下，自然资源部2021年卫片执法工作正在全国展开。

3月30日，自然资源部召开视频会议，对2021年卫片执法工作进行具体部署并就有关政策要求和具体操作进行了讲解培训。会议强调，耕地是粮食安全的“命根子”，要采取“长牙齿”的硬措施，切实严起来。自然资源部部署开展卫片执法工作是落实习近平生态文明思想，落实党中央、国务院决策部署的重要举措。各级自然资源主管部门要认真组织，确保卫片执法工作取得实效。

会议强调，卫片执法是遏制新增农村乱占耕地建房的重要抓手。各省级自然资源主管部门要把卫片执法作为遏制新增农村乱占耕地建房的“一双眼睛”“一把利剑”，同步抓好推进落实，对新增“零容忍”，及时发现，及时制止，依法严肃处置。此外，《长江保护法》已于3月1日正式施行，在卫片执法工作中，要重点关注长江流域和黄河沿岸县域等重要生态区域的违法行为，严防私挖乱采、私搭乱建等占用资源、破坏生态环境的违法行为。

不难看出，“严起来”仍然是今年卫片执法工作的总基调。“严”字当头，“零容忍”为先，卫片这一土地执法“利器”将发挥更大作用，责无旁贷担当起卫片执法的“尖兵”。

“严起来”“零容忍”和强监管

耕地是我国最为宝贵的土地资源，保障国家粮食安全的根本在耕地。党中央、国务院一直高度重视耕地保护问题，强调18亿亩耕地红线要严防死守，不能有任何闪失。耕地保护是涉及国家粮食安全的大事，关乎14亿人生存问题，关乎中华民族永续发展。

“

说到“严起来”，自然资源部执法局局长崔瑛在新部门组建后接受记者采访时曾表示，要落实中央领导关于“源头严防、过程严管、后果严惩”“用最严格制度、最严密法治保护生态环境”的要求，案件查处必须突出“严惩”二字；对违法行为只有依法严肃查处到位，让违法者付出高昂的代价，违法者才会有所警戒，执法权威才能真正树立，防范违法才能真正收到效果，“早发现、早制止、严查处”的工作格局才能真正形成。

也正如崔瑛所要求，卫片执法必须切实树立起严格执法的理念，做到执法必严，违法必究，使执法工作成为保护自然资源的“利剑”和“拳头”。

耕地与山水林湖草是一个生命共同体。有观点认为，对生态环境造成破坏的原因大都来自对资源的过度开发、粗放使用。

2017年，我国耕地保有量居世界第三位，但人均耕地面积不足1.5亩，不到世界平均水平的1/2。我国资源粗放利用问题依然突出，城乡建设仍以外延扩张的发展模式为主，2018年全国人均城镇工矿建设用地146平方米、人均农村居民点用地317平方米，超过国家标准上限。

由此可见，我国耕地保护的压力不小。18亿亩耕地红线、生态保护红线、城镇开发边界，守住这三条控制红线，必须要以“零容忍”的态度，通过卫片执法等工作形成更大的威慑力，遏制新增违法占用耕地行为。

应该说，随着卫片执法的深入开展和持续监管，人们守土护土的意识明显增强。但也不可否认，违法违规行为反弹压力依然很大，比如农村乱占耕地建房现象仍然时有发生。去年10月20日，自然资源部公开通报了35个乱占耕地建房典型案例。时隔仅一个月后的11月23日，再通报40起新增乱占耕地建房典型案例。

2020年7月3日，国务院召开电视电话会议，对农村乱占耕地建房问题整治工作作出部署，要求对新增乱占耕地建房行为以“零容忍”的态度坚决予以遏制。7月29日，自然资源部、农业农村部联合下发《关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知》《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》，再次强调将对新增违法乱占耕地建房行为“零容忍”。

“零容忍”“严起来”不是戏言。崔瑛表示，国务院召开电视电话会议后，遏制乱占耕地建房行为取得了一定成效。但是，乱占耕地建房现象仍时有发生。有的省份发现和处置的新增乱占耕地建房多达几百宗甚至更多。

崔瑛说，下一步，自然资源部将进一步完善“早发现、早制止、严查处”的工作机制，进一步提高卫星遥感监测时效性、精准性和系统性，更好地服务地方及时发现、及时处置。

破解“卡脖子”卫片执法瓶颈

有网友问，卫星离地面那么远，土地范围那么大，只占一小块地，卫片上能看得到、看得清吗?就目前来看，有这种疑问或者说心存侥幸心理的人占有一定比例，不然就不会有那么多违法案例被通报，也不会有因土地管理秩序混乱，当地违法占有耕地面积比例高、总量大的地区领导被警示约谈，更不会有地区主要领导人员和其他负有责任的领导人员被追究责任。据悉，还有个别地方利用年度卫片执法工作时间差，纵容违法行为的发生。

