在国外，英国住房的共有产权制度最为典型，因此做重点介绍。对应的住房形式包括共有产权房（shared ownership housing）和共享权益房（shared equity housing），后者与美国的有限权益房（limited equity housing ）类似。

英国住房的共有产权（shared ownership ），是政府对有一定购房支付能力，但又难以在市场上承担全部购房开支的部分群体设计的一种分阶段购买住房的方式（staircasing up ）。其所谓共有产权住房，允许购房人根据其支付能力出资购买住房协会所拥有住房的一定份额的产权（可使用抵押贷款），通常在25% ～75%，与住房协会共同拥有各自比例的住房产权。购房人对住房协会持有的产权部分支付优惠租金，租赁年限为99年，并可在具备能力后逐步申请购买剩余的产权。当然，如果住户因为自有产权份额较大，而收入下降导致其自有部分贷款还款负担过重的，还可以申请降低份额，即向住房协会出售一定比例的产权。

（2）政策背景与现状

英国目前推出的共有产权住房源于1980 年启动的“共有产权计划”。主要目的一是解决保障对象范围的扩大和补贴资金有限的矛盾，腾出更多的公共廉租房；二是为建设更多的住房准备资金；三是减轻家庭住房开支负担。2006 年后，为了结合“共有产权计划”和“居者有其屋计划”（Homebuy ）各自的优点，进一步扩大保障规模并减少公共开支，英国政府又推出了“新居者有其屋计划” （New Homebuy ），以此来资助大约10 万个家庭在2010年之前拥有自己的住房。它由3项目子计划组成，包括“社会住房购买计划”（Social HomeBuy ），“新建住房购买计划” （New Build HomeBuy ）和“公开市场购买计划” （Open Market HomeBuy ）。相关的具体内容如下表1 所示。

根据有关统计资料显示，截至2005年 3月 31日，英国总共有超过 113家住房协会提供共有产权住房制度的服务，平均每个住房协会拥有 640个家庭的部分产权。 2005年当年有 5300多个此类住房出售，平均每个家庭首期的产权份额为 47%。

（3）实施计划与做法

■“共有产权计划”与“新建住房购买计划”

根据住房来源分为常规模式（Conventional Shared Ownership ， CSO）和市场自助模式（Do-it- yourself Shared Ownership ，DIYSO）两种。前者由住房协会新建或翻修其拥有住房并租售给住户，同时被允许在部分住房紧缺地区对住户购买的产权份额设置上限以控制旗下的房源；后者住房来源为市场上的私有住房，实行按套补贴，施行的时间较短，其余同前者。2006 年以后，“共有产权计划”被“新建住房购买计划”取代，做法类似。

■“居者有其屋计划”与“公开市场购买计划”

“共有产权计划”的做法均属于半租半买，产权共有。于此相区别的是 20世纪90年代推行的“居者有其屋计划”中设计的“共享权益”模式（shared equity ）。在这个计划中，住房协会向住户提供从住房公司获得的无限期免息的权益贷款（equity loans ），额度为所购买的市场住房价值的25% （在威尔士为30% 且部分地区可达50%），其余的购房款通常由住户申请住房抵押贷款实现。该政策的保障对象必须是住房协会或地方政府住房的租户，或者符合廉租房要求并且列入了地方政府的轮候名单。享受该政策的住户，只要将住房重新上市，就必须一次性补交全部的免息贷款，且所借25% 份额对应的价值为出售当时住房的市场价值。政府调查的数据显示，从1997至2006年超过8万户家庭采用共享权益模式解决其住房。2006年后，“居者有其屋计划”被“公开市场购买计划”取代，做法类似。

■社会住房购买计划

鼓励租户购买其目前租住房屋的完全或部分产权。购房人可以先支付至少25%的产权。政府鼓励出租房屋的房东来参与这项计划，并给予一定的优惠条件。价格可以优惠，购买的份额越多，打折的程度越大。对于剩余部分的产权，购房人每年按剩余产权价值的 2.75%到 3%的比重交纳租金。购房人要按当期的市场评估价格来购买剩余部分的产权。

