图1 日本社区营造发展历程及特征

资料来源:引用自参考文献并重新整理

20世纪60年代前后，快速城市化带来了诸多城市公害问题，城市无序蔓延使地方风貌遭到破坏，这给居民生活带来了严重影响，从而迫使日本政府寻求创新的城市规划管理方式来应对。与战后日本实施的复兴城市规划法相比，体现在城市改造、基础设施建设和环境保护等方面的城市规划管理已跟不上城市建设目标。这一时期，日本民间自发组织形成了形式多样的保护团体，为维护居民利益和改善环境进行了一系列的抗议运动。为此，日本政府在土地利用政策和法制上进行了相应的调整，而“国土综合开发法”的颁布正是控制与管理土地利用的一个重要法令。

20世纪80年代至90年代期间，日本宽松的土地政策环境和经济技术指标激活了民间经济，政府向基层赋权也激发了民众公共参与的热情，社区营造开始进入市民参与的阶段，对传统建筑的保护也从建筑单体拓展至街区的整体保护。这种由静态保护走向渐进式动态保护的发展趋势，有利于保护社区建成环境、传统街区民俗、文化和社区中的社会关系，从而改善当地社区的居住环境、保持地区发展活力和延续传统文化。

从20世纪90年代至今，日本政府对土地法、城市规划法和建筑基本法作了重大修改，社区营造运动又经历了多次结构调整与变革。公民权利意识的觉醒，使社区营造作为市民运动的主要体现形式在各阶层间共同开展，专业人士的介入使社区营造的开展更为科学。在此期间，许多非营利性组织作为引领市民运动的主体开始大量出现，与此相关的政策法规相继出台和完善，有力地促进了组织的发展及社区培力。随着日本政治环境的变化和市民运动的转型，非营利组织和社区营造运动逐渐成为改善公共治理的新力量，共同开发城市空间。

3

资本逻辑驱动下的日本社区空间发展

3.1 资本三级循环理论

20世纪70年代以来，新马克思主义、结构主义、制度经济学等学科的发展为空间研究提供了新的理论范式。学者基于马克思主义的视角对资本与空间关系展开了深入的研究:福柯从知识、权力空间化视角的研究推动了马克思主义的空间转向；列斐伏尔的“空间生产”理论指出空间具有社会属性，空间生产是生产关系的再生产；大卫•哈维在推动新马克思主义城市空间理论发展的基础上，提出“资本三级循环理论”，指出资本逐利是社会转型的动力根源，揭示了资本的积累、生产、循环和空间发展的关系，用以解释城市化发展的内在机制和阶级斗争的关系。

资本的第一级循环解析了在工业化快速发展初期，资产阶级为寻求商品巨额利润，将资本重点投资于工业生产部门用于物化商品生产，市场需求饱和致使劳动力和生产过剩，资本的过度积累最终引发经济危机。为了化解资本积累的危机，资本将投资重点转向城市建成空间，由此启动资本的第二级循环。空间的物化实现了商品交换，资本周转得以延续。在资本的控制下，新兴的城市建成空间和基础设施成为资本创造大量剩余价值的物质载体，这促使资本积累的规模愈发增大。区域极化所引发的空间发展不均衡现象隐藏着深刻的社会危机，最终导致社会两极分化加剧，固定资本的贬值使资本再次陷入危机，资本投资需再次转向其他领域。资本的第三级循环主要是对教育、医疗等城市福利的社会性支出的投资，促进社会性消费和劳动力的再生产，以延续生产关系的再生产(图2)。

图2 哈维资本三级循环结构

资料来源:引用自参考文献并重绘

纵观资本三级循环理论，资本的投资经历了从扩大再生产的生产性投入，到城市建成空间的生产与消费性投入，再到转为资本向社会性消费的投入的过程，每一层级生产关系的再造服务于资本的循环延续和积累，空间是资本危机化解的场所。在资本的介入下，城市空间成为空间生产的生产资料及产物。资本通过突破空间壁垒而控制空间的生产和再生产，使空间成为固定资本并加速资本循环。在快速城市化背景下，以增量扩张为主的城市“同质化”空间生产，虽有利于市场整合和资本循环，但却也造成了城市文脉、特色风貌的丧失以及城市空间肌理的破坏。资本向社会性消费的投资致使“消费型社会”出现，社会的消费需求也反向影响消费空间的改造即再生产。城市更新、旧城改造便是城市空间再生产下的一个缩影，空间不平衡发展导致空间不正义现象的出现，这极易对传统的社会网络结构造成强烈冲击以致其瓦解和社会矛盾加剧。在资本逻辑的控制下，空间作为巨大的社会资源用于生产关系的再生产过程，以维系资本循环。

