追本溯源，空间失序是国土空间规划体系改革面对的原生问题，而多规冲突是为应对空间失序这一原生问题而产生的次生问题。总的来说，可以预期以“部门整合”“多规合一”为主要特征的改革思路将有力地解决多规冲突问题，提升空间规划权威性和实施效力。但是“一个部门”“一个规划”能否有效治理空间失序，仍需探索导致该问题的根源。

空间失序问题根源分析

和“央地关系”改革的必要性

针对1990年以来我国空间发展失序问题，较多的研究从发展理念、发展阶段、工业化及城镇化发展模式等视角进行了分析，其中中央政府财政分权和环境分权下地方政府的行为模式研究，特别是“地方政府竞争”这一理论有力地揭示了空间失序问题的体制性根源。同时，中央政府面对空间失序问题，间断性地收权并开展“运动型”治理，相关的研究总结了“运动型”治理的特征和问题。这些国家发展和治理模式的相关研究，特别是基于中央和地方政府关系视角的研究，为理解和应对空间失序问题提供了很好的理论视角及基础认识。

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发展模式根源：中央分权下的“地方政府竞争”

1994年我国推行了分税制改革(财政分权)，地方政府寻求预算外、非正式的资金收入的动力和压力显著增加，于是划归地方所有的土地出让金成为地方政府拓展收入的主要途径，这就产生了所谓的“土地财政”。地方政府在财政压力之外，还面临着官员晋升竞争，要求官员在短期内做出经济增长和城市建设等显在的政绩。

在扩大土地财政和争取政治晋升的激励机制下，地方政府展开了城市扩张、经济发展的激烈竞争，而土地成为核心要素。一方面，地方政府通常以高额地价出让商业和住宅用地以获取大量的土地出让收入以及相关税费收入，并且由于城市存量建设用地交易费用较高，地方政府倾向于征用增量土地。另一方面，地方政府通过低地价甚至零地价出让工业用地的方式来招商引资，以达到地方经济快速增长的目的。地方政府的这一行为模式，可以说是造成城市扩张失序、土地资源粗放使用等空间问题的体制性原因。

在环境管理领域，我国也是实行分权式的环境保护体制。1995年以后，环保系统的领导管理体制为“双重领导、以地方为主”，财政资金关系保留在地方。在工业化初期和中期，环境保护与经济增长在很大程度上存在任务冲突，因为弱化环境规制强度可以增强本地招商引资的竞争力，所以地方政府往往将生态环境保护置于次要位置。相关的研究表明，环境分权和地方政府竞争之间存在交互作用，随着地方政府竞争加剧，环境分权对绿色发展的正向影响作用会减弱，以至于环境分权可能负向影响绿色发展。特别是跨行政区域的生态环境和自然资源，对地方政府来说开发利用是低成本甚至是零成本的，而保护则很难直接产生经济效应，环境和社会效应又具有很强的外部性。因此，环境分权下的地方政府行为模式，是生态环境破坏和自然资源过度开发的体制性原因。

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治理模式根源：中央收权下的“运动型”治理

在国家发展的一定时期内，中央分权让地方政府自我开展竞争，以实现经济增长目标。这导致政策执行过程中的“偏差”和离心倾向，国家治理只能在官僚体制的“用”与“治”之间寻找暂时的平衡点，常常不得不转而启动自上而下的“运动型”治理机制。“运动型”治理是指针对某一阶段的某一问题，采用“大张旗鼓、全面动员”的形式，短期内将中央意志传递到地方，对地方出现的问题进行强力治理。在国土空间领域，2004年原国土资源部门进行的开发区治理就是“运动型”治理模式，对地方政府以各种名目设立开发区、大量圈地等空间失序问题进行整顿，一次性核减开发区4800个；住建部门的总规大督查、环保部门的环保大督查等，也都呈现“运动型”治理模式的特征。

