为进一步完善我省食品安全治理法规体系，保障食品安全，省人大常委会将《山东省食品安全条例》确定为2023年度重点立法项目。按照立法计划安排，省市场监管局认真组织做好立法草案起草工作，已形成《条例（草案征求意见稿）》，现向社会公开征求意见。公众可通过以下途径提出修改意见：

1.通过电子邮件方式，请将意见发送至：[email protected]。

2.通过信函方式，请将意见寄至：济南市燕子山路43号山东省市场监管局法规处（邮编250014），请在信封上注明“山东省食品安全条例意见建议”。

意见反馈截止时间为2023年5月13日。

附件1.山东省食品安全条例（草案征求意见稿）.doc

山东省市场监督管理局

2023年4月14日

关于《山东省食品安全条例（草案征求意见稿）》的起草说明

制定《山东省食品安全条例》是省人大常委会确定的2023年度重点立法项目。按照立法计划安排，省市场监管局（以下简称“省局”）认真组织做好《山东省食品安全条例》（以下简称《条例》）草案起草工作。目前，已形成了《条例（草案征求意见稿）》。现就有关情况作如下说明。

一、起草背景

习近平总书记高度重视食品安全，多次强调保障食品安全是重大的政治责任，各级党委、政府要把食品安全作为一项重大的政治任务来抓，要按照“四个最严”的要求，加强从“农田到餐桌”全过程食品安全工作，确保人民群众“舌尖上的安全”。近年来，我省持续加大落实力度，大力推进“食安山东”建设，主要农产品质量安全和食品安全整体合格率均在98%以上，在国家食品安全评议考核中连续八年荣获A级等次，全省食品安全形势总体稳定向好。同时，随着经济不断发展、改革不断深化，仍存在影响和制约我省食品安全的一些问题，亟需通过地方立法予以规范。

（一）填补我省食品安全地方性法规空缺的客观要求。《中华人民共和国食品安全法》实施以来，在2015年进行了修订， 2018年、2021年进行了两次修正，2022年9月，《中华人民共和国农产品质量法》进行了修订，相关法律的修正和修订，体现了党和国家对食品安全的高度重视。我省除2017年制定的《山东省食品小作坊小餐饮和食品摊点管理条例》外，还没有一部与食品安全法律、行政法规相配套衔接的综合性地方性法规，这在一定程度上制约了我省食品安全法治保障水平。因此，我省需要制定一部与上位法相衔接、与山东实际情况相适应的地方性法规。

（二）解决食品安全新情况、新问题的现实需要。近年来，尽管国家层面食品安全法律法规和食品安全标准不断更新完善，但仍然难以满足全省食品安全发展的需要，制度供给不足的问题始终存在。如，微生物重金属污染、农药兽药残留超标、食品添加剂使用不规范、制假售假等问题时有发生，网络订餐、直播带货、跨境电商等新业态、新领域的监管还存在空白和盲区。近年来我省食品安全监管工作形成了不少经验做法，也需要及时总结并上升为地方性法规立法。要解决当前食品安全监管依据缺失和可操作性不强等新问题，需要制定地方性法规。

（三）推动我省食品产业高质量发展的有效途径。山东是食品大省，各类食品生产经营主体多达160多万家，产业体量巨大、吸纳就业众多、业态主体庞杂。通过制定《条例》能有效规范食品生产经营者的生产经营行为，落实主体责任和监管责任，提高全省食品安全水平，强化“食安山东”品牌，推动全省食品产业做大做强，为加快建设食品安全放心省提供强有力的法治保障。

二、起草过程

为做好《条例》草案起草工作，省局成立了工作领导小组，制定了工作方案，明确工作任务和分工。省局负责同志先后带队赴青岛、济宁、威海等市地开展立法调研，广泛听取食品生产经营单位、基层监管部门对立法的意见和建议。各市市场监管局也开展了多种形式的调研活动，形成立法调研报告并提出立法建议。起草小组广泛收集立法资料，全面汇总调研意见和建议，结合省人大常委会2021年度食品安全法执法检查报告提出的问题和建议，参考借鉴外省立法经验，召开省人大常委会法工委、省司法厅、高等学校等专家学者参加的立法座谈会，经过学习调研、反复论证，形成了《条例（草案初稿）》；2023年3月20日，省人大常委会法工委、省司法厅、省局组织进行了集中审改，形成了目前的《条例（草案征求意见稿）》。