3.2 资本逻辑驱动下的日本社区空间发展

在日本社会转型发展的过程中，资本运作促使社会的生产方式、生产结构发生了转变，从而引起社区的物质建成空间、社会网络关系也随之发生改变。哈维关于资本逻辑与空间关系的阐述对于日本资本运作下社区营造的认识具有重要的意义。在日本经济高速增长的时期，市场作用驱动之下资本大量投资在工业化的商品生产，大量人口向城市转移，从而引发环境公害等城市问题。为了缓解过度生产及劳动力的剩余等资本过度积累所产生的问题，资本投资逐步转向城市物质建成环境，为次级循环创造资本积累的空间，一系列的民众抗议运动及政策支持为资本融入社区进行空间改造提供了途径。资本的运行使社区物质空间、社会结构发生变化，城乡空间发展上的不平衡致使许多历史街区及乡村出现衰败现象，日本社区营造的重心逐渐转向中心市街区再生、传统街区保护及社区资源活化利用等空间再生产的议题。多元主体开始共同参与至社区营造中，但利益的诉求依旧未能协调，市民对于社区品质及服务水平的诉求愈发增强，致使资本投资逐渐转入面向社区居民住房、教育、医疗、就业等社会消费资源的投入，不断通过空间关系的生产和再生产解决资本积累的矛盾(图3)。

图3 资本三级循环结构与日本社区空间演变的关系

资料来源:作者自绘

4

权利逻辑驱动下的日本社区空间治理

4.1 自主治理理论

自主治理是公共财产治理的新机制。社区营造的核心理论源自埃莉诺•奥斯特罗姆所提出的自主治理( self-governance) 理论，这是区别于政府和市场治理机制之外的一种公共财产治理机制，在合理组织情况下公民团体同样能实现“共治”和“善治”。自主治理理论突破了政府模式和私有化模式对公共资源治理的局限性，是以信任关系与协商关系为核心的治理机制，其运行逻辑在遵循宪法决策、集体选择和操作规则的基础上，更多是建立在情感、认同和共同价值观等方面的自下而上的关系秩序，通过共同维护社群集体利益，规范社群成员行为，以促成社区善治。

权力通过制度重构和治理机制转型作用于空 间生产的过程，以实现统治阶级的利益。城市在 强调效率优先的状态下容易造成权力的非正义实 施，从而加剧资本对空间资源利益的攫取与垄 断。在权力与资本强势操控空间关系形成的过 程中，空间资源的分配始终偏向社会优势阶层，而 作为弱势方的社会群众利益诉求往往得不到合理 的表达。空间生产是多方权利博弈下的产物，是权 力的意识形态表达、资本的抽象物质商品或是居民 的日常生活场所，三者之间的博弈共同影响着空间 的演变。多元参与社会公共事务强调共策和共治， 充分了解、协调各方利益诉求并保障其权利，是倡 导实现空间正义的空间生产机制的关键，其合理的 空间权益分配是实现由正义的“空间生产”转向可持续的“空间治理”的基础。

4.2 权利逻辑驱动下的日本社区空间治理

纵观日本社区营造发展历程，在经济与社会制度改革的影响下，公民社会崛起与政府向社会主动分权是社区治理模式由政府主导型转向混合治理型的重要原因。公共空间资源的治理问题是社区治理必须解决的难题，其存在也是造成社区社会资本不断丧失的原因，仅靠政府或市场的管理并不能抑制社会资本消失的趋势，社会资本反映了政府、企业界及民间社会三方合作的程度。日本社区营造正是通过政策引领、社会资本积累及公民意识提升，使之成为独具特色的社区治理机制，通过多方组织帮扶以提升社区内社群的社会资本。

社区作为社会功能的载体，可承担政府难以提供且市场不能提供的社会性功能，社区营造有助于发挥三者的协调作用。日本社区治理的转型并非是从“唯上”到“唯下”的完全过渡，正如上文提到自主治理机制遵循在宪法决策规定的权力边界下的自治权，可明晰自主治理的权力边界来源于上级行政机构的授权。日本社区治理遵循“准自治”的权力逻辑，以社区赋权为自治形式，以社会共同体为自治群体，以宪法决策的权力边界为自治核心，这种由政府主导的治理机制转向政府、市场、社会混合型的社区治理机制有利于多元化治理主体的合作共治及各主体积极性的调动，以共同整治权利博弈下的空间乱象(图4)。日本社区自治是法制化的治理过程，政府向社会分权实现了社区及社区居民自主管理社区公共事务的愿景，促使了町内会从服从政府完成基层行政任务到辅助行政职能并主动服务社区共同体的转变，在“准自治”的原则下实行自主管理和自主监督，政府起主要监督作用。社区治理的关键是重建社会资本，在社区层面，根据社区社会资本拥有主体的差异可分为个人、组织及群体三类，三个层次社会资本的存在形式相互交织，形成地域共同体的本质或内核，其更多属于一种“集体社会资本”。相互信任、共识理念、社会网络是社会资本的核心要素，社会资本是社区自治能力的重要指标，也是促进社区善治的关键。在“准自治”的权力逻辑下，日本社区治理通过多方主体的共同协商，营造互惠合作、互相信任的关系，共同维持可持续的集体行动并促进社区“造血”。