“运动型”治理在单一议题上能发挥纠偏作用，但是面对各种问题，很难形成常态化、专业化的管理。特别是“运动型”治理的一个常见结果是“一管就死”，使得中央和地方需要在频繁、反复的权力上收与下放过程中消耗国家治理的整体能力。同时，“运动型”治理虽然巩固、强化了组织上地方政府对中央权力的服从，但是它削弱了基层政府解决实际问题的能力。“运动型”治理往往采用“一刀切”模式，常造成经济损失、就业损失和社会不公平等问题，不符合国家治理的整体目标。

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小结：“央地关系”改革，

是应对空间失序问题的体制性必然要求

总的来说，改革开放数十年来，中央分权下的地方政府竞争模式，为促进我国经济增长发挥了重要作用，但为了应对日益突出的空间失序和其他方面的问题，为了实现国家治理体系和治理能力现代化，有必要对“财政分权”和“环境分权”下的“地方政府竞争”发展模式进行优化调整，有必要改变放权—收权循环式的“运动型”治理模式。要走出“中央分权—地方政府发展竞争—空间失序—收权和运动型治理—发展乏力—被迫再次放权”的发展和治理模式，则必须重点推进中央政府和地方政府的关系改革，优化调整中央和地方的事权划分，建立规范化、法治化的央地权责关系。

因此，按照上文所述国土空间规划体系改革的推进逻辑，国土空间规划体系构建，需要在国家发展和治理模式改革，特别是“央地关系”改革的大背景中思考，进而需要在“部门整合”“多规合一”改革逻辑上增加“央地关系”改革、五级规划关系合理构建的视角。

“央地关系”改革展望

及对国土空间体系构建的影响

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“央地关系”改革的总体要求

“央地关系”改革，一直是国家制度建设的重要内容，党的十九大提出要通过机构改革，赋予省级以下政府更多自主权，十九届三中全会提出要理顺中央和地方职责关系，更好发挥中央和地方的积极性。2019年11月，十九届四中全会作出《关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确了健全充分发挥中央和地方积极性的体制机制的要求，包括减少并规范中央和地方共同事权，赋予地方更多自主权、支持地方创造性开展工作，按照权责一致原则规范垂直管理体制和地方分级管理体制等方面。可以预见，“央地关系”改革将成为实现国家治理体系现代化目标的重要任务，更加规范地划分中央和地方政府事权成为改革的重要取向。

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“央地关系”改革的近期动向

近年来，国家已经逐步推进了一系列涉及“央地关系”的重大改革。例如，2015年修改了《中华人民共和国立法法》，将地方立法权主体扩展到“设区的市”；2016年9月，国务院发布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》；2019年10月，国务院提出《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》；2019年12月，《中华人民共和国消费税法( 征求意见稿)》发布。2020年3月，国务院出台《关于授权和委托用地审批权的决定》，赋予省级人民政府更大用地自主权。十九届四中全会的决定也具体提出适当加强中央在知识产权保护、养老保险和跨区域生态环境保护等方面的事权改革要求。

这些已经开展和即将进行的改革，将推动建立更为清晰的央地权责关系，对地方政府的行为模式产生影响，进而影响国土空间规划体系的建构(表1)。初步分析，其影响主要表现在三个方面：

①中央与地方收入划分改革，将在一定程度上改变1994 年分税制改革后地方政府过度谋求土地财政的行为模式，高度计划型的建设用地指标分配模式有必要随着地方政府行为模式的变化而优化调整，建设用地规划管理的地方自主权相应得到提升；

②在中央层面加强跨区域生态环境保护事权，将在一定程度上改变过去“环境分权”导致的地方政府生态环境规制偏弱的局面，与区域生态环境保护相关的国土空间规划编制和实施事权将上收至中央和省级政府；

③设立消费税并逐步将征收权下划地方，将使地方政府特别是城市政府从关注工业发展、招商引资转向关注服务业的发展和吸引人口，使提升城市人居环境和公共服务成为城市政府自然的行为取向，而不需要上级政府在国土空间规划层面予以强力的规划约束和实施监管。

