一、问题的提出

近年来，各地许多国有企业在当地政府指导下，通过建设运营不同类型、不同特色的园区，带动项目落地，实现产业集聚，有力促进了当地经济发展。其中，通过房屋租赁的方式引入园区招商项目与企业是常见的运营形式之一，在这种情况下，作为出租人的国有企业既会面临一般房屋租赁的法律风险，又因其受国资监管且具有招商引资、服务产业等社会责任，也会面临一些特殊的法律问题与风险。因此，如何做好园区房屋租赁法律风险防控是国有企业顺利完成运营任务，推动产业带动经济发展的关键之一。下面，笔者结合相关法律法规和实践服务经验，就国有企业运营的园区房屋租赁相关主要法律实务问题进行探析。

二、主要法律实务问题

(一) 关于租赁是否需公开招租和评估

1. 关于公开招租

2016年出台的《企业国有资产交易监督管理办法》（以下简称“32号令”）对国有企业股权转让、增资和资产转让进行了统一规范，但国家层面对国有资产租赁暂未统一规定。鉴于国有资产租赁也属于广义的国有资产交易范畴，存在较大国有资产流失风险，许多地方在出台落实、细化32号令要求的国资监管规定时也将国有企业资产租赁一并纳入到监管范围。比较来看，各地出台的国有资产租赁监管规定虽然存在一定的细节差异，但总体上的要求与32号令是一致的，其中，在交易方式上，除明确规定的特殊情形外，国有资产租赁需通过公开方式进行，其中达到一定金额或面积条件的必须进入产权交易机构招租。

但是，由于国有企业运营的园区往往与当地招商引资紧密相关，需要比较强的灵活性与针对性，故部分地方出台的国有资产租赁监管规定将园区房屋租赁作为适用的例外，授权国有企业自行制定租赁规则。比如，《广东省省属企业资产租赁管理暂行办法（试行）》第二十八条规定：“属于企业主业投资经营的专业市场、商业综合体、产业园区等资产租赁事项，按照有关政策、市场规律、行业发展特点及企业投资管理规定执行，由省属企业自行制定实施细则。”此外，《成都市属国有企业资产招商管理办法》《天津市国资委印发关于进一步规范市属国有企业房产土地出租工作的若干规定（试行）的通知》也有类似规定。

综上，除有明确规定符合条件的园区豁免适用外，如不符合规定的非公开协议租赁条件，国有企业运营园区的房屋应适用地方国有资产租赁监管规定通过公开（进场）方式招租。

2. 关于租金评估

虽然国家层面未对国有资产租赁作出统一规定，但各级国有企业均需遵守的《企业国有资产评估管理暂行办法》中规定，将整体资产或者部分资产租赁给非国有单位，应当对相关资产进行评估。此外，地方出台的国有资产租赁监管规定一般也会规定房屋租赁需评估，但存在特殊情况的，可采用估价、询价等其他变通方式。因此，无论园区房屋租赁是否适用地方国有资产租赁管理规定，原则上都应进行评估。此外，与资产转让不同，实践中，为提高效率，国有企业运营的园区房屋租赁并不会在每次都进行单独评估，往往会就同等条件的房屋资产进行整体评估，且评估结果在一定期限内有效可反复使用。

(二) 关于是否可在竣工验收之前提前招租

前文已述，国有企业运营的园区往往与招商引资、推动产业聚集有关，实践中，一些国有企业为及时完成招商工作任务，提高园区入驻率，可能会出现在园区工程建设过程中提前进行招租并与入驻企业签署租赁协议的情况。对此，《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条规定：“出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效。但在一审法庭辩论终结前取得建设工程规划许可证或者经主管部门批准建设的，人民法院应当认定有效。”因此，在取得建设工程规划许可证之前，国有企业与入驻企业提前签署的租赁协议存在被认定无效的风险，但双方可先签署租赁意向协议，待取得建设工程规划许可证后再签正式租赁协议。

此外，国有企业提前招租并签署租赁协议，还需注意的风险主要有二：

1. 因未来工程竣工验收的期限存在不确定性，故面临不能按期交付使用而承担违约责任的法律风险；

2. 实践中，为满足部分入驻企业的特殊需要，国有企业如在园区竣工验收前提前允许入驻企业进场使用或装修，将面临的风险是《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第十四条：“建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用后，又以使用部分质量不符合约定为由主张权利的，人民法院不予支持。”

(三) 关于模板化的房屋租赁协议

国有企业运营的园区房屋租赁一般采用的是预先制作、可重复使用的模板化房屋租赁协议即格式协议。在《民法典》施行后，对于格式协议的要求也更为严格与完善，故如何确保格式房屋租赁协议的效力，避免争议纠纷，并维护国有企业自身合法权益，是设计此类模板协议的关键。对此，笔者择要分析如下：

首先，提供格式条款一方不合理地免除或者减轻其责任、加重对方责任、限制对方主要权利的，该等条款无效。与之前《合同法》的规定相比，《民法典》的该规定增加了“不合理地”的限定条件，也就说是，虽然存在“免除或者减轻其责任、加重对方责任、限制对方主要权利”的内容，但没有超出合理的范围，没有违背公平原则，不应认定该格式条款无效，这就为类似格式条款的设计提供了依据与边界。