三、体例结构

《条例（草案征求意见稿）》计七章一百零一条。第一章“总则”，主要从立法目的、适用范围、食品生产经营者责任、部门职责、社会共治等方面，提出总要求。第二章“食品生产经营”，分别对生产经营的一般规定、过程控制、食用农产品市场销售、网络食品经营等方面作了规定。第三章“小规模食品生产经营”，分别对食品小作坊、小餐饮店、小食杂店和食品摊贩等四类小规模食品生产经营者，作了要求。第四章“食品安全保障”，主要规定了食品安全风险监测和评估、食品安全标准、食品检验。第五章“监督管理”，规定了年度监督管理计划、队伍建设、执法协作、信用监管、追溯管理、信息公布、行刑衔接等食品安全监督管理机制。第六章“法律责任”，对违法行为设定了相应的行政处罚。第七章“ 附则”，对部分用语进行了解释，规定了条例施行日期。

四、主要内容

《条例（草案征求意见稿）》重点在以下几个方面做出规定：

（一）进一步落实食品安全主体责任。一是压实食品安全各方主体责任，并对各方责任进行细化。规定食品生产经营者配备食品安全管理人员要求（第十三条），提供食品贮存、运输服务的经营者、食用农产品集中交易市场开办者、网络食品交易第三方平台提供者等各类主体的法定义务与责任做出明确规定（第二十一条、第三十条、第三十六条），督促企业真正承担起食品安全第一责任人的责任。二是细化政府食品安全监督管理责任，规定县级以上人民政府对本行政区域内食品安全监督管理工作负责，将食品安全工作纳入政府年度工作考核，明确县级以上人民政府食品安全委员会的职责（第五条、第六条）。坚持监管重心下移，明确乡镇人民政府和街道办事处的责任，将食品安全工作纳入基层治理网格化服务管理体系（第八条）。三是加强食品安全宣传教育，引导革除滥食野生动物陋习，倡导推行分餐制和使用公筷公勺等健康饮食方式，鼓励发挥行业协会、消费者协会以及新闻媒体的社会力量作用，促进食品安全社会共治（第九条、第十条）。

（二）强化食品生产经营过程控制。在食品生产环节，要求对标生产经营（第十六条），对食品添加剂使用进行规范，明确餐饮服务提供者不得采购、储存、使用亚硝酸盐（第十七条），规定出厂留样、停业复产自查制度，规范委托加工行为（第十八条、第十九条、第二十条）。在食品流通环节，对贮存运输管理、散装食品销售、自动制售设备、特殊食品销售等提出具体要求（第二十一条、第二十二条、第二十三条、第二十八条）。在餐饮服务方面，要求严格执行餐饮服务操作规范，针对反映强烈的餐饮配送服务，规定送餐人员应当依法取得健康证、使用符合食品安全标准的餐饮具送餐等要求（第二十四条、第二十五条）。将农村集体聚餐纳入食品安全监管范畴，要求农村集体聚餐的举办者和承办者加工制作食品应当符合食品安全规范要求（第二十七条）。

（三）加强食用农产品市场销售监管。加强源头管理，对食用农产品销售者的责任、食用农产品集中交易市场开办者应履行的管理责任、抽样检验或者快速检测等作了规定（第二十九条、第三十条、第三十一条），要求上市销售的食用农产品应当附有承诺达标合格证等证明文件（第三十二条），要求在食用农产品包装、保鲜、贮存、运输过程中，禁止超范围、超限量使用食品添加剂或者使用国家禁止使用的农药、兽药以及其他可能危害人体健康的物质，保证食用农产品安全（第三十三条）。

（四）强化网络食品经营监管。一是明确网络食品经营的准入要求、入网公示信息内容等（第三十四条）。二是细化网络食品交易第三方平台提供者、自建网站交易食品的生产经营者、网络直播服务提供者等主体应当履行的食品安全义务（第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条）。