（4）共有产权和共享权益的比较

在管理方面，两者最大区别是共享权益模式不存在租赁关系，没有租金的概念，管理上更加简单；共有产权模式则进行租金补贴。实际上，贷款机构的租金收入被提供权益在未来的溢价代替了。在产权方面，共有产权模式下房屋产权属于住房协会（当然还可以包含其他私营机构或者私人业主）和住户共有，住户拥有不完全的所有权；而在共享权益中，住户完全持有其房地产，拥有全部所有权，政府出资的价值只体现在在利益分配上，一是贷款使用费，二是所占权益出售获得的溢价。两种模式的比较如图1 所示。

将共有产权和共享权益进行比较的目的，是因为尽管两者在所有权上存在本质区别，但是在财产权益的构成上，都是住房协会与住户按出资份额共享。也就是说，在房屋的价值形态上相关主体的结构都相同。既然这两种政策工具都有相同的出发点，即希望采用共有的方式，通过在住房财产权益上有限的补贴带动住户以及私营机构自有资金的投入，提高住户的住房自有率，使私营机构通过分享权益取得收益，那么这两种模式都符合我们共有产权制度设计的初衷，因而都可以做为研究的参考对象。

2 、美国

在美国，住房的共享权益制度在财产权利分配上介于租赁和完全自有之间。其共享权益住房属于可负担住房（affordable housing ），面向中低收入家庭，这是因为通过上述形式建设的住房或多或少都享受了政府不同形式的补贴，政府进而对这些住房的住户准入进行限制。尽管美国的共享权益住房并没有资产权益或者所有权上按份共有的特征，但是住户在房屋财产权利分配上的特征如购房享受优惠，处分受到限制上与英国的制度有类似之处，因此仍具有研究借鉴的价值。

（1）限制性契据住房（deed-restricted housing）

在限制性契据住房中，房屋的契据中附有保证条款（convenant ）。房屋所有者受到该条款的约束，按照可负担性的要求实施转让。通常保证条款设有优先权，即非营利机构或政府部门有权优先回购这种住房。有时，住户可以申请政府机构提供的低息或免息的权益抵押贷款，与英国的共享权益做法类似。只要再次转让时以规定的价格出售给符合保障条件的住户，则贷款不需要偿还。这种贷款同样起到了限制的作用。

（2）社区土地信托住房（community land trusts housing）

在社区土地信托住房中，土地和附着的建筑物产权由不同的主体持有，即住户只享有住房的所有权和土地的租赁权，享有土地所有权的是非营利的、具有社区背景的公司。租赁期通常为99年，其长短决定了要保持可负担性的最短期限。场地的租约是这种做法的核心，它规定了住房维护和抵押上的权利义务关系，允许住户对租赁权进行调整，并可传给其后代，但禁止转租住房。持有土地的社区住房信托公司的成员中，有 1/3为租赁土地的住户代表， 1/3为没有租赁关系的人员代表，其余为前两者选出的人员，但必须包括部分政府部门、私人贷款机构或者具有社区背景的组织的代表。当然，持有社区土地的公司所持有的土地范围不仅限于某一社区，可以更多。这种通过土地租赁关系控制可负担住房的做法在加拿大和英国也能见到。

（3）有限权益合作住房（limitedequity cooperatives）

有限权益合作住房是合作住房的一种类型，与零溢价合作住房（zero equity cooperatives / pal value cooperatives ）一样，在转售的时候住户的投资份额部分的溢价会受到限制以保持其可负担性，其中前者受到部分限制，后者则完全不能获得溢价，这与市场合作住房（market-rate cooperatives ）形成鲜明的对比。有限权益合作住房由政府特许的公司所有和经营，住户只持有该公司的股份，因此住户拥有对住房最终的控制、运营和执行的权利，但在占有和使用上与住房公司是特殊的租赁关系，需要按月支付费用，其中囊括了抵押贷款还款、物业税、物业费、保险费和水电支出等。