殊不知，如今的卫片能力有多强大。另一位网友在网上展示了一幅湖南省石门县夹山寺广场和蒙泉镇白洋湖的卫片，从图上看，地面上的房屋、田块、堰塘、道路、沟渠清晰可见，街道上的每一棵树清晰可数。事实上也是如此，随着我国卫星遥感影像分辨率的不断提高，从影像上识别出哪块土地有变化也变得容易，部分变化类型可以通过计算机自动化提取，卫片执法能力越来越高强。

业界专家进一步解释说，目前我国卫星拍摄的照片分辨率大多是1米到2.5米级，只要将新一期影像照片与上一轮照片比对，违法占用耕地等行为就会被卫星的“火眼金睛”监测到，无法隐藏，卫星客观公正“照实说话”。

“

自然资源部遥感卫星应用中心资源调查监测部主任尤淑撑告诉记者，我国遥感卫星数据处理技术进步很快，从卫星数据接收、后台数据处理、变化信息提取，到人工核实、下发，整个工作流程都是一体化流水线作业。其中，正射影像、变化信息发现这两个耗工费时的环节基本上实现了“机器代人”，自动化生成，自动化发现。卫星数据日处理量得以大幅增长。

一颗在轨卫星在天上围绕地球不停地拍摄影像，像早期的电影胶片，呈条带状，对于幅宽60千米的光学卫星需要40天左右把国土全部覆盖一遍，因为有的地方有云有雾，卫星拍摄到的光学影像不符合要求，需要重新对这些地方进行“补拍”，共计需要200多天才可以实现将960万平方千米的国土有效覆盖一遍。

尤淑撑说，目前，我们有10颗2米分辨率的卫星，每个季度就可以将960万平方千米的国土有效覆盖一遍，算下来，平均一天可以拍摄至少15万平方千米清晰影像，这样接收卫星数据的量更大。

当前，为了适应新时期自然资源管理工作需求，不仅卫星数据照单全收，每天数据处理、信息提取、质检等工作也要实现日产日清，需要大幅提升数据处理效率。一方面广泛采用自动化技术，让大量重复的工作实现“机器代人”；另一方面建立集中式、高度一体化的生产线，让数据、信息流转更加高效，过去需要上千人来处理这些卫星数据，目前只需要150人左右，效率提高了好几倍。

事实上，卫星遥感技术的发展，得益于我国航天事业跨越式发展和一颗颗测绘卫星发射升空提高我国在轨观测能力，资源三号卫星是我国第一颗民用高分辨率立体测绘卫星，它的发射和投入使用在测绘界引起轰动。这是大家期盼已久的自主测绘卫星，对我国测绘地理信息事业发展具有革命性意义，填补了我国民用测绘卫星应用领域的空白，开创了我国航天摄影测量新纪元。随后，高分七号、资源三号工程系列又有两颗卫星飞天。

“资三”“小七”……我国自主立体测绘卫星在天上“相聚”，它们将成为未来“数字中国”“实景三维中国”测绘地理空间信息的主力。

眼下，测绘卫星已在自然资源监测管理中大显身手，更是卫片执法的好助手、好帮手。

诚然，从测绘卫星到卫星测绘，测绘技术手段上到了一个新的发展阶段。更直白地说，现代测绘已经十分依赖卫星测绘技术，目前有近一半的高分辨率卫星遥感资料用于自然资源监测管理和测绘地理信息产业。而且，测绘卫星由于具有全球化、全天候、动态观测等优点，未来将成为主要的对地观测手段，成为自然资源遥感监测的重要信息源。然而，目前测绘卫星数据仍显不足，特别是对高分辨率测绘卫星的需求迅猛增长，基础地理信息资源短缺、信息数据获取能力不足，仍然是制约行业发展的瓶颈。

就今年卫片执法来看，由于遥感测绘技术的提高和卫星遥感“天上看”支撑能力的增强，使卫片执法检查全覆盖能力和时效性更强，配套制度也更趋完善，问题整改要求更加严格。同时，创新也带来卫片执法检查的革新，以“天上看”监测能力破解土地违法“发现难”，以高质量卫星“火眼金睛”破解卫片执法“看不清”之困，以数据处理自动化破解卫片执法“时效性”不强的问题，特别是遥感技术的突破，推动卫片执法逐步形成了常态化监管工作机制，变化图斑实现每天推送。借助卫星“天眼”，卫片执法的工作效率和违法发现率都得到大幅度提高。

“天、地、网”立体化监管

“2021年卫片执法工作与往年相比有很大的不同，今年我们撰写了7000余字的2021年卫片执法工作解读，应该说已经把今年卫片执法的目标、任务、工作流程、时间要求等介绍得很详尽了。”自然资源部综合指导处副处长宾洪超告诉记者，今年卫片执法工作做了大幅度调整和创新，图斑的应用在卫片执法中贯穿始终。