当然，这些影响的方向和深度需要随着改革的推进才能逐步呈现，国土空间规划体系的建构处于地方政府行为模式转变、央地事权逐步划分的过程之中，需要“渐进式”地推动国土空间规划体系的建构和完善。

表1 “央地关系”改革重大事项对国土空间规划体系的影响

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对“央地关系”改革的未来展望

总体上看，我国“央地关系”改革正走出行政权力上收与下放、中央集权与地方分权的间歇性交替模式，显现出规范化、制度化的特点，在维护中央权威、保障“中央集中统一领导”的基础上发挥“两个积极性”成为“央地关系”调整的主要基调。如何在制度化、法治化的基础上合理划定中央和地方权力边界与职能范围，构建中央与地方之间高效的权力和资源分配格局及治理体系，成为“央地关系”改革的必要内容。相关研究指出，央地关系需要从“泛化治理”转向“分化治理”。

传统的“泛化治理”，指无论大事、小事都是中央到地方各级政府齐抓共管，“中央统筹、省负总责、市县落实”，这容易造成“中央统一决策”与“地方情况多样”的矛盾，出现“放权—收权”循环。而“分化治理”则是根据事务的性质、中央和地方权力的性质，在中央与地方管辖事务和权力范围中划出一定边界，实现法制化、规范化。这一导向应该成为国土空间规划体系构建的应有之义。相关研究也提出我国的“央地关系”需要从“集权制”下的“央主地从”“分权制”下的“地方主义”走向“分权—合作制”下的“央地共治”，提倡在法治化前提下决策权力的地方分享、决策主体上的地方参与和决策过程上的地方影响。

以上两个方向将对国土空间规划体系的建构产生影响，一方面五级政府的规划事权在“分化治理”模式下进行划分，从五级规划都关注同样的规划内容，仅内容深度有区别，走向五级规划在规划内容上作出明确划分，仅有部分内容需要五级规划共同关注、逐层深化；另一方面是在逐步建立和完善作为“法定规划”的五级规划体系之后，需要进一步探讨“央地共治”模式下地方政府参与决策的国土空间规划平台，也就是说非法定的、作为决策支撑的国土空间规划仍有发展的必要。

“央地关系”改革视角下的

国土空间规划体系构建

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从央地空间治理手段

看五级国土空间规划的性质

《若干意见》明确国土空间规划体系为“五级三类”，也就是说国家、省、市、县、乡( 镇) 国土空间总体规划是同一类型规划，只是规划编制技术内容重点有所不同。这一规划类型的基本定位，有利于压实五级政府的规划事权责任，但是从规划编制技术层面看，容易诱导各级国土空间规划编制技术内容和方法的混同。

对于国家、省、市、县、乡(镇) 各级政府来说，“空间”的内涵和意义是不同的，空间治理的手段也是不同的。林坚等人区分了“区域型”国土空间和“要素型”国土空间。“区域型”国土空间是指“一片片”具有综合自然、经济和社会因素的空间，政府的管理导向重在综合管理，常用定位、政策及指标等多种管理手段，空间治理的主体一般由某一级政府责任主体承担；而“要素型”国土空间是指“一块块”单一用途的地块，政府的管理导向重在“落地”管理，空间用途管制是其主要的管理手段，政府需要与具体宗地权益人对接。

对于中央、省级政府和市级政府(在承担市域管理者角色时) 来说，其面对的主要是“区域型”国土空间，对于市级政府(在承担城市管理者角色时) 和县、乡(镇) 级政府来说，其面对的主要是“要素型”国土空间，两类空间属性、管理导向和手段的差别，事实上使得国家、省级、市(域)层级的国土空间规划和市(区)、县、乡(镇) 层级在规划技术内容上存在较大差异，也就是说前者的区域规划色彩较强，后者的土地利用规划色彩较强。