图4 权利博弈下多主体参与社区空间治理的关系

资料来源:作者自绘

5

日本社区营造的经验与启示

在日本早期城市化过程中，社会空间结构演变反映资本逻辑在运作过程中，通过不断创造适于自身发展的生产方式，实现资本的循环与积累。空间作为与居民生活息息相关的资源，在资本逻辑的控制下经历了地理空间结构的无序发展和不平衡重组，社会关系结构也因此发生改变。权力逻辑的运行在保持并促进社会经济快速发展的同时，也要维持社会的安全和稳定，然而单纯依靠自上而下式的空间治理并不能抑制由于社会资本缺失而带来的社区空间衰败问题，过于依赖资本逻辑或权力逻辑已不能妥善解决社会治理所面临的矛盾与挑战。在日本社会治理体系面临改革的背景下，社区营造有效整合了社会资源并凝聚了社会各利益主体的力量，自下而上地促进了社区共建共治过程。在其治理体系从行政化指令模式转向政府、市场、社会协商共治模式的转型过程中，权力的有效实施与监督、市场趋利性对社区自治秩序正义性挑战、居民对社区公共事务的参与意识等是阻碍完善社区自治体系的现实问题。日本社区共治体系的建立得益于多元主体的良好合作与互动，具有法律地位的社区自治组织大量涌现，有效承担起社区自治中民主决策的权力监管，通过维护社会弱势群体的合法权益，有效地调动了民间力量，在激发居民公共事务参与自主性、促进社会资本的积累上起到了重要作用，其与政府和市场的合作关系中逐渐趋于平衡。如今社区营造已由原来的抗议运动演变为协调民、官、产、学等多主体的民间行动，社区营造的成功实践，是在遵循着“准自治”原则的前提下，通过政府机构向社区基层赋权，促进多元主体良好协商与合作共治，共同培育社区的内生动力并提升社会资本的结果，最终完成社会治理机制的成功转型，实现社区的自组织与自治理。

5.1 坚持顶层设计，实现社区自主治理

政府作为国家强制性的治理主体，有效执行各项政策，有助于缓解市场和社会所产生的各类问题，但同时也在很大程度上削弱了社会共同体的自主性。日本政府实行的准自治原则，是在社会共同体遵循顶层设计之下政府向社区基层赋权，以激发公众参与社区建设的热情。权力的下放将公共服务下沉至基层机构执行，使提供的服务更加切实地对应社会群众的需求，这也是社区治理模式从政府主导型成功转向政府、市场、社会三者共同治理模式的重要媒介。高度集中于政府的权力主动下放至社会基层，满足了社会群众对于捍卫自身权利的渴求，使民间力量得到很大的释放，社会自治空间得到进一步的拓宽，社区自治能力得以极大提升，社区营造运动也从社区营建发展过渡到社区治理，诸如集体行动困境、环境污染、社会老龄化等社会问题也迎刃而解。日本通过社区赋权使社区实现了自主治理，而社区权力的行使必须符合上级行政机构的授权范围，亦即自主治理机制强调的宪法决策，以此为前提，社区的集体选择和社区运营的规则才具有合法性。因此，坚持顶层设计，是社区准自治的关键原则。

我国大陆地区的社区建设自兴起时便带有强烈的行政色彩，这种自上而下的“行政区——社区”治理模式，通过社区建设与基层政权建设相结合，其具备严密的组织系统和组织保障。但这种以行政力量推动城市管理模式转型的方式，导致社区治理的行政化倾向过于强烈，对社区资源的配置效率造成较大影响。为完善政府治理体系的建设，科学、有效地组织公共权力的运行，需要合理配置运行机构的各项职能。通过转变政府职能，建设服务型政府，向社区基层政权机构赋予社区自主治理的权力，规范权力运作过程的行为，将有利于应对复杂多变的市场活动及多样的社会关系，引领社区自治。