不难发现，美国的住房共享权益与英国不同：前者是政府通过补贴获得了住房转售上的持续利益和控制权，期限从10 年到30年不等，甚至可能是永久性的；后者属于共同出资、财产共享，并可依“显性的”、明确的比例或份额 （stake ）确定转售时收益的分配而不对价格和购买者进行限制，这使得只有首次住户可以享受保障的待遇。

3 、澳大利亚

澳大利亚的情况与英国类似，早在若干年前政府就已经在西澳和北领地启动了共享权益计划并提供资金。当然，由于国情差异使其制度设计与英美两国存在一些差异，例如出资份额的要求、购买年限和优惠年限等等。由私营机构主导的类似模式虽然出现得比较晚，但比较新颖，其中的“共同所有权”模式 （co-ownership ）值得我们关注和借鉴。一项小样本调查显示，高涨的房价是当地人选择该模式的主要原因，并且有近一半的被调查者在购买首套住房时希望采用这一模式而不是独立解决。

共同所有权模式由一家名为“ PodProperty”的机构于2006年4月在悉尼推出。它实际上代表了最原始的一种出资共有的形态，即帮助两个或两个以上的购房人通过共同出资购买住房，购房人的产权关系为英美法中的“混合共有”（tenancy in common ）。这种简单的方式之所以被专门提出是因为其运作依靠一个提供房源、贷款和法律服务的商业机构，实际上充当了一个使多个在社会上分散的、有住房需求的家庭或个人进行合作购房的平台。对于一套住房而言，常规的抵押贷款不允许分割，而与PodProperty 合作的联邦银行（Commonwealth Bank ）要求合作购房的贷款个人互相充当保证人，允许其保持各自份额贷款的独立性，选择不同的还款进度。在保障性上，首次购房住户除了免缴印花税外，可以作为一个主体共同享受政府专门提供的“首次购房基金” （First Home Owners Grant ）支持，每套住房即7000 澳元。

注意，上述共有产权住房与我国的单位集资合作住房不同。我国的集资房属于经济适用房的一种，一般由国有单位出面组织并提供自有的国有划拨土地用作建房用地，国家予以减免部分税费，由参加集资的职工部分或全额出资建设，房屋建成后归职工所有，不对外出售。产权可以归单位和职工共有，在持续一段时间后过渡为职工个人所有。

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对我国的启示与建议

1 、共有产权形式的多样化

从上述国家的经验看，共有产权形式可分为两种。一是共有产权，由政府与住户之间或者住户与住户之间根据出资份额分享所有权。例如英国“新建住房购买计划”允许购房人首次购买比例一般为 25%～75%之间，日后自愿购买至100%。住房协会持有剩余部分的产权并依此收取租金。年租金标准为剩余部分产权价值的3%以下，最低水平的年租金通常在2.75%。二是共享权益，住户在占用和使用上拥有相对完整的权利，但是在处分时收益要与政府分享，或者受到限制。在英国“公开市场购买计划”中，购买者需通过筹集75%的住房资金，由通过专门机构和住房协会提供，相应比例决定了房产出售时的利益分配。美国三种基本形式的共享权益住房是按照政府控制的形式不同来划分的，在具体的住房项目中，这些形式会相互融合。还有一类值得关注的形式即为合作社（公司）。现代意义上的合作住房最早出现于英国，目前已遍布瑞典、挪威、丹麦、德国、土耳其和加拿大等国，其中在瑞典，该形式的住房占到全国住房存量的15% 。从典型合作住房的产权上看，住户不直接拥有房屋产权。当然上述不同国家的做法实际上并不仅限于此，不能一概而论。

为了构建全面覆盖中低收入住房困难家庭的住房保障体系，实现与廉租住房、经济适用房和限价商品房之间的“无缝衔接”，我国住房保障思路从发展方向看，应从“一步到位”转向“阶梯过渡”，从“以售为主”转向“租售结合”，鼓励创新坚持多样化。

2 、管理机构的专业化和市场化

在英国，负责组织实施共有产权计划的住房协会（housing associations ）属于非营利机构。为了获得政府投资，它与私营机构一样要向住房公司投标申请住房建设贷款。住房协会可以进行多种经营，但是利润要全部用于可负担住房的建设。在美国，社区土地信托住房和有限权益合作住房的住户要与专门的公司打交道，前者是持有土地的公司，后者则是持有住房的公司。在澳大利亚，合作购房的住户是通过一个能够消除住房进入壁垒的商业机构作为中间人实现的。