比如，今年首次提出“月清、季核、年度评估”的工作要求，明确在季度卫片执法工作形势基础上，自然资源部相关单位按照《卫片执法技术支撑工作机制》，进一步提高卫片执法图斑下发效率，一般在拍摄卫星影像后10个工作日内，通过自然资源卫星遥感云服务平台向各省级自然资源执法部门和各省级自然资源卫星应用技术中心推送非涉密卫星影像图和变化图斑信息。变化图斑土地、矿产共用，制作一批，下发一批，辅助地方“早发现、早制止”。

这里要说明的是，虽然下发的执法图斑是基于10天前拍摄的卫星遥感影像，但并不是说10天才下发一次，而是基于土地利用实时变化的形势，每日下发，形成滚动连续的工作模式，如此辅助地方及早发现、及早制止，将违法违规用地遏制在萌芽阶段。

“

“虽然目前下发变化图斑还达不到实时，但是和以前相比，时效性已经有了大大的提高。”宾洪超举例说，当乡里工作人员收到国家发来的变化图斑，发现有个地方新建了一所房子，或者已经开始破土动工，他马上就可以去现场核查，如果那里真的在推土准备建房子，工作人员就能及时进行阻止，或询问有没有办理相关手续？手续是否合规？如果手续不全，涉嫌违法，工作人员就要主动进行劝阻，告诉他将来建好再拆的话，会造成更大损失。

“我们就是为了达到这样一个目的，一直在努力提高卫片执法工作的时效性，努力缩短执法工作周期。”宾洪超说，每年卫片执法检查用地面积约在1000万亩左右，涉及图斑200万个，等于说有200万个点要到现场核查。

举例来说，如果该地块原来是小渔塘或者小溪流，影像上就会呈现绿色，如果渔塘里的水被抽干，这时影像上反映的颜色就变成了白色。计算机会认定这个地方有变化，从而自动提取图斑。所以，这样的点我们也要求到现场核查。

还有一种情况，一块耕地原来种粮食作物。后来挪作它用，改为道路，而影像没有及时发现。这块地搞基本建设，手续是否合规合法，是否符合政策允许，除了卫片上看，也要地上查，到现场核实。

再说说“网上管”。去年，自然资源部将多个软件系统整合，打造了一个自然资源执法综合监管平台。包括人员管理、案件查处、卫片执法工作，以及统计分析、线索核实，还包括一些基本的通知、公告、新闻发布等涵盖了卫片执法业务的方方面面。过去，底层数据没有打通，卫片系统是卫片系统，案件查处系统是案件查处系统，各系统相对独立，一定程度上制约了土地执法工作效率。

此外，这个综合监管平台上还可以与国土资源“一张图”的“批、供、用、补、查”综合信息监管平台互联互通，作为卫片执法的参考依据，而之后的卫片执法数据成果也可以补充到“一张图”上，彼此互为补充，互相调用。

执法综合监管平台起到上联下通的作用。执法检查分析结果，可以通过平台发到地方去，地方核实以后，再通过平台上报，工作效率大为提高。从另一个角度说，有了这个监管平台，卫片执法的工作量也增加了。过去一年一报的卫片执法检查信息，现在一个月一上报，甚至每天每时每刻都要关注图斑下发情况，开展核查工作，随时接收下发的图斑。卫片执法常态化工作机制，真正起到“早发现、早制止”的目的，而地方上的工作压力也增大了。

“我也是武测（原武汉测绘科技大学，现并入武汉大学）毕业的。从事卫片执法工作本身就是在应用测绘技术加强土地执法监管。而运用遥感影像来监测土地利用变化，发现违法行为，也是在用测绘技术支撑执法工作。”谈到测绘技术对卫片执法的支撑作用，宾洪超告诉记者，从技术上来说，现在卫片执法重点要解决的就是时效性和准确性问题。比如数据源这块，遥感影像目前还不能做到按月把全国覆盖一遍；在监测精度上，分辨率多数只有2米，较小面积的土地利用变化还难以发现。这是一个全方位的挑战，比如现在是二维空间上的卫片执法，将来可能会变成三维立体化的卫片执法。

“

“我们做自然资源管理，不仅要管地表，还要管三维立体。”宾洪超认为，“今后测绘技术或将朝着辅助自然资源三维化管理转变。卫片执法工作是自然资源管理工作的一个环节，将来也会向三维方向发展。”

从测绘科学技术，到卫星遥感技术，再到地理三维空间技术，测绘在不断发展进步。立足当下，三维空间技术需求迫切，或将成为全行业努力的一个大方向。

在宾洪超接受记者采访这天，他接到了领导交办的一项新任务：卫片执法要以“零容忍”，出重拳遏制新增违法占用耕地行为，建立红、黄牌警示制度。诚然，卫片执法任重道远。

原标题：《中国测绘丨卫片执法：用“天眼”护卫我们赖以生存的耕地资源》

阅读原文