（五）完善小规模食品生产经营监督管理。一是加强对小规模生产经营过程的监督管理，增加了小作坊食品检验制度（第五十二条）。二是将小食杂店纳入小规模经营管理范围，规定小食杂店实行备案管理并规定经营要求（第五十六条、第五十七条）。

（六）加强食品安全保障。一是建立食品安全风险监测和评估制度，对食品安全风险监测、风险会商机制、食品风险评估及评估结果运用作了规定（第六十二条、第六十三条、第六十四条、第六十五条、第六十七条）。二是规定食品安全地方制定标准及跟踪评价，规范食品生产经营行为（第六十八条、第六十九条、第七十条）。三是加强食品检验检测技术支撑，要求县级以上人民政府加强食品检验能力建设，整合食品检验资源，建立协调统一高效的食品安全检验体系（第七十二条），规范抽样检验，规定食品安全问题报告制度（第七十三条、第七十四条），鼓励中小微食品企业联合建立食品检验室（第七十五条）。

（七）完善食品安全监管机制。一是实施风险分级管理，规定县级以上人民政府制定年度监督管理计划，实施风险分级管理和信用监管（第七十六条、第七十九条）。二是加强食品安全监管执法能力、食品安全职业化检查员队伍建设，提升监管专业化水平（第七十七条）。三是明确建立全省统一追溯平台，确定重点追溯品种，加强追溯管理（第八十条）。建立协作执法和行刑衔接工作机制（第七十八条、第八十二条）。

（八）坚持宽严有度、过罚相当。一是严格落实食品安全“四个最严”要求，按照《食品安全法》及其实施条例等上位法对违法行为设定的法律责任原则，对《条例》创设的部分食品违法行为设定严格的法律责任。二是根据《行政处罚法》的处罚原则，结合食品安全监管实际，按照食品生产经营者违法行为的性质、情节、后果等因素合理确定处罚的种类和罚款额度，确保违法必究，过罚相当。

五、需要说明的几个问题

（一）关于《条例》的立法思路。一是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平总书记关于食品安全工作的重要论述和指示批示要求，坚持以人民为中心的发展思想，把党中央、国务院和省委、省政府关于食品安全工作的重要决策部署和总体要求通过地方立法进一步制度化法治化。二是坚持问题导向，着眼解决实际问题。针对《食品安全法》实施以来我省食品安全领域存在的问题和出现的新情况，对食品添加剂使用、散装食品销售、网络订餐等公众关注的热点问题制定了可操作性规范，积极回应社会关切。三是细化过程管理，完善监管体制。规定职业化队伍建设、协同执法、风险管理、信用监管、追溯管理、信息公布等制度机制，扎紧制度笼子，强化制度执行成效。

（二）关于将小食杂店纳入小规模生产经营范围并加强监管。根据《食品安全法》第三十六条的规定，食品小作坊、食品摊贩等小微食品生产经营者的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。2017年1月，省人大常委会通过了《山东省食品小作坊小餐饮和食品摊点管理条例》，对食品小作坊、小餐饮和食品摊点进行规范。实践中，小食杂店（如小副食品店、小卖部、小便利店等小型食品经营者）也属于小微食品生产经营者范畴，它们广泛存在于城乡各个角落，主要销售预包装食品、散装食品，面积较小，经营规模也小，但数量众多，是食品安全监管的难点，也是食品安全隐患之一。实践中较高的行政处罚起点与小食杂店的经营规模相距太远，导致基层执法部门在执法中遇到诸多难题。为此，有必要将小食杂店纳入小规模食品生产经营管理。《条例（草案征求意见稿）》增设对小食杂店管理的规定，将原来的“三小”调整为“四小”业态，并借鉴北京等地规定，对小食杂店实行备案管理。

（三）关于废止《山东省食品小作坊小餐饮和食品摊点管理条例》。省人大常委会2017年通过的《山东省食品小作坊小餐饮和食品摊点管理条例》，在规范小规模食品生产经营活动、保障食品安全方面发挥了重要作用。鉴于《条例（草案征求意见稿）》合并吸纳了《山东省食品小作坊小餐饮和食品摊点管理条例》的主要内容，并对部分规定进行了修改完善，建议《山东省食品安全条例》生效后，《山东省食品小作坊小餐饮和食品摊点管理条例》同时废止。