虽然我国目前许多地方成立了专门负责保障性住房建设和分配管理的机构，但仍具有行政性质。共有产权经济适用房中单一的私有产权和国有产权是以共有产权的形式结合在一起。政府既是社会保障（转移支付）的接受方又是给予方，角色存在不合理兼任，而且当权利主体之间发生产权纠纷时，我们面临着公法调整还是私法调整的选择。若引入行政和法律监督下、与政府住房保障职能部门保持合作的，能自主经营的住房管理机构自然就解决了这一问题。注意到共有产权住房与廉租房最大的区别就是脱离了救济性，发挥市场化独立机构在融资上的优势必然能推动共有产权住房的发展壮大。

3 、住房保障功能的延续性

对于英国的共有产权住房而言，如果住户在未来购买了100% 的产权，那么与政府就自动解除了租赁关系，住户可以自由处分，包括出售。因此，一些地区会对住户购买的产权设置上限（如80% ），当住户出售其所有的产权时政府可以制定购买对象。实际上无论是何种形式，政府始终保留优先回购的权利。对于美国共享权益住房而言，由于限制了转让的对象，因此其保持原有住房保障性的作用更为直接。实际上，美国的共享权益住房最显著的特征就在于其保障功能在代际上的延续性，即保障的住户在重新出售或者让与现有住房时，必须保持其可负担性（affordability ），首次住户无法获得全部房屋升值的收益。这实际上就是将部分收益让与新住户，保证购房的开支在新住户能够承受的范围之内，权益在前后保障户之间实现“共享”而不是英国式的当期出资人之间的“共享”。

英国的共有产权制度施行了近30年，而美国则更长。长期的发展使其决策者能够站在整个国家或地区住房结构变动的背景下审视其制度设计及带来的影响，从而指导其不断完善。共有产权住房产权如何分配，以及其他权能，包括租赁、抵押、出售权利如何安排，既是法律问题，也是经济问题。我国经济适用房制度长久以来诟病颇多，在住户准入和退出上缺乏监管，如果考虑引入共有产权则更须重视现有问题的解决。

4

我国住房保障体系构架

我国目前住房层次供应体系的调整要求廉租住房保障面扩大至其他低收入家庭，而经济适用房则从保障中低收入家庭转向低收入家庭。由于前者扩面缓慢，后者建设不足，同时限价商品房刚刚起步，因此在一段时期内，“夹心层”群体会一直存在。各地保障性住房创新主要包括两类 ：一是提供可支付租赁房或政策性租赁房；二是经济适用房租售并举，实行共有产权制度。相比而言，前者由于只租不售，仍带有公共性；后者则突出了让保障群体依靠自身财富积累和支付能力的提升逐步获得现有住房完全产权的制度安排，具有过渡性。

实际上，产权共有属于一种产权分配的形式，可以用在任何一种住房形式上。因此对于商品房和限价商品房，可以引入民间资本，其所有者与住户共同持有住房的产权。对于租售并举的保障性住房，采用公共租赁形式还是共有产权形式，取决于未来预期新增的“夹心层”群体的数量及其支付能力和保障性住房建设能力。这是因为共有产权住房存量会随着住户产权的购买而逐步下降，如果建设能力不足，那么未来短期内就难以满足“夹心层”群体的住房需求，易造成市场价格波动。对于目前试点的共有产权经济适用房，采用半租半买还是先租后买，取决于“夹心层”群体收入水平的变动速度 ；采用产权共有还是权益共享，取决于政府是否需要在短期内收回住房建设投资。

总之，推出不同形式和数量的保障性住房与住房供应结构相关，后者又与保障人群的构成和政府的投资计划相关。这里仅给出新时期我国住房保障体系架构，如图2所示，具体的选择依据有赖于详细的经济学效率分析和实际保障供需的测算。

（注释与参考文献略）

编辑：程果 熊雪锋返回搜狐，查看更多