编者按：

上海作为“改革开放排头兵、创新发展先行者”，是我国最早开展“多规合一”国土空间规划实践的城市之一。2014年启动的区级总体规划，在国家尚未明确国土空间规划体系的情况下，积极响应国家空间治理体系改革要求，率先探索中观层次“多规合一”空间规划的传导机制和全域全要素的管控方法。

规划背景

2014年起，上海以新一轮城市总体规划的编制工作为契机，将土地政策和规划编制实施联动，促进“规土深度融合”；统筹协调各专项规划、实现“多规合一”，在规划编制理念、思路和策略方面开展了诸多创新和探索，在空间上实现协同规划；在推进“上海2035”总体规划的同时，同步启动了郊区各区总体规划，探索超大城市区级总规的编制方法与技术标准，实现“一张蓝图干到底”。

区级总规作为“承上启下、统筹协调”的关键环节，一方面发挥深化落实卓越全球城市新目标、新理念和新策略的重要作用，另一方面适应国土空间规划编制技术方法创新和探索要求，相当于在市县级国土空间规划层次上，贯彻落实中央提出的“一个市县、一本规划、一张蓝图”，搭建“两规融合、多规合一”的重要平台。

图1 上海市国土空间规划体系图

规划构思

根据上海市规划和自然资源局的统一部署，结合上海超大城市的特点，本规划明确按照“成果规范—试点先行—全面推广”的思路组织规划编制工作。

1、制定成果规范

为解决“多规合一”技术瓶颈，统一规划编制和成果审批标准，保证区总规成果质量，提高管理效率，首先制定《浦东新区和郊区各区总体规划暨土地利用总体规划编制技术要求和成果规范》（以下简称“成果规范”）。成果规范立足上海“全球城市”目标导向和各区发展阶段特点，加强对影响未来发展重大战略性、整体性、关键性问题的积极应对。通过明确发展规模和核心指标、优化空间结构和用地布局、统一用地分类和基础底版，构建一套具有整体性的成果框架。

2、结合试点完善成果规范

嘉定区位于上海西北部的沪宁发展廊道上、跨省交界处，城市化水平较高，是上海超大城市郊区的典型代表，由此选为试点，完成与成果规范的互动校验。

作为试点的嘉定区总体规划，聚焦五个核心问题：一是在建设用地“负增长”和人口严控背景下，如何解决资源环境紧约束和人口增长的矛盾；二是重塑超大城市郊区功能，如何更好地支撑上海建设卓越全球城市的目标；三是深化长三角一体化发展思路，探索进一步加强区域协同发展的策略和路径；四是优化国土空间开发保护格局，严格锚固生态保护底线，如何推动城市开发边界外的低效建设用地减量，提高单位建设用地产出绩效，同时合理预留战略空间为长远发展储备宝贵资源；五是突出国土空间规划的特色，如何兼顾刚性和弹性，发挥全域全要素管控作用。在试点规划的编制过程中，对上述问题予以回应并进行探索和研究，据此形成可推广的空间规划技术创新和实践路径。

3、形成嘉定区总规编制样本

2017年12月成果规范试行文件正式颁布，使“成果规范”真正成为各区总规编制的行动纲领及工作守则。规范对各区编制完成后的矢量数据成果提出规范性要求，确保各区总规成果技术合理、体例规范，为构建全市统一的信息化数据平台奠定技术基础。

以嘉定区为样本的系列示范成果，包括1本图文并茂的总规报告、1份关键技术说明、1份矢量空间数据成果、若干专题研究报告和专项规划，为各区开展总规编制，构建上海市国土空间规划体系和监督实施机制奠定扎实基础。

规划创新

1、先行先试“区域协同、一体发展”的大都市圈国土空间战略

围绕建设上海大都市圈的目标，跨区域统筹战略资源。针对近沪地区贴边连片发展的难题，嘉定区规划率先打破行政边界，梳理嘉定、昆山和太仓的战略资源，提出“衔接跨省轨道交通和区域路网，打通断头路，共建跨界生态公园，强化产业链分工协作，优化环境敏感设施布局”等举措，先行先试多维度、跨区域的一体化发展策略，为探索长三角一体化发展提供实践经验。