其次，提供格式条款一方应采取合理的方式提示对方注意免除或者减轻其责任等与对方有重大利害关系的条款，按照对方的要求，对该条款予以说明；否则，对方可以主张该条款不成为合同的内容。据此，作为提供格式条款一方的国有企业，不仅需采取对前述相关条款加粗、划线以及要求提供阅读确认书等合理方式提示承租人，还需固定与保存按对方要求予以说明的过程证据，以确保相应格式条款可构成合同的内容。

综上，如园区房屋租赁协议在权责划分、违约责任等方面的约定过于强势，甚至对承租人提出过于严苛的要求，一方面，将面临被认定无效或不构成合同内容的风险。另一方面，结合笔者的相关服务实践经验来看，在国有企业的管理体制下，不仅会因严苛的模板协议条款难以修改造成合同的商务谈判成本增加，还会因协议的严苛造成合同履行中发生争议纠纷的可能性增加，且就此类争议纠纷达成和解的难度与风险也明显更大，最终既不利于园区招商工作的顺利推进，也不利于促进合同正常履行和灵活妥善解决争议纠纷。因此，国有企业设计租赁协议模板，需结合市场操作惯例，既要考虑防控核心风险，也要考虑如何顺利促成合同并实现合同目标，争取灵活主动，实现不同方面的综合平衡。

(四) 关于房屋租赁协议约定解除权及其行使的限制

《民法典》第五百六十二条规定：“当事人可以约定一方解除合同的事由。解除合同的事由发生时，解除权人可以解除合同。”因此，房屋租赁合同中约定的解除条件成就时，原则上解除权人就可以按约定单方解除合同。但是，为促进交易的正常实施，保证公平，《全国法院民商事审判工作会议纪要》（以下简称“九民纪要”）第47条对此作出限制：“合同约定的解除条件成就时，守约方以此为由请求解除合同的，人民法院应当审查违约方的违约程度是否显著轻微，是否影响守约方合同目的实现，根据诚实信用原则，确定合同应否解除。违约方的违约程度显著轻微，不影响守约方合同目的实现，守约方请求解除合同的，人民法院不予支持。”据此，房屋租赁合同中约定的解除条件成就，解除权人也并不是绝对就能单方解除合同，还需根据实际情况判断违约方的违约程度是否显著轻微，是否影响守约方合同目的实现。

综上，作为园区房屋出租人的国有企业在行使房屋租赁协议约定解除权时将受到一定的限制，故需谨慎对待，笔者择要分析如下：

首先，即使协议约定的解除权条件即逾期付款天数已成就，但在违约方及时补交的情况下，出租方仍坚持按约定单方解除协议的，面临不被支持的风险，如“（2019）苏03民终3990号”、“（2019）苏0585民初6492号”等案件的审理法院就持类似观点。此外，如约定作为解除权条件的逾期付款天数过短，也可能被认定承租方违约程度显著轻微，进而不能据此解除协议。

其次，国有企业运营的园区房屋租赁并不是单纯的商业资产出租行为，故除按时足额支付租金这一核心诉求外，其往往还会对入驻企业的业态、营业收入、税收贡献以及报送财务资料、接受出租方考核等方面提出要求，并在协议中约定如有违反，则出租方享有单方解除权——比如，入驻航空产业园区的企业不做航空相关产业，而转做金融科技业务。但是，国有企业作为出租方如据此行使单方解除权，可能面临不被支持的风险。比如，在“（2019）川01民终11454号”一案中，法院认为，案涉合同的性质为房屋租赁合同，其本质功能和主要内容均在于解决按期支付租金问题，但出租方在合同中将承租方销售业绩排名与其合同解除权相挂钩，属于将商场内容的管理活动与租赁合同的重要事项相联系，已超出了房屋租赁合同的正常范畴。因此，为提高该类解除权条件的合理性，可在租赁协议做如下设计：

1. 因园区房屋租赁协议的性质与目的与传统房屋租赁协议存在明显不同，故在协议中明确告知园区具有特殊的定位与目标，入驻企业的业态、营业收入、税收贡献以及报送财务资料、接受出租方考核等方面符合约定的要求，属于出租方的核心合同目的之一。

2. 解除权条件的触发，应以通知承租方在合理期限内整改后仍未整改到位为前提，而不能动辄触发解除权行使条件。

3. 单方行使解除权既然具有较大风险，对入驻企业违反约定的行为，可辅以租金调整、违约金等形式对入驻企业进行有力约束，以增强实践操作的灵活性，并降低法律风险。

(五) 关于能否对园区入驻企业断水断电

《民法典》第九百四十四条规定：“物业服务人不得采取停止供电、供水、供热、供燃气等方式催交物业费。”但是，对于出租人能否采取断水断电的方式催收租金现并无明确禁止性规定。结合“（2014）民申字第82号”、“（2021）川01民终16540号”等司法案例看，在合同已明确约定出租人在入驻企业逾期支付租金或逾期交还房屋时有权断水断电的情况下，出租人在约定条件发生后采取断水断电措施，法院一般认定为合法行为，但国有企业作为出租人还应注意如下事项：