从空间规划的基本规律看，区域规划和土地利用规划本质上是两种类型的规划，其在基础调研和现状分析、目标和战略制定、各类功能或用地布局、规划实施手段等方面都存在较大的差异，不仅仅是规划内容的粗细之分。因此，有必要结合不同层级政府的空间治理目标和手段，对五级规划的性质予以技术性区分，进而更清晰地判断区域规划属性较强的省级、市域层面的国土空间规划编制中土地利用相关内容的设定。

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从央地事权划分看

五级国土空间规划的内容重点

《若干意见》对五级国土空间规划编制重点的要求是：全国国土空间规划侧重战略性，省级国土空间规划侧重协调性，市县和乡镇国土空间规划侧重实施性。这一原则性的规定，目前尚缺乏全面的规划编制技术规范性文件的支撑，使得当前省、市、县国土空间规划在编制时一味求全，很难取舍。

从中央和地方事权划分已经明确的事项与未来事权划分的方向看，五级国土空间规划编制的内容重点有必要做进一步的划分。国务院发布的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》中涉及国土空间的要求主要有：逐步将全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权，逐步将市政交通、农村公路和城乡社区事务等基本公共服务确定为地方的财政事权。

十九届四中全会决定，要适当加强中央在跨区域生态环境保护等方面的事权，减少并规范中央和地方的共同事权。按照这两个文件的精神，重要的自然资源保护、生态环境保护和治理相关事权要上收，而非跨区域的基础设施、人居环境等相关事权要下放，五级国土空间规划的内容应根据这一总体方向进行调整。目前，已经出台的省级国土空间规划编制技术指南要求对资源要素保护利用、生态修复和国土整治单列专章进行规划，而对城镇空间布局、城乡人居环境则未做要求，是符合重要自然资源和生态环境保护事权上收、城镇空间和人居环境等事权下放这一改革基本导向的。

基于中央和地方事权划分的视角，当前国土空间规划编制的部分技术工作需要进一步明确事权划分。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》提出的划定方法是，国家明确三条控制线的划定和管控原则及相关技术方法，省(自治区、直辖市) 确定本行政区域内三条控制线的总体格局和重点区域，提出下一级划定任务，市、县组织统一划定三条控制线和乡村建设等各类空间实体边界。这相当于采用的是中央、省、市、县“齐抓共管”的共同事权模式。

在实际操作中，对于生态保护红线，地方政府的行为模式决定其主要从规避生态保护红线的约束角度出发开展规划编制，这导致划定的生态空间破碎、生态功能不强，难以实现生态保护目标。为此，在重要生态环境保护和治理事权上收的精神指导下，有必要将重要生态空间的划定权明确在省级乃至中央层级。与之相反的是，在城乡人居环境建设层面，由于相关事权主要为地方政府特别是市县政府事权，国家和省级规划无需对城乡空间布局、城乡公共设施配置及非跨区域的基础设施配置等单列专章，若需要对城市政府提出相关指导性和规范性要求，另行制定国家和省级标准即可。

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从央地“分化治理”和“央地共治”

看五级国土空间规划的关系

从“泛化治理”走向“分化治理”，意味着五级国土空间规划不是单纯的层层传导关系，也就是说各级国土空间规划的编制内容与本级政府的事权边界、治理手段相对应，这是决定各级国土空间规划编制内容的主要原则。特别是从治理手段的角度看，五级国土空间规划之间，以及国土空间规划和其他规划之间的传导关系将更为开放。

例如，国家、省级国土空间规划的资源环境类内容，不仅要向市县级国土空间规划传导，还要向市县级的发展规划和其他专项规划传导，因为省级资源环境类空间目标的达成，需要市县级政府在产业、财政、用地等多个方面予以协同；市县级规划的城乡人居类内容，除重要管控边界需接受国家和省级规划的传导外，更多的是接受国家和省级法律法规、行政性规范标准内容的传导(图1)。这一开放的五级规划传导关系，值得在各级国土空间规划编制办法的制定中予以参考，走出五级规划的封闭技术圈。