图2 嘉昆太现状用地拼合图

图3 嘉昆太区域空间结构规划示意图

2、促进“城乡融合、集约高效”的空间发展模式

针对超大城市城乡二元和郊区公共服务供给不足、部分设施使用率低等问题，增加“城镇圈指引”内容，强化下位规划指导，转变按行政配置公共服务设施的方式，应用大数据和交通模型校验，通过优化城镇圈内交通线网和公共服务设施布局，使得高等级公共服务设施可达率从35%提高至85%，切实促进职住平衡，实现公共服务设施配置集约高效。

图4 嘉定新城城镇圈公共服务设施覆盖水平优化图

3、探索“因地制宜、弹性适应”的空间动态发展路径

夯实区域综合节点城市的定位，一方面严格落实“上海2035”明确的常住人口规模和建设用地规模底线。同时，采用上浮20%的“服务人口”统筹基础设施和公共资源，为暂住人口、跨市域通勤人口和游客等预留服务弹性。

面对建设用地指标倒挂和未来不确定性，规划充分梳理现状和已批控规，结合建设用地留白，以居住用地供应极限测算“可承载人口”，推出与人口实际增速、公益性设施实施进度挂钩的住宅供地调控机制，有序调节人地关系，实现动态匹配。

图5 人口和住宅调控机制模式图

图6 嘉定区住房空间布局规划图

4、坚守“生态优先、绿色发展”的国土综合治理方法

“上下结合”统筹优化三条控制线，细化国土空间分区和用途管制规则。优先确定保护空间。在锚固市域重要生态空间结构性底线基础上，科学划定区级生态廊道、间隔带边界和各级公园图斑等生态空间，构建连续、完整、系统的生态保护格局。合理划示集中连片的基本农田保护区等农业空间，明确农业格局。

图7 嘉定区生态空间规划图

综合部署开发空间。实施建设用地“负增长”，细化调整开发边界，通过自下而上的图斑核对，明确农村居民点和低效建设用地减量化任务清单，优化全域土地综合整治方案，形成切实可行的综合性指标要求，并分解到各街镇层面执行。

注重彰显特色空间。识别和发掘嘉定区人文资源禀赋，新增文化保护控制线，彰显江南水乡特色的魅力空间。

图8 嘉定区文化保护控制线规划图

5、突出“空间形态、风貌塑造”的内涵式发展策略

规划编制中，深度挖掘嘉定区历史和现代城市风貌特色，提出空间、建筑、环境3大类、10个中类、26个小类的空间形态管控要素，明确在宏观格局、风貌分区、重要系统控制、重点地区建设4个空间层次的管控要求，形成风貌分区引导通则，作为下位规划和详细设计的依据，为提升国土空间品质提供技术支撑。

图9 嘉定区空间形态管控要素图

6、强化“面向实施、政策协同”的全域全要素管控传导体系

注重公益性和生态底线型设施的实施性管控。在中观规划层面通过战略引导、刚性管控、系统指引三个板块、十个子项，形成“一文、两表、一图”的街镇指引，有效传导管控边界、约束性指标等关键要素，使得对各街镇的管控清晰有力。

充分发挥区级总规在空间治理中的基础性公共政策平台作用。统筹协调14个委办局的专项规划，统一数据底版、政策要点，逐一消除图斑差异，为各专项规划实施和政策协同提供空间保障。

结语

上海率先探索了市县层级国土空间规划编制技术方法，构建了“成果规范”、“试点地区”到“全面推广”的技术路线、组织方式和规划传导机制。本规划不仅是市县级国土空间规划的一次探索，而且对超大城市的市县级国土空间规划具有重要借鉴意义。

来源：规划上海supdri

上观号作者：上海规划资源