5.2 多元主体合作共治，促进社区空间正义

日本社区营造的成功组织得益于政府、市场和社会群体三者的良好协作。在权力机制运行模式下，社区空间被有目的地塑造成权力意志的意识形态产物，联合有着强大经济资源的资本市场，进行空间生产并以此实现经济的快速发展，通过资本的自由流动以促进社区资源的合理利用。虽然权力通过掌控资本在一定程度上限制了资本循环下的可操作空间，缓解了市场在社区治理中过于倚重市场逻辑而产生的侵损居民公共利益等社会问题，然而市场逻辑是追求利润最大化，市场在追逐社区空间改造前后地租差价的过程中，空间的不平衡发展引发了空间不正义现象，居民的权益无法得到保障。非营利组织的出现有效提供了社区服务并减少了资本逐利的影响，通过促进社区培力鼓励社区居民投身社区自治，改善社区环境并凝聚社会资本，有利于实现社区资源和市场资源的整合利用，相关政策的出台保障了其合法权益，促进了此类公益团体的发展。由此，社区营造在政府、市场、非营利组织、社区群众等多元主体的共同参与下，实现了真正的公众参与。资本投资在政府合理的驾驭下并与社区形成良好的合作关系，非营利组织在政府的大力支持下，深入社区与居民共商共治，获得民众的认可以更好地开展社区的投资与建设。多方力量的合作共治，促使社区空间再生产步入正义的轨道，实现社区空间的可持续发展。

当前我国政府、市场、社会关系处于不平衡的状态，如何改善和构建三者的关系以达到合作共赢的目标，是现代化治理体系转型的新方向。多元利益主体通过建立有效的合作与协商机制，构建多元平衡的新型关系，社区治理才能更好的开展。

5.3 培育社区社会组织，重建社会资本

日本社区营造的内生动力源于社会资本的提高。社会资本是社区建设的基本支撑，自下而上的集体选择和操作规则能够弥补行政不足和市场失灵的问题，提高社区运作效率。日本社区空间的演变映射着社会关系结构的转变，在城市空间的非均衡发展下，众多社区空间遭到侵蚀或面临衰落，其对应着人情基础淡化、社会信任不足、认同感及归属感不强等社会资本流失问题，社区自治面临着极大的挑战。日本政府通过颁布相关政策法规，促进了非营利组织的发展，这不仅有利于提供精准的公共服务，减轻政府机构的压力，而且可以促成社区内生发展的动力，培育社区自治理能力，维系社区社会资本，使之与政府、市场及社会民众形成良好的合作关系，共同营造和谐社区。

过去我国强调行政权力控制作用下成立的非营利组织，由于面临经费有限、行政考核、权责限制等现实问题，其运作空间受到极大限制。在有效服从行政方针、兼顾市场资金引入和满足社会公众需求等问题上，社区社会组织在其凝聚公众参与和自治的能力上优越于政府和市场。如何有效激发并利用民间力量、民间资源以促进社区发展是社区治理体系转型的关键。

6

结论

日本社区营造运动的本质是通过政府主动向社区赋权，凝聚并释放社会力量，促进公众积极参与至社区建设的过程，其混合型社区治理模式转型的成功实践对我国社区治理具有重要启示。伴随着我国经济社会转型、多元主体合作共治时代的来临，和谐社区的建设离不开政府、市场和社会等多方的合作共治。推进国家治理体系和治理能力的现代化，加强社区治理体系建设，是我国深化体系改革的重要任务。社区的多元合作共治强调政府、市场和社会等多元协调治理，发挥各自优势共同管理社区公共事务，实现社区治理目标。政府应为社区治理体系营造有序的法制环境，让渡更多社区公共事务自主讨论、决策、协调和管理等权力，并对社区自治权力的实施和市场行为进行有效监督与指导，深化政府服务职能。资本逐利行为是造成社区空间资源不均衡的根源，规范市场行为的社区准入原则，促成社区空间正义的实现。社会资本的培育是构建社区自治体系的核心，在完善的社区制度体系的保障下，调动多元社区自治组织参与社区公共事务的积极性，激发居民社区认同感与自治主动性。现代化的治理体系提出重塑和协调各方关系，形成多元平衡的合作协商机制。为维持社会秩序和协调不同群体的利益，需整合不同社区资源的特点并制定相应的营造计划，使治理模式具备一定的弹性与可操作性，营造各具特色的社区。我国已陆续开展社区治理的相关探索，如厦门“美好环境共同缔造”行动计划中曾厝垵、莲花香墅、东坪山、鹭江等共同缔造工作坊的营造，是推动多元主体合作共治的有益途径。为此坚持顶层设计是实现社区自主治理的前提，通过多元主体协商共治，促进资源的合理分配与空间的正义生产，建立多方合作共赢的关系以重建社会资本，是社区营造的重要目的。在借鉴日本社区营造成功经验的实践时需根据我国国情予以调整和创新，形成具有中国特色的社区营造模式，促成社区善治。返回搜狐，查看更多