图1 基于央地事权划分的五级规划传导关系

此外，要发挥中央和地方的积极性，实现法治化、分权化条件下的“央地共治”，需要从法定规划和非法定规划的关系视角思考国土空间规划体系的构建。当前，为强调和提升国土空间规划的权威与法定地位(未来制定国土空间规划法予以明确)，要求一切国土空间安排都需要纳入五级规划，这是十分必要的。但是法定规划属性决定各级国土空间规划必然以较强的约束性为主要特征，以作为行政管理的依据为主要目标，因此规划面对未来不确定性的管控弹性，以及作为各级政府国土空间重大事项决策支撑的功能都较难实现。

回顾城市规划的实践经验，城市空间发展战略规划(非法定规划)与城市总体规划(法定规划)的互补和互动为国土空间规划体系的构建提供了启示。城市空间发展战略规划是城市政府进行重大空间决策、争取上级政府支持的决策和博弈平台，具有重要作用，城市总体规划则是上级政府监督、本级政府日常规划行政管理的依据。由此，在构建作为法定规划的五级国土空间规划体系的同时，不应该忽视具有空间规划属性的非法定规划的作用。

结论和讨论

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回到问题起点的国土空间规划体系改革逻辑

国土空间规划体系改革需要回到问题起点，即空间失序(原生问题) 和多规冲突(次生问题)，而以“部门整合”“多规合一”为主要特征的改革思路在解决次生问题的同时能否真正有效应对原生问题，需要在国家发展和治理模式下探讨空间失序问题的根源。借鉴相关研究，本文认为中央分权下的“地方政府竞争”发展模式、中央收权下的“运动型”治理模式，是当前空间失序问题的体制性根源，因而改革中央收权、放权模式，改革“央地关系”，进而调整地方政府行为取向、提升中央政府治理效能，是应对空间失序问题的关键思路。

因此，国土空间规划体系的改革，需要在“部门整合”“多规合一”这一横向逻辑的基础上，进一步在“央地关系”改革大趋势中探索与五级政府事权相对应的五级规划的性质、内容和相互间的关系，从纵向逻辑上加以分析(图2)。同时，由于“央地关系”改革正处于探索和推进中，五级规划体系的构建应与“央地关系”改革互为推动，走渐进式改革道路。

图2 国土空间规划体系构建的横向逻辑和纵向逻辑

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“央地关系”改革视角下

对国土空间规划体系构建的建议

基于对“央地关系”改革的展望，笔者对五级国土空间规划体系构建提出以下建议。

(1) 由于“区域型”和“要素型”国土空间特征和治理手段的区别，五级规划的性质应有所区别，全国、省级、市(市域层面) 层级规划侧重于区域规划性质，市(城区层面)、县、乡镇层级规划侧重于土地利用规划性质。建议根据五级规划中区域规划、土地利用规划性质上的区别，在规划编制思路和内容上做出合理区分。

(2) 在央地事权改革背景下对五级规划的内容做出区分。总的原则是，将重要自然资源保护、生态环境保护及跨区域空间事项作为省级以上规划内容，改变国家、省、市、县、乡(镇)“齐抓共管”、层层深化落实的模式，将地方基础设施、公共设施和人居环境等作为市级以下规划内容，省级以上规划可弱化相关规划(但需制定和完善相关行政法规、规范)，将耕地保护等作为多层级规划共同事权，强化规划的分层衔接。

(3) 根据充分调动中央和地方积极性的总要求，展望央地关系从“泛化治理”走向“分化治理”，走向“分权—合作制”下的“央地共治”，需要研究五级国土空间规划之间，以及国土空间规划与其他规划之间较为开放性的传导关系，研究作为法定规划的五级国土空间规划与非法定空间规划的互补互动关系。

文章来源

规划师杂志

作者 | 荀春兵 李荣等

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