1. 断水断电前应对承租人进行通知，告知其在合理期限内仍不履行付款或交还房屋义务的，将在何时采取断水断电措施，以使其提前做好准备，避免造成不必要的损失。

2. 参考《北京市高级人民法院关于审理房屋租赁合同纠纷案件若干疑难问题的解答》的观点，出租人因承租人逾期付款采取断水断电等行为对合同履行造成的影响，应当与承租人欠付租金的数额、比例及过错程度相适应，超过必要限度给承租人造成损失的，应当承担赔偿损失等违约责任。

3. 是否采取断水断电措施，不仅需要考虑前述法律风险及其防控，还要综合考虑对招商引资和园区管理与形象的影响。

(六) 关于如何收回入驻企业租赁房屋

1. 关于国有企业未及时收回入驻企业租赁房屋

《民法典》第五百九十一条规定：“当事人一方违约后，对方应当采取适当措施防止损失的扩大；没有采取适当措施致使损失扩大的，不得就扩大的损失请求赔偿。当事人因防止损失扩大而支出的合理费用，由违约方负担。”该规定的目的在于维护公平与诚实信用原则，防止违约后损失无限扩大。因此，在合同解除或终止后，除非面临实质性障碍或阻挠，作为出租人的国有企业应及时采取收回房屋措施，切不可因协议约定了高额房屋占用费标准而被动等待承租人交还。

比如，在“（2020）沪02民终3179号”一案中，对于出租人是否负有在解除合同后及时收回系争房屋的止损义务问题，法院认为，出租人作为专业经营商业地产租赁的公司，对于承租人逾期交还房屋的预见性较高，且具备收回的能力与可能，应按协议约定的承租人交还期届满即10日后及时自行收回，并通过再行出租，避免损失扩大。现因出租人未履行前述减损义务，故对应收回房屋的合理期间之后造成房屋占用损失，由出租人自行承担。同时，即使承租人留存在系争房屋内的财产价值较高，出租人亦可依照协议条款采取另行租赁仓库放置等措施，相关费用可主张由承租人负担，故房屋内有承租人的财产不能作为其不及时收回房屋的正当理由。此外，“（2021）青01民终486号”一案中，法院也持类似观点，可资参考。

2. 关于入驻企业遗留在房屋的物品如何处理

前文已述，在合同解除或终止后，作为园区房屋出租方的国有企业具有及时收回房屋的义务，但收回房屋的过程中往往还会面临入驻企业遗留在房屋的物品如何处理的问题。对此，如合同没有明确约定，出租人将陷入较大被动，但这种情况在园区运营实践中较为少见。如合同具有明确约定时，其主要分为如下三种情况：

（1）合同约定经承租人催告后合理期限内，承租人未将房屋内物品搬离的，出租人有权自行或委托第三方搬离，搬运、保管费用由出租人承担。该等约定符合前文所述的《民法典》第五百九十一条规定的精神，出租人可参考采用。

（2）合同约定经承租人催告后合理期限内，承租人未将房屋内物品搬离的，出租人有权对物品进行留置。对此，司法实践中认定不一，既有认定支持出租人享有留置权的如“（2020）鲁06民终485号”一案，也有以不符合留置权构成要件为由不支持出租人享有留置权的如“（2020）浙03民终3630号”一案，故如按此种表述进行约定，面临不被法院支持的风险，出租人需慎重采用。

（3）合同约定经承租人催告后合理期限内，承租人未将房屋内物品搬离的，视为承租人放弃对物品的所有权，出租人有权自行处分，且不给予任何补偿。笔者认为，这属于对承租人物品归属的约定，系双方真实意思表示，应为有效，对承租人具有约束力，如“（2014）内民三终字第11号”“（2017）苏民申3520号”“（2020）沪民申263号”等案件均持该观点。因此，该等约定出租人可优先采用。

最后，在处置出租人的物品时，还需注意如下两点：

（1）出租人在处置承租人遗留物品前，应通知承租人并给予承租人搬离物品的合理期限；

（2）除非合同约定视为承租人放弃物品所有权，出租人处置物品时应尽到审慎义务，包括将承租人物品转移保管时，选择合适的储存环境并登记造册等，在此基础上，如聘请公证机构对转移保管进行公证，对避免争议将具有较大积极意义。

三、小 结

综上，一方面，基于国有主体属性，国有企业运营的园区房屋租赁在招租方式和租赁定价方式等方面需遵守国资监管的特殊规定，做到合规运营。另一方面，与市场化的企业不同，由于运营园区的国有企业往往兼具服务招商引资、地方产业等社会责任，故在核心法律风险可控的基础上，其在制定房屋租赁协议模板、履行协议和采取维权措施等多个方面均需注重经济效果、法律效果和社会效